AZIONE ESTERNA

Gruppo VII: Presidente Jean Luc Dehaene

Mandato

Il tema della Politica estera e sicurezza comune è uno degli argomenti più delicati dell’Unione. Il Gruppo VII ha quindi concentrato la sua analisi sui seguenti punti:

1. Come proporre le priorità dell’UE in modo più coerente e in che modo incoraggiare la convergenza di vedute tra gli Stati membri.
2. Come definire meglio lo scambio e la cooperazione tra le capitali, le istituzioni e i paesi terzi.
3. Valutare la collaborazione approfondita tra l’Alto rappresentante e la Commissione, per esempio con iniziative comuni o con la fusione nelle rispettive funzioni.
4. Cosa comporta l’estensione alla PESC del metodo comunitario, un uso più ampio della “cooperazione rafforzata”, dell’astensione costruttiva” e del voto a maggioranza qualificata nelle decisioni di politica estera; come migliorare le procedure di stipula di accordi nell’ambito di settori comunitari come quello commerciale e della cooperazione allo sviluppo e migliorare il processo decisionale per la stipula di accordi commerciali.
5. Definire ruoli, risorse umane e finanziarie, necessari al Rappresentate esterno dell’UE per svolgere le sue funzioni.
6. Rivedere la portata dei finanziamenti necessari all’Unione per operare in ambito PESC.
7. Analizzare quali cambiamenti nelle disposizioni relative alla rappresentanza siano necessari, per dare maggiore influenza all’UE in ambito ONU, OSCE, Consiglio d’Europa, IFI e nei paesi terzi.
8. Migliorare le sinergie delle rappresentanze diplomatiche.

Relazione finale del Gruppo VII

Osservazioni preliminari
La convenzione ha proposto come articolo 1 parte II Titolo B del futuro trattato Costituzionale un testo che ha riscontrato notevoli consensi e che ha il pregio di raccogliere gli elementi fondamentali e gli obiettivi strategici per l’Unione che finora erano sparsi nei trattati.
Riassumiamo di seguito le principali proposte del Gruppo Azione esterna.

Principi e obiettivi dell'azione esterna dell'UE
L’Unione europea definirà e perseguirà politiche comuni ed azioni dell’Unione ed opererà per assicurare il massimo grado di cooperazione in tutti i settori delle relazioni internazionali al fine di:

1. salvaguardare i valori comuni, gli interessi fondamentali, l’indipendenza e l’integrità dell’Unione;
2. consolidare e sostenere la democrazia, lo stato di diritto, i diritti dell’uomo e il diritto internazionale;
3. preservare la pace, prevenire i conflitti e rafforzare la sicurezza internazionale, conformemente alla Carta delle Nazioni Unite;
4. promuovere lo sviluppo economico e sociale sostenibile dei paesi in via di sviluppo, con l’obiettivo di eliminare la povertà, in particolare nei paesi a basso reddito;
5. incoraggiare l’integrazione in tutti i paesi nell’economia mondiale, anche attraverso la progressiva abolizione delle restrizioni agli scambi internazionali;
6. mettere a punto misure internazionali finalizzate a preservare l’ambiente e le risorse naturali globali e ad assicurare lo sviluppo sostenibile;
7. aiutare le popolazioni, i paesi e le regioni colpiti da calamità naturali o provocate dall’uomo;
8. promuovere un sistema internazionale basato sulla cooperazione multilaterale rafforzata e sul buon governo.

Consiglio europeo

• Decide gli interessi strategici per paesi, regioni e situazione specifiche, inoltre controlla che tali progetti vengano attuati.
• Adotta un piano strategico annuale che definisce gli obiettivi dell’Unione nel settore PESC.

Consiglio

• Come del resto consentono i trattati attuali può stipulare accordi per l’Unione.
• Per l’attuazione di politiche interne a seguito di accordi internazionali il trattato dovrebbe chiaramente specificare che l’Unione è competente a concludere accordi e che il Consiglio delibera su tali accordi con VMQ (voto a maggioranza qualificata).
• Il Consiglio può derogare la stipula di accordi internazionali ad altri.
• Si suggerisce di dare al Consiglio lo strumento delle “strategie comuni” che non è stato usato adeguatamente dal Consiglio europeo.

Commissione
In ambito PESC redige il documento sulle priorità strategiche annuali dell’Unione. La Commissione dovrebbe vedere aumentato il suo ruolo di controllo degli interessi dell’Unione.

Parlamento Europeo
L’attuale articolo 21 del TUE relativo al ruolo del PE nella PESC (il Parlamento è consultato e può rivolgere interrogazioni o raccomandazioni al Consiglio ma il suo parere non è vincolante) è sufficiente ma andrebbe integrato prevedendo funzioni date

alla nuova figura del Rappresentante esterno europeo. Molti membri sono concordi a che il Parlamento europeo esprima il voto conforme (e quindi vincolante) su tutti gli accordi internazionali
Rappresentante esterno europeo
Sulle competenze di questa figura il gruppo si è diviso e nella relazione particolareggiata sono state formulate quattro proposte differenti. Tuttavia l’idea di base è quella di riunire in questa figura le competenze e le funzioni sia del Commissario per le relazioni estere sia dell’Alto rappresentante. Sarebbe il portavoce dell’UE nei paesi terzi e nelle sedi internazionali e agirebbe su mandato del Consiglio o della Commissione.
A causa dell’aumento delle competenze di questa figura, il rappresentante verrebbe dotato di nuovi mezzi e personale alle sue dipendenze, al fine di permettere lo svolgimento le nuove funzioni.

Stati membri
Come anche previsto dall’attuale trattato dovrebbero sostenere senza riserve la politica dell’Unione e sarebbero tenuti ad assicurare la convergenza delle politiche nazionali sulle posizioni concordate in ambito UE.
Altre proposte

• Dotare l’unione di personalità giuridica
• Aumentare il finanziamento PESC
• Estendere il VMQ per il Consiglio in ambito PESC e utilizzare l’astensione costruttiva
• Le delegazioni della Commissione diventano delegazioni dell’Unione

Finanziamento PESC
Poiché l’attuale parte di bilancio riservata alla PESC si è rivelata insufficiente per la messa in atto di azioni considerate necessarie, si dovrebbe aumentare la parte di bilancio prevista per la PESC e si dovrebbe dare più autonomia all’Alto Rappresentante fornendogli poteri specifici per la quota di finanziamento necessario in caso di emergenza, pur restando sotto il controllo del Consiglio e previa l’autorizzazione del CPS.
Prevedere procedure snelle per ottenere finanziamento in tempo reale e stabilire un margine più ampio (5 – 10%) per gli stanziamenti non assegnati.

Accordi internazionali
Inserire in modo chiaro nel trattato le disposizioni inerenti la negoziazione e la conclusione di accordi internazionali da parte del Consiglio e la procedura con cui il Consiglio deroga ad altri la possibilità di negoziare e concludere accordi a nome dell‘UE. Molti membri sono favorevoli a che il Parlamento europeo esprima il suo parere conforme su qualsiasi accordo internazionale e di conseguenza sono fautori della soppressione della deroga all’articolo 300 paragrafo 3 del TCE.
Per quanto riguarda la conduzione di negoziati si prospettano tre situazioni:

• Se l’accordo rientra nel settore comunitario si applica l’attuale articolo 300 del TCE
• Se l’accordo rientra nel Titolo V o VI, si applicano gli articoli 24 o 28 del TUE
• Se invece l’accordo rientra sia nel Titolo V o VI e anche nel settore comunitario ci troviamo di fronte al cosiddetto “cross-pillar-mixity” e quindi si potrebbero concludere due accordi distinti. Tuttavia è preferibile, se possibile, concludere un solo accordo e il Consiglio è l’organo atto a definire la procedura da applicare alla negoziazione o a scegliere chi incaricare per concludere i negoziati a nome dell’Unione.

Rappresentanza esterna
L’Unione dovrebbe ottenere uno status formale nell’ambito delle pertinenti organizzazioni internazionali specializzate o eventualmente diventarne membro a pieno titolo. Il Gruppo ha proposto un miglior coordinamento dell’UE nel Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite.
Qualora vi sia una posizione concordata dell’Unione, questa dovrebbe essere espressa da un portavoce unico nelle sedi internazionali.
La persona che svolge la funzione di Alto rappresentante dovrebbe essere incaricato di migliorare la visibilità, la chiarezza e la continuità all’azione dell’UE nei confronti dei paesi terzi e in ambito internazionale.

Commento al lavoro del gruppo e Proposte della Cellula

Nella parte A del lavoro del Gruppo VII si è sottolineata la necessità per l’Unione di chiarire quali siano i principi e gli obiettivi che la stessa deve prefiggersi. È stata quindi proposta una bozza di articolo in cui sono raccolti e integrati i principi e gli obiettivi definiti nei trattati esistenti per ciascuna politica e settore d’azione. Nell’attuale proposta di progetto di articoli sull’azione esterna fatta dal Praesidium alla Convenzione il 23 aprile 2003 abbiamo visto che il testo proposto dal Gruppo VII è stato integralmente riportato come Articolo 1 nella parte II, Titolo B del futuro trattato costituzionale. Questa scelta a nostro avviso è sicuramente valida.

A differenza del Gruppo VII in cui viene proposto che il Consiglio sia competente per l’azione esterna a definire ed attuare gli obiettivi e gli interessi strategici per l’Unione Europea, noi proponiamo che sia la Commissione a proporre gli obiettivi e gli interessi strategici della stessa stimolando un dibattito collegiale in seno alla Commissione stessa. Le proposte così ottenute sarebbero votate dal Parlamento Europeo con la maggioranza semplice e dal Consiglio dell’Unione mediante voto a maggioranza qualificata.

Competenze
Concordiamo con la proposta fatta di conferire all’Unione la personalità giuridica, in accordo anche con l’analisi del lavoro svolto dal Gruppo III. Ricordiamo che il Trattato CE ha attribuito competenze esplicite alla Comunità nel settore dell’azione esterna per la conclusione di accordi internazionali e che la Corte di giustizia ha riconosciuto alla Comunità competenze esterne implicite laddove la conclusione di accordi internazionali sia necessaria per l’attuazione di politiche interne. Anche la Cellula come il Gruppo ritiene utile menzionare esplicitamente la giurisprudenza della Corte onde agevolare l’azione dell’Unione. Il trattato dovrebbe stabilire che l’Unione è competente a concludere accordi concernenti questioni che rientrano nelle sue competenze interne, secondo la stessa procedura di voto in seno al Consiglio applicata per l’azione legislativa interna prevede di norma il voto a maggioranza qualificata.
Tuttavia siamo in disaccordo con il Gruppo relativamente all’istanza per cui non sarebbe necessario stilare un elenco di competenze in cui l’Unione dovrebbe avere competenza esclusiva in ambito PESC. Comprendiamo la preoccupazione per cui disponendo un tale elenco si rischierebbe di limitare il settore di applicazione di tali politiche; d’altronde la mancanza di una chiara competenza dell’Unione perfino in tematiche rilevanti dell’Azione esterna produce, non di meno, un comportamento irresponsabile nelle politiche dei governi e una mancanza di coordinamento tra le istituzioni europee. La Cellula di monitoraggio propone che sia stilato un elenco minimo in cui l’Unione anche in ambito PESC dovrebbe avere competenza esclusiva.

Struttura nell’ambito delle istituzioni europee
Per incrementare l’efficacia internazionale dell’UE sono necessari cambiamenti nell’assetto istituzionale degli organi europei.
L’esigenza di istituire meccanismi all’interno delle attuali istituzioni al fine di coordinarsi in ambito PESC è un’istanza indispensabile che condividiamo. Secondo la Cellula, la proposta del Consiglio Europeo di Siviglia di creare una formazione del “Consiglio affari generali e relazioni esterne” è un buon inizio. Inoltre noi preferiremmo la divisione formale di questa formazione in Azione esterna e Affari generali, per permettere una più efficace delimitazione degli interessi e degli obiettivi in accordo con le proposte del Gruppo VII.
La Cellula approva la proposta di creare entro la Commissione, la figura di un coordinatore dei lavori delle diverse DG il cui operato tende a definire l’azione esterna dell’Unione. Questo compito potrebbe essere affidato al VicePresidente della Commissione. Tenuto conto dell’aumento delle competenze e delle funzioni di questa figura concordiamo sulla proposta di affiancargli un ufficio Servizi Azione esterna europea alle sue competenze composto di funzionari della DG RELEX, di funzionari del Segretariato del Consiglio e di personale distaccato dei servizi diplomatici.
Inoltre appoggiamo la proposta relativa alla creazione di un’accademia diplomatica dell’UE e di un servizio diplomatico UE.

Ruoli dell’Alto rappresentante per la PESC e del Commissario per le relazioni esterne
Nonostante il Gruppo abbia sottolineato in più punti del documento la necessità di rivedere le competenze dell’Alto rappresentante per la PESC e del Commissario competente in materia di relazioni esterne, esso non è riuscito a trovare a nostro avviso una soluzione realmente valida a questo problema. Il Gruppo VII nella relazione particolareggiata ha infatti proposto quattro versioni differenti. Secondo noi la decisione fondamentale di dare all’Europa un’unica voce, affinché in ambito internazionale la sua credibilità non sia compromessa, non può più essere rimandata.

Proposta della cellula per questioni PESC

Alcune proposte del Gruppo VII in ambito PESC andrebbero definite in modo più chiaro e lungimirante.

Noi proponiamo le seguenti soluzioni:

1. Creare la figura del Rappresentante esterno europeo (o del Commissario degli Affari Esteri) all’interno della Commissione. In qualità di VicePresidente della Commissione esso deve raggruppare sotto le sue competenze, i ruoli e i poteri dell’attuale Commissario per le relazioni esterne, dell’Alto Rappresentante per la PESC oltre alla capacità di esprimere le posizioni dell’UE nelle organizzazioni internazionali oggi competenza della presidenza di turno. Per quanto concerne le modalità di nomina, ci sembra che la scelta più matura e semplice sia quella per cui il Consiglio, sulla base dei risultati elettorali del Parlamento Europeo, proponga il Presidente della Commissione ed il VicePresidente che risulterebbero entrambi soggetti, insieme alla rosa di Commissari da questi autonomamente eletti, alla fiducia del Parlamento Europeo.

Una soluzione di questo tipo renderebbe efficace l’azione esterna dell’Europa e legittimerebbe in senso democratico le scelte di figure così importanti.

Ruolo del Presidente dell’Unione

2. Considerate le funzioni del Commissario agli affari esteri, il ruolo del Presidente dell’Unione sarebbe quello di garantire il rispetto della Costituzione Europea e delle identità nazionali, oltre al rappresentare l’Unione europea nelle occasioni internazionali. Il Presidente dell’Unione resterebbe in carica 6 mesi e la sua designazione seguirebbe il principio della rotazione.

Strumenti e processo decisionale

3. Il dibattito interno alla Cellula, nonché gli attuali fatti di politica estera, ci hanno convinto che è ora di superare la cosiddetta politica “della posizione meno ambiziosa”. A tal proposito, la Cellula ritiene che l’unico modo per ottenere questo risultato sia l’estensione del voto a maggioranza qualificata in sede di Consiglio dell’Unione anche in ambito PESC oltre al pieno coinvolgimento del Parlamento europeo. Qualsiasi atto compiuto da uno Stato membro contrario alle decisioni o azioni comuni, sarebbe oggetto di ricorso dell’Unione alla Corte di giustizia. Per ottenere dei risultati convincenti su questa tematica è necessaria la comunitarizzazione del II pilastro dell’UE.

Conclusioni

Riteniamo che le tematiche affrontate in questo lavoro serviranno a definire meglio il ruolo dell’Europa in ambito internazionale, e pensiamo che le riforme siano coraggiose e ormai inevitabili. Il processo d’integrazione europea e la sua politica estera devono essere appoggiati da tutti gli attori coinvolti, per un’Europa che si esprima con una sola voce.

In sintesi

Proposte del gruppo
- E’ stato proposto il testo dell’articolo 1 parte II Titolo B, del futuro Trattato Costituzionale che raccoglie gli interessi e gli obiettivi strategici dell’Unione;
- Gli obiettivi e gli interessi strategici per l’UE vengono proposti dal Consiglio europeo;
- Creare la figura del Rappresentante esterno europeo che agisca con mandato del Consiglio europeo o del Consiglio;
- Creare un ufficio Servizi Azione esterna nella Commissione, le delegazioni della Commissione diventano delegazioni dell’Union;
- Estendere il voto a maggioranza qualificata nel Consiglio nell’ambito della Politica estera e di sicurezza comune;
- Estendere il voto a maggioranza qualificata in tutti i settori della politica commerciale fatte salve le restrizioni in materia di armonizzazione dei settori interni;

Proposte della cellula
- Gli obiettivi e gli interessi strategici per l’UE vengono proposti dalla Commissione collegialmente ma approvati dal Parlamento europeo con maggioranza semplice e dal Consiglio con voto a maggioranza qualificata;
- Chiarire almeno in ambito PESC quali sono le competenze esclusive dell’Unione;
- Creare la figura del Commissario agli affari esteri (o Rappresentante esterno europeo) all’interno della Commissione;
- Estendere il voto a maggioranza qualificata all’ambito PESC con il pieno coinvolgimento del Parlamento europeo;
- Comunitarizzare il II pilastro dell’UE;

Il contributo delle organizzazioni della società civile:
- Eurostep: occorre garantire a tutti i livelli la coerenza tra le politiche europee ed in particolare tra le esigenze di politica estera e le altre politiche che comunque tendono a definirla (cooperazione allo sviluppo e commercio in primo luogo, ma anche ad esempio le politiche economiche e sociali; implementazione della politica dell’Unione per la cooperazione allo sviluppo la quale andrebbe ad integrare una struttura complessiva di politica esterna (comprehensive external policy framework); si ritiene utile una riflessione perché la politica di cooperazione – che pur dovrebbe rimanere di competenza concorrente - non sia prevalentemente orientata ad operare in regime di emergenza bensì agisca sulla base di progetti strutturali. È particolarmente sentita l’esigenza di una politica estera che sia basata sulla ricerca degli obiettivi di sradicamento della povertà, di lotta alle disuguaglianze, di attiva partecipazione alla prevenzione dei conflitti e di promozione di modelli di sviluppo sostenibile;
- European Women’s lobby: occorre estendere il metodo decisionale democratico alla giustizia e alla politica interna, ambito in cui l’approccio di genere dovrebbe essere trasversale, come nella politica estera e di sicurezza comun;
- Unione degli studenti europei: per quanto riguarda la Politica estera la rappresentanza esterna dell'Unione dovrebbe essere garantita dal Presidente della Commissione o in sua vece dal Commissario agli Affari esteri e non da un qualsiasi "Mr. PESC;
- Forum del terzo settore: seggio comune quale membro permanente in seno al Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite.