COMPETENZE COMPLEMENTARI

Gruppo di lavoro V : Presidente
Henning Christophersen

Mandato

Il gruppo ha riflettuto sulla definizione di competenze complementari delle cosiddette competenze complementari, ribattezzate come “misure di sostegno”, in particolare valutando la possibiltà di inserire nel trattato costituzionale una completa elencazione di tali materie in modo da esplicitarne i limiti. Secondo il gruppo nel futuro trattato le misure di sostegno – per le quali potrebbero essere stanziati fondi dal bilancio dovrebbero essere definite in base ai seguenti elementi: le misure di sostegno si applicano ai settori politici per i quali gli Stati membri non hanno trasferito competenza legislativa all'Unione, salvo quando non previsto nel corrispondente articolo del trattato; le misure di sostegno consentono all'Unione di appoggiare e integrare politiche nazionali quando ciò sia nell'interesse comune; le misure di sostegno autorizzano l'Unione ad adottare raccomandazioni, risoluzioni, orientamenti, programmi e altri atti non vincolanti nonché decisioni di carattere giuridico vincolante. Sarebbero oggetto di misure di sostegno le materie: Occupazione, Istruzione e formazione professionale, Cultura, Sanità pubblica, Reti transeuropee, Industria e Ricerca e sviluppo.

Relazione finale

Per quanto riguarda la definizione delle competenze complementari, è da salutare positivamente la proposta affinché il trattato contenga un titolo separato con una delimitazione delle conseguenze attribuite all’Unione prevedendo che quanto non risulterà essere espresso spetti agli stati membri. Tale titolo dovrebbe comprendere tutte le questioni relative alla competenza, ed in particolare: disposizioni che prevedano una delimitazione fondamentale della competenza in ciascun settore politico, la definizione delle tre categorie di competenza dell'Unione e le condizioni per l'esercizio della competenza dell'Unione.

Questo senza volere negare il mantenimento della flessibilità nel sistema delle competenze. Può essere condivisibile la preoccupazione del gruppo di prevedere forme di partecipazione sostanziale del Parlamento Europeo nei processi decisionali sotto l’art. 308 al fine di prevenirne l’abuso; tuttavia a nostro avviso sono suggeriti eccessivi limiti nel controllo dell’applicazione dello stesso, tra cui un controllo giudiziario preventivo da parte della Corte di Giustizia e la previsione che gli atti adottati ai sensi dell’art.308 possano essere poi abrogati a maggioranza qualificata.

Il gruppo evidenzia anche l'opportunità di riformulare o chiarire il riferimento a "un'unione sempre più stretta" nell'articolo 1 del TUE in modo da evitare di dare l'impressione che il futuro trasferimento di competenze all'Unione rimanga in se stesso uno scopo e un obiettivo dell'Unione stessa.
Riteniamo positivo il riferimento esplicito al metodo di coordinamento aperto e alla proposta di definire le competenze conformemente all’attuale giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità europee.

Restiamo tuttavia perplessi di fronte alla richiesta di rendere “chiara” la disposizione dell’art. 6 del TUE (“L’Unione rispetta l’identità nazionale degli stati membri). L'obiettivo sarebbe quello di offrire una maggiore trasparenza riguardo agli elementi essenziali che costituiscono l'identità nazionale, che dovrebbero essere rispettati dall'UE nell'esercizio della sua competenza. L’elenco comprende “Strutture fondamentali e funzioni essenziali dello Stato membro” (impianto politico e costituzionale, comprese le autonomie regionali e locali, cittadinanza nazionale, territorio, status giuridico delle confessioni e associazioni religiose, difesa nazionale, organizzazione delle forze armate, scelte delle lingue) e “Scelte politiche di fondo e valori sociali fondamentali di uno Stato membro” (politica di distribuzione dei redditi, imposizione ed esazione delle imposte sulle persone fisiche, regime di previdenza sociale, sistema di istruzione, sistema di sanità pubblica, preservazione e arricchimento del patrimonio culturale, obbligatorietà del servizio militare o civile).

Soprattutto non condividiamo l’approccio del gruppo alla definizione delle competenze, che sembra volere l’individuazione delle materie di competenza esclusiva e complementare, quindi per differenza delle competenze concorrenti. Il principio di sussidiarietà nel documento finale del gruppo trova spazio soltanto come ulteriore riferimento nell’individuazione delle competenze dopo il principio delle competenze di attribuzione, il rispetto delle identità nazionali degli stati membri, principi particolari – come quelli che regolano la relazione fra la competenza per il mercato interno e le misure di sostegno e la gerarchia in funzione di uno schema d’intensità dell’azione dell’Unione proposto dalla Commissione.

Infine, condividiamo l’approccio del gruppo alla questione della buona amministrazione, poiché senz’altro in un futuro trattato dovrebbe essere inserita una disposizione che “conferisca all'Unione il potere di adottare norme sulla buona amministrazione nelle istituzioni dell'UE, che sottolinei l'interesse comune che riveste l'efficienza dell'attuazione nazionale della normativa dell'UE e che conferisca all'Unione la facoltà di adottare misure di sostegno intese a facilitare lo scambio delle informazioni riguardanti l'amministrazione nazionale della normativa dell'Unione.

Proposte della cellula

Nell’ambito della discussione avviata a proposito del lavoro del gruppo V nella cellula, alcuni si chiedono se non sarebbe stata da preferirsi un’articolata espressione delle competenze, piuttosto che l’elencazione delle sfere politiche ed il rimando ai trattati, nella convinzione che solo in questo modo si soddisfino i requisiti di trasparenza e chiarezza del futuro trattato costituzionale. Tuttavia è forse utile accettare l’approccio “funzionale” del gruppo, anziché quello “materiale”, nella considerazione che la divisione delle competenze dovrebbe fare riferimento agli obiettivi dell’Unione, e non risolversi in un rigido catalogo.

Come si evince dal commento al lavoro del gruppo, siamo fortemente scettici a proposito della clausola di rispetto delle identità nazionali che oltretutto sarebbe fonte di asimmetria e di problemi interpretativi.
Ancora, ci chiediamo come, in settori delicati e di primaria importanza, come l’occupazione e le politiche sociali, l’Unione potrebbe intervenire con uno strumento limitato quale la misura di sostegno, e a questo proposito a nostro avviso sarebbe utile una maggiore attenzione nella definizione delle materie oggetto delle competenze complementari.
Per quanto riguarda l’articolo 308, giudicato da alcuni convenzionali “un possibile cavallo di Troia per le forzature del Consiglio”, premesso che riteniamo sarebbe utile un coinvolgimento dei Parlamenti nazionali, lo considerano uno strumento utile proprio in virtù della sua flessibilità.

In sintesi

Proposte del Gruppo
- La legislazione nazionale non può essere sostituita da un atto legislativo europeo;
- Le misure di sostegno si applicano solo laddove vi sia un interesse comune dell'Unione e degli Stati membri;
- Precisare brevemente che tipo di competenza si applica a ciascuna politica inclusa nel trattato;
- Mantenere la flessibilità (art. 308);

Proposte della Cellula
- Elencazione delle sfere politiche e rimando ai trattati
- Centralità del principio di sussidiarietà nella definizione delle competenze
- Mantenete la flessibilità (aggiornamento dell’art. 308)
- Siamo favorevoli a che il trattato costituzionale contenga un articolo nel quale sia stabilito il primato del diritto dell'Unione, nell'esercizio delle competenze che le sono state attribuite, sulla falsa riga dell’art. 8 della proposta di trattato costituzionale redatta dal Praesidium.

Il contributo delle organizzazioni della società civile:
- Robert Schuman Foundation: occorre condensare la divisione delle competenze in alcuni articoli della futura costituzione o in una carta delle competenze, enumerare con precisione le competenze esclusive e concorrenti dell’Unione, esplicitando che le materie non elencate restano di competenza degli stati membri. Inoltre si suggerisce la creazione in seno alla Corte di Giustizia europea di una Corte delle competenze, che giudichi sulle controversie relative al caso in cui le istituzioni comunitarie o la Corte costituzionale di uno degli stati membri abbiano sospetti di violazione della divisione delle competenze;
- European Women’s Lobby: nessuna estensione delle competenze dovrebbe essere attuata senza garanzie al rispetto dei principi fondamentali e dell’uguaglianza di genere;
- Movimento europeo: definire un inquadramento del principio di sussidiarietà lasciando ad un accordo istituzionale tra Commissione, Consiglio e Parlamento il compito di regolarne l’applicazione.