LA PERSONALITÀ GIURIDICA DELL’UNIONE EUROPEA

Gruppo III: Presidente Giuliano Amato

Mandato

Il Gruppo presieduto dal VicePresidente della Convenzione Europea è stato incaricato di esaminare i seguenti problemi:

1) conseguenze di un riconoscimento esplicito della personalità giuridica dell’Unione;
2) conseguenze della fusione di tale personalità giuridica con quella della Comunità;
3) incidenze sulla semplificazione dei trattati.

Attualmente, l’Unione Europea non ha personalità giuridica, diversamente da ciascuna Comunità Europea, come dichiarato nei rispettivi trattati istitutivi:

• articolo 281 Trattato CE
• articolo 6.1 Trattato CECA
• articolo 184 Trattato EURATOM

Inoltre, l’articolo101 par. 1 del Trattato EURATOM prevede: “Nell’ambito della sua competenza, la Comunità può impegnarsi mediante la conclusione di accordi o convenzioni con uno stato terzo, un’organizzazione internazionale o un cittadino di uno stato terzo”.

Quanto all’articolo 281 del TCE, la Corte di Giustizia ha interpretato che tale disposizione implichi il riconoscimento della capacità d’azione esterna della CE in tutti i settori politici, che rientrano nelle sue competenze.

Il TUE non contiene alcuna disposizione che sancisca la personalità giuridica dell’Unione. Di fatto, l’Unione è stata creata dal Trattato di Maastricht come quadro comprensivo in cui includere, da un lato, le Comunità preesistenti e, dall’altro, i settori PESC e GAI. Nell’ambito della CIG 1996, furono avanzate due proposte per inserire nel Trattato una disposizione che dichiarasse esplicitamente che l’Unione ha personalità giuridica. Secondo il testo presentato dalla Presidenza irlandese al Consiglio Europeo di Dublino, nel dicembre 1996, la personalità giuridica dell’Unione doveva essere giustapposta alle personalità esistenti delle Comunità. Invece, in base alla proposta avanzata dalla Presidenza olandese (20 marzo 1997), occorreva istituire una personalità giuridica nel suo insieme, nella quale sarebbero state inglobate quelle delle Comunità. Nessuna, però, fu adottata, ma il Trattato di Amsterdam introdusse una nuova disposizione: l’articolo 24 TUE (poi modificato a Nizza), secondo il quale “Quando, ai fini dell’attuazione del presente titolo, occorre concludere un accordo con uno o più Stati od organizzazioni internazionali, il Consiglio, deliberando all’unanimità, può autorizzare la Presidenza, assistita se del caso dalla Commissione, ad avviare i negoziati a tal fine necessari. Tali accordi sono conclusi dal Consiglio che delibera all’unanimità su raccomandazioni della Presidenza. Nessun accordo è vincolante per uno Stato membro, il cui rappresentante in sede di Consiglio dichiari che esso deve conformarsi alle prescrizioni della propria procedura costituzionale; gli altri membri del Consiglio possono convenire che l’accordo si applichi a titolo provvisorio nei loro confronti. Il presente articolo si applica anche alle materie contemplate nel Titolo VI”.

Questo articolo ha suscitato diverse interpretazioni:

• conferisce implicitamente personalità giuridica all’Unione, riconoscendole, quindi, la capacità di concludere accordi internazionali nell’ambito del Titolo V e VI;
• si limita a stabilire una procedura semplificata, che permette di ricorrere allo strumentario istituzionale del Trattato per negoziare e concludere, in nome degli Stati membri, accordi internazionali, di cui questi e non l’Unione, saranno parte.

Relazione finale

Gruppo di lavoro
Dal dibattito generale è emerso un ampio consenso, solo un membro si è pronunciato negativamente rispetto alla proposta di sancire esplicitamente nel nuovo Trattato Costituzionale la personalità giuridica dell’Unione. È questa una decisione che si giustifica data la contingenza politica internazionale.

La personalità giuridica sarebbe “unica”, in quanto sostituirebbe le personalità giuridiche delle attuali organizzazioni. Non sarebbe, quindi, giustapposta a quelle esistenti. Tale esplicito riconoscimento, inoltre, indurrebbe i cittadini europei a identificarsi maggiormente con l’Unione,alla quale sarebbe imposto il rispetto dei loro diritti fondamentali e di quelli che derivano dalla cittadinanza europea, in conformità agli articoli 6 del TUE e 17 e seguenti del TCE.

La fusione delle personalità giuridiche apre la via alla fusione dei trattati in un testo unico, contribuendo così alla loro futura semplificazione. Il testo unico potrebbe essere composto di due parti: la prima, corrisponderebbe alla parte fondamentale comprendente disposizioni di carattere costituzionale, la seconda codificherebbe le disposizioni del TUE e del TCE, relativamente alle materie non contemplate nella prima parte. Il nuovo trattato, dunque, sostituirebbe il TUE, il TCE ed eventualmente, il trattato EURATOM: il gruppo ha tenuto conto di taluni problemi legati alle eventuali implicazioni della fusione del trattato EURATOM.

Il Gruppo ha concluso che né la fusione delle personalità giuridiche, né quella dei trattati comporti un’incidenza sull’attuale struttura in “pilastri”. Mantenerla, tuttavia, sarebbe anacronistico, mentre il sopprimerla consentirebbe di riorganizzare con sistematicità i trattati. Costituirebbe, infatti, una fonte di complessità inutile visto che tutte le caratteristiche istituzionali e procedurali proprie dei due pilastri intergovernativi, PESC e cooperazione in materia penale, che la Convenzione considerasse opportuno mantenere, potrebbero essere mantenute nel nuovo Trattato costituzionale.

Conferendo esplicitamente la personalità giuridica all’Unione, questa diverrebbe soggetto di diritto internazionale. Quindi, potrebbe avvalersi, come gli Stati membri, di ogni capacità e prerogativa di un soggetto di diritto internazionale (diritto di concludere trattati, di legazione, di agire dinanzi ad un organismo giurisdizionale internazionale, di divenire membro di un’organizzazione internazionale o aderire ad una convenzione internazionale, di beneficiare d’immunità).

Il riconoscimento esplicito della personalità giuridica all’Unione non implica di per sé alcuna modifica nè dell’attuale ripartizione delle competenze tra l’Unione e gli stati membri. e tra l’Unione e la Comunità, né delle procedure e dei rispettivi poteri delle istituzioni in materia di apertura, negoziazione e conclusione di trattati internazionali. Talune modifiche sono, tuttavia, auspicabili per accrescere l’efficacia dell’azione esterna e semplificare le procedure esistenti. Sarebbe opportuno prevedere un unico articolo in materia di accordi internazionali. L’articolo 300 del TCE (come modificato a Nizza) potrebbe fungere da base per questo nuovo articolo, cui si aggiungerebbero le disposizioni degli articoli 24/38 del TUE, eventualmente modificate. Pertanto, è stato proposto che l’articolo 24 del TUE non preveda più la possibilità di una procedura costituzionale nazionale di approvazione per gli accordi conclusi dall’Unione in virtù delle sue competenze. La ratifica da parte dei parlamenti nazionali continua, tuttavia, ad essere richiesta nel caso di accordi misti classici (competenza cumulativa dell’Unione e degli Stati membri). La procedura di negoziato e di conclusione di accordi applicabile sarebbe la procedura che rientra nel settore del diritto in causa: diritto comunitario e/o titoli V e VI del TUE. Se l’accordo dovesse rientrare contemporaneamente in più settori (“cross-pillar mixity”). La procedura negoziale sarebbe decisa dal Consiglio in funzione delle materie oggetto dell’accordo. Se l’oggetto dell’accordo rientrasse in una materia determinata, si applicherebbe una sola base giuridica, quindi una sola procedura. La posizione dell’Unione sarebbe rafforzata se essa fosse rappresentata da una sola voce nei negoziati; tuttavia, in determinati casi, riguardanti accordi misti che rientrano nei settori corrispondenti agli attuali pilastri, potrebbe essere opportuna una delegazione dell’Unione a più membri (Presidenza del Consiglio o Alto Rappresentante, Commissione).

Per quanto riguarda la rappresentanza esterna dell’Unione, questa sarebbe più efficace e più credibile se potesse esprimersi attraverso una posizione unica, rappresentata da un’unica delegazione.

Il ruolo del Parlamento Europeo e la sua consultazione sono stati giudicati fondamentali in relazione ad accordi internazionali nel quadro della PESC, per le materie comunitarie (si auspica di mettere fine, nell’art. 300 del TCE, alla mancanza di competenze del PE riguardo ad accordi commerciali), per accordi internazionali conclusi sulla base degli articoli 38 e 46 del TUE e dell’art. 133 del TCE.

Il gruppo è favorevole a che la Corte di Giustizia sia competente ex ante nel settore previsto nei titoli V e VI del TUE, ex post nell’ambito delle procedure in via pregiudiziale (art. 234 del TCE), per annullamento (art. 230 del TCE) e in materia di responsabilità (art. 235 e art. 288, par. 2 del TCE). Il Gruppo ha deciso di consultare alcuni esperti, quali i giureconsulti del Parlamento, del Consiglio e della Commissione.

Relazione del sig. PIRIS, giureconsulto del Consiglio
Il sig. Piris, parlando a nome proprio, ha analizzato quattro aspetti:

1. L’Unione è già un attore riconosciuto sulla scena internazionale.

Ricordando un parere della Corte internazionale di Giustizia del 1949, ha rilevato che non è essenziale che il Trattato istitutivo di un’organizzazione internazionale indichi che questa è dotata della personalità giuridica internazionale perché ne disponga. Nel Trattato dell’Unione, vi sono elementi che inducono a pensare che l’Unione abbia un’esistenza diversa da quella degli Stati membri. In particolare, il Trattato UE conferisce all’Unione il potere di concludere accordi (articoli 24 e 38), potere che ha esercitato diverse volte: con l’ex Yugoslavia (9 Aprile 2001) e con l’ex Repubblica yugoslava di Macedonia (30 agosto 2001).

2. Quali sono i motivi per cui è opportuno tenere conto di questa realtà e rendere esplicita la personalità giuridica.

Considerata l’esistenza de facto di una personalità giuridica dell’Unione, è auspicabile l’esplicito riconoscimento per motivi di trasparenza e visibilità, ma anche di certezza del diritto.
Personalità giuridica unica o giustapposta a quella della CE?

3. È preferibile una fusione per i seguenti motivi:

• Se l’Unione inglobasse la CE (articolo 1 TUE), giuridicamente, sarebbe curioso se la CE potesse impegnarsi in modo autonomo sul piano internazionale;
• L’Unione potrebbe costituire uno strumento per assicurare l’unicità della rappresentanza esterna della CE e degli Stati membri;
• La pluralità di personalità giuridiche dell’UE e CE porrebbe un problema di coerenza e visibilità e osterebbe ad uno degli obiettivi del Trattato, che consiste nell’affermare l’identità dell’Unione sulla scena internazionale.

4. Argomenti speciosi in merito al riconoscimento esplicito dell’Unione.

Secondo alcune prospettive politiche, tale riconoscimento implicherebbe:

• il rischio di pregiudicare le competenze della CE o degli Stati membri;
• il rischio di compromettere la struttura a “pilastri”;
• il rischio di compromettere il “metodo comunitario”;
• il rischio di complicare il sistema di rappresentanze esterne della CE e degli Stati membri.

Si tratta, secondo Piris, di argomenti non fondati. La delimitazione delle competenze è una questione distinta da quella della personalità giuridica dell’Unione. Da un punto di vista giuridico, si potrebbe mantenere invariata la ripartizione delle competenze e delle procedure senza che ciò implichi una perdita di competenze per la CE. Riguardo alla rappresentanza esterna, non vi è nel Trattato alcuna disposizione che preveda che la Commissione rappresenti sempre la CE all’esterno.

La rappresentanza esterna dell’UE è prevista dal Trattato UE: è assicurata dalla Presidenza del Consiglio, coadiuvata dall’Alto Rappresentante per la PESC e assistita dalla Commissione.
Inoltre, l’attribuzione esplicita della personalità giuridica all’Unione non avrebbe alcun’incidenza sulla procedura di negoziazione e conclusione di accordi internazionali. Il contenuto dei Titoli V e VI, in special modo degli articoli 24 e 38, potrebbe rimanere invariato.

Tutto dipende da come sarà formulato l’articolo che attribuirà la personalità giuridica all’UE nel limitare o meno i suoi poteri d’azione riguardo alla politica estera o al Titolo VI del TUE.

Relazione del sig. Kuijper, direttore del Servizio giuridico della Commissione
Il sig. Kuijper ha sottolineato che le personalità giuridiche distinte delle tre Comunità costituisconoun ostacolo all’obiettivo dell’Unione di “affermare la sua identità sulla scena internazionale”, secondo quanto stabilito dall’articolo 2 del TUE. Riguardo alla struttura attuale dei trattati, ha rilevato che, qualora s’istituisse un unico trattato, esso potrebbe prevedere una sola organizzazione, l’Unione, dotata di un’unica personalità giuridica. I precedenti trattati diventerebbero delle sottosezioni del trattato unificato. In tal modo, l’Unione potrebbe agire in ambito esterno con procedure differenziate secondo i settori di competenza e avvalendosi di rappresentanze esterne diverse.

Il ruolo della Corte di Giustizia potrebbe rimanere invariato; così come l’attuale sistema delle competenze. Sul piano delle relazioni esterne, nei riguardi dei paesi terzi, sarebbe necessario che il nuovo soggetto di diritto internazionale, subentrasse alla Comunità per quanto attiene a tutti gli obblighi internazionali da questa assunti.

Relazione del sig. Garzòn Clariana, giureconsulto del Parlamento Europeo
Facendo riferimento alla Risoluzione del PE del 14 marzo 2002 sulla personalità giuridica dell’Unione, ha proposto una fusione delle esistenti personalità giuridiche, per conferire “coerenza, visibilità ed efficienza” all’azione sul piano militare. Tale riconoscimento non si tradurrebbe in un trasferimento di competenze tra Unione e Stati membri: vi sarebbero sempre “accordi misti”; la tutela dei cittadini prevista dall’articolo 20 del TCE sarebbe sempre di competenza degli Stati membri, non dell’UE.

Riguardo alla rappresentanza internazionale, ha indicato che:

• la personalità giuridica dell’UE non implica una stessa capacità giuridica nelle varie organizzazioni o conferenze internazionali, dato che essa dipende dal trattato istitutivo dell’organizzazione o dal regolamento interno della conferenza (es. caso OIL);
• l’Unione potrebbe agire solo nei limiti delle sue competenze. Una situazione di competenze miste implicherebbe la rappresentanza sia dell’Unione che degli Stati membri; • rimane aperta una questione: “Chi” rappresenterebbe l’Unione?

Il Gruppo ha, inoltre, proceduto all’audizione di quattro esperti:

• il sig. J- V Louis, docente dell’Università libera di Bruxelles

Il riconoscimento esplicito della personalità giuridica all’Unione non ha effetti giuridici automatici, né sulle competenze ai sensi dei trattati né sulla divisione in pilastri. Soltanto la personalità giuridica unica risponde alle esigenze di semplificazione e trasparenza, filo conduttore della riforma in atto. Sarebbe necessaria la generalizzazione del metodo comunitario, perché più democratico, efficace e trasparente.

La Convenzione dovrebbe, inoltre, colmare il deficit democratico connesso alla procedura di conclusione degli accordi prevista dall’articolo 24 del TUE, nella misura in cui nessun parlamento è coinvolto nella procedura (se non quando uno degli Stati prende l’iniziativa di subordinare il suo consenso all’attuazione delle procedure costituzionali).

Sul piano internazionale, occorrerebbe prevedere che la rappresentanza dell’Unione sia assicurata da una delegazione unica, anche, quando, sul piano interno, le competenze non sono totalmente comunitarizzate.

Riguardo alla semplificazione dei trattati, sarebbe preferibile una fusione di questi in un trattato di base, che dovrebbe comunitarizzare e semplificare le procedure e gli strumenti.

• il sig. A. Tizzano, avvocato generale presso la Corte di Giustizia delle Comunità

Già da ora è possibile sostenere che l’Unione possieda la personalità giuridica unica. L’idea, comunque, di una “quarta personalità” comporterebbe gravi difficoltà per quanto riguarda la rappresentanza esterna dell’Unione e la conclusione di accordi internazionali.

La personalità giuridica unica implicherebbe il riconoscimento di un solo soggetto di diritto internazionale, cioè l’Unione, in cui ciascun pilastro ha una propria regolamentazione nei trattati in funzione delle sue caratteristiche particolari.

• il sig. Dashwood, docente dell’Università di Cambridge

Riguardo alle procedure sugli accordi, l’attribuzione della personalità giuridica all’Unione comporterebbe alcune conseguenze. Negli accordi misti “classici”, che riguardano sia la Comunità che gli Stati membri, la situazione non cambierebbe poiché questi non riguardano l’Unione. Nei casi di accordi misti “interpilastri”, concernenti la CE e l’UE e di accordi misti che combinano i due tipi già menzionati, che interessano l’UE, la CE e gli Stati membri, il riconoscimento della personalità giuridica all’Unione costituirebbe una semplificazione importante, in quanto sostituirebbe quella della Comunità.

Sarebbe necessaria una modifica dell’articolo 24 del TUE, al fine di prevedere la consultazione del PE sugli accordi internazionali, che rientrano nel secondo e terzo pilastro.

• il sig. C. Westendorp y Cabeza, Presidente della Commissione per l’industria, il commercio estero, la ricerca e l’energia del PE.

Nelle condizioni attuali, il riconoscimento esplicito della personalità giuridica dell’Unione dovrebbe sostituire le personalità giuridiche esistenti.

Inoltre, nell’ambito di quanto previsto dagli articoli 24 e 38 del TUE e dell’articolo 133 del TCE, la consultazione del PE dovrebbe essere obbligatoria.

Il progetto di articolo

Il progetto di testo del Trattato Costituzionale, presentato dal Praesidium alla Convenzione, tenendo conto della relazione finale del Gruppo III, ha previsto, nel Titolo I : Definizione e obiettivi dell’Unione, l’Articolo 4: Personalità giuridica

“L’Unione è dotata di personalità giuridica”

Conformemente alla raccomandazione del gruppo III, il presente articolo sancisce la personalità giuridica dell’Unione. Nella seconda parte del trattato dovrà figurare un articolo sulla capacità giuridica dell’ Unione (vd. Articolo 282 del TCE).

Proposte di emendamenti

All’articolo sono stati presentati alcuni emendamenti, nella sostanza non tanto dissimili.

Il sig. Jàn Figel, rappresentante del Consiglio Nazionale della Repubblica Slovacca, e alcuni Membri e Supplenti della Convenzione, su proposta del PPE, hanno sottolineato la necessità di completare quanto già previsto dall’articolo 4.
In base alle loro proposte dovrebbe prevedere quattro paragrafi:

4°a :“Supremacy of Union law”sulle legislazioni nazionali.

È questo uno dei principi cardini dell’acquis communautaire. Per ragioni di certezza del diritto e di logica costituzionale sarebbe opportuno includerlo nel Titolo “Definizione e obiettivi dell’Unione” e non nel Titolo III, che riguarda le competenze dell’Unione, come al momento propone il Praesidium.

4°b: “Union loyalty”

Gli Stati membri adotteranno misure appropriate al fine di garantire l’adempimento degli obblighi che derivano da questo Trattato e il completamento delle azioni intraprese dall’UE. Si asterranno da qualsiasi azione che possa pregiudicare il raggiungimento degli obiettivi e dei diritti stabiliti dalla Costituzione.
Nel testo presentato dal Praesidium, gli aspetti di tale principio figurano solo nel Titolo III, riguardo alle competenze dell’UE. Il principio di “Union loyalty” non può riguardare solo l’esercizio delle competenze, ma è un principio generale relativo agli obiettivi del Trattato stesso. Già attualmente, è menzionato nell’articolo 10 Parte Prima del TCE, denominata “Principi”.

4°c:1.“Union solidarity clause”

2.”Union collective defence clause”

Nel caso in cui Stati membri saranno oggetto di attacco terroristico, gli altri presteranno supporti di qualsiasi genere. La stessa Unione s’impegna a fornire tutti gli strumenti disponibili al fine di prevenire tali attacchi e garantire la sicurezza delle popolazioni, nonché delle istituzioni democratiche.

In caso di attacco armato, l’Unione inviterà gli Stati membri a rispettare gli obblighi di difesa collettiva, enunciati nel Protocollo sulla Difesa Comune annesso alla Costituzione.

Il punto 1 è largamente approvato dal Gruppo di lavoro VIII “Difesa”. Sarebbe preferibile inserirlo in questo Titolo del Trattato, dato che potrebbe essere una conseguenza diretta del principio generale enunciato al precedente paragrafo.

Il punto 2 , che risponde allo spirito dell’articolo V del Trattato UEO, è sostenuto da molti membri del Gruppo VIII. Dovrebbe essere aggiunta, però, un’ulteriore clausola: dovrebbe riguardare solo quegli Stati che ratificheranno il Protocollo relativo alla Difesa Comune.

4°d: Simboli dell’identità europea

Vengono menzionati: la sede, la bandiera, la moneta, l’inno, la giornata europea per render l’ Unione più vicina ai cittadini.

Proposte della Cellula

La Cellula concorda con quanto previsto dal Gruppo di lavoro. L’ Unione deve disporre in modo esplicito della personalità giuridica, che deve sostituire le personalità giuridiche esistenti. Diventando un soggetto di diritto internazionale, accrescerebbe la chiarezza nelle relazioni con il resto del mondo, l’efficacia e la certezza giuridica. Inoltre, la fusione dei trattati che governano l’Europa e l’ipotesi di un Trattato costituzionale comporterebbe un rafforzamento dell’ identità europea e renderebbe il sistema europeo più chiaro per i cittadini.
Riguardo al progetto di articolo 4, la Cellula aggiungerebbe quanto proposto negli emendamenti, in particolare, il principio della “supremacy of Union law” rispetto alle legislazioni nazionali e “Union loyalty”, in quanto caratteristica generale dell’Unione e non solo delle sue competenze. Mantenere tali principi costituirebbe un forte limite nell’ambito del Titolo III, come previsto attualmente dal Praesidium.

In sintesi

Proposte del gruppo
- L’ Unione deve disporre in modo esplicito della personalità giuridica;
- La personalità giuridica deve essere unica, cioè deve sostituire le personalità giuridiche esistenti;
- Fusione dei trattati in un testo unico;
- Sopprimere l’attuale struttura in pilastri;
- Si auspica una maggiore efficacia dell’azione esterna;
- Modifica art. 24 del TUE;
- Unica rappresentanza esterna dell’Unione.

Proposte della cellula
- L’Unione deve disporre di un'unica personalità giuridica;
- Fusione dei trattati in un testo unico;
- Comunitarizzazione del secondo pilastro;
- Integrazione dell’art. 4 proposto dal Praesidium con i principi della “supremacy of Union law” e della “Union loyalty”.

Il contributo delle organizzazioni della società civile:
- Forum del terzo settore: Occorre dotare l’Unione della personalità giuridica, al fine di rendere possibile l’adesione alla Convenzione uropea dei diritti dell’uomo, alla Carta sociale europea e alle altre Convenzioni internazionali cui già partecipano gli stati membri.