Sollevata dal TAR Emilia Romagna una questione di legittimità costituzionale relativa al D.L. 255/2001.

Il TAR bolognese ha emesso un'ordinanza con cui sospende un giudizio relativo alle graduatorie permanenti e ha rimesso gli atti alla Corte costituzionale affinché questa decida sulla legittimità costituzionale del decreto legge n. 255 del 2001 convertito nella legge n. 333 del 2001. Qualche considerazione di carattere tecnico.

Il giudizio dinanzi al TAR Emilia Romagna riguarda alcuni ricorsi proposti contro le graduatorie permanenti riformulate a seguito delle sentenze del TAR Lazio dell'aprile 2001 e dell'interpretazione autentica disposta dal D.L. 3/7/2001 n. 255 convertito dalla L. 20/8/2001 n. 333.

Con l'ordinanza n. 9 depositata il 28 gennaio 2003, il TAR emiliano ha proposto al "Giudice delle leggi" una questione di legittimità costituzionale "relativa all'art. 1, commi 2 e 7, del citato D.L. n. 255/2001 conv. in legge n. 333/2001, con riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., sotto i profili dell'illogicità, dell'ingiustificata disparità di trattamento e di contrasto con il principio del buon andamento della P.A., nella parte in cui, tale disposizione, con norme qualificate di interpretazione autentica dell'art. 2 della legge 3.5.1999 n. 124, invece, prevede, al comma 2, che gli insegnanti già inseriti nella terza e quarta fascia, ai sensi del D. Min. Pubb. Istruzione 27.3.2000 n. 123, confluiscono in un unico scaglione (nel quale sono graduati secondo il punteggio spettante in base alla tabella di valutazione allegata al D.M. citato n. 123/2000; punteggio che resta fermo anche per l'anno scolastico 2001/2002, (commi 2 e 3), nonchè esclude (art. 1, comma 7) che la riarticolazione delle graduatorie permanenti conseguente alle esposte previsioni abbia effetti sulle nomine in ruolo già conferite che sono fatte salve nei casi in cui gli interessati non siano più in posizione utile ai fini delle nomine stesse."

Il giudizio dinanzi al TAR emiliano risulta così sospeso in attesa che sulla questione di legittimità si pronunci la Corte Costituzionale.

Come detto, il D.L. 255/2001 è intervenuto ponendo norme "di interpretazione autentica" di quelle dettate dalla L. 124/1999. Ricordiamo che le norme in tal modo qualificabili possono derogare il principio della irretroattività della norma giuridica.

L'ordinanza del TAR Emilia Romagna non sembra chiara, né tantomeno risulta convincente.

La base normativa del nuovo sistema di reclutamento è costituito dalla legge 124 del 1999. Questa legge, come chiarito in maniera esauriente dal TAR Lazio (cfr. sent. 18 aprile 2001 n. 3309), nulla ha previsto, neppure in linea di principio, riguardo la possibilità di distinguere il personale docente in sub-graduatorie (fasce) nell'ambito di quelle permanenti da essa previste.
Si rinvia a tal fine alla lettura dettagliata della suddetta sentenza del TAR capitolino, che chiarisce in particolare che "non si poteva distinguere la graduatoria in fasce e non potevano porsi in posizione deteriore soggetti aventi maggior punteggio rispetto a soggetti che con un punteggio inferiore sono stati collocati in fasce precedenti, sia perché non è disposto dalla L. 124/99, che così viene ad essere violata, sia perché in contrasto con i principi costituzionali di cui all'art. 3 comma 1° (eguaglianza), 97, comma 1° (imparzialità della P.A.) e 51 comma 1° (accesso agli uffici pubblici in condizioni di eguaglianza) della Costituzione."

Secondo la 124 del 1999, ciò poteva essere effettuato, in fase di prima integrazione delle g.p., solo a vantaggio di coloro che si trovassero già iscritti nelle preesistenti graduatorie provinciali, ed eventualmente (ma è pure da dubitare) a favore di coloro che avessero i requisiti per iscriversi in quelle graduatorie al momento dell'entrata in vigore della legge stessa, e dunque del nuovo sistema di reclutamento. Solo tali categorie di docenti potevano vantare diritti acquisiti, proprio per il fatto di vantare i requisiti previsti del previgente sistema. E solo in fase di prima integrazione, tra l'altro.
Ed è sempre il TAR del Lazio a sottolineare che l'unico principio desumibile dalla legge 124 del 1999 è quello meritocratico, in perfetta rispondenza con l'art. 51 co. 1 della Costituzione.

E' possibile confutare in più punti le affermazioni del TAR Emilia Romagna e i conseguenti dubbi di costituzionalità da esso sollevati.

Secondo il giudice amministrativo emiliano, l'intervento normativo effettuato dal D.L. 255/2001 non presenterebbe "le caratteristiche dell'interpretazione autentica conforme ai principi costituzionali in quanto, in effetti, questa ipotesi si configura quando la norma si limiti a chiarire la portata applicativa di una disposizione precedente, non integri il precetto di quest'ultima e non adotti una opzione ermeneutica non desumibile dall'ordinaria attività di esegesi dello stesso".

In realtà le caratteristiche di norme di interpretazione autentica sussistono. Esse si evidenziano nel fatto che il D.L. 255, lungi dal modificare o integrare le disposizioni della L. 124/99, ne fornisce l'unica interpretazione legittima risultante a seguito delle precedenti sentenze del TAR Lazio dell'aprile 2001:

1. il sistema delle fasce non trova alcun minimo riscontro nella legge 124/99;
2. tale sistema è illegittimo per contrasto con la legge stessa e con la Costituzione;
3. nella legge n. 124 è desumibile il ben diverso principio meritocratico e in base a questo deve essere interpretata la legge stessa.

La legge 124 non prevede la distinzione in fasce e dunque, gli scaglioni arbitrariamente determinati dai DDMM 123 e 146 del 2000 devono essere accorpati. L'unica integrazione effettuata dal decreto legge è quella di prevedere, nella fase di prima attuazione, un apposito scaglione a vantaggio di coloro che, pur non essendo già iscritti nelle vecchie graduatorie provinciali, ne avrebbero comunque avuto i requisiti al momento dell'entrata in vigore della legge 124/99. Dunque semmai, dubbi di costituzionalità potrebbero sorgere per tale riproposizione del sistema delle fasce (prima e seconda), ma appunto non nel senso inverso, e cioè in relazione alla eliminazione della distinzione tra la terza e la quarta fascia.

Si può aggiungere che i diversi giudici amministrativi che, anche in grado di appello (cfr. sent. Consiglio di Stato n. 1102, febbr. 2002), a più riprese si sono occupati della materia delle g.p. considerandone anche il problema delle fasce, hanno sempre confermato la legittimità delle graduatorie così come riformulate con accorpamento di 3ª e 4ª fascia in osservanza del decreto legge n. 255, né tantomeno hanno mai sollevato dubbi di costituzionalità di quest'ultimo.

Secondo il TAR Emilia, "il preteso intervento interpretativo con efficacia retroattiva al comma 2 si concretizza nella modifica della disposizione regolamentare del 2000 che aveva tenuto distinti in due separate sub graduatorie i docenti abilitati con 360 giorni di servizio nelle scuole statali da quelli privi, invece, di tale requisito."

La suddetta affermazione non è esatta, in quanto le disposizioni regolamentari in parola (decreti ministeriali 123 e 146) erano già stati annullati con sentenze del TAR Lazio nella parte in cui prevedevano la distinzione in fasce. Dunque, non si può parlare di modifica di disposizioni che già non esistevano.

E' infatti lo stesso TAR Emilia a dover ammettere che "l'oggetto della censura di incostituzionalità non è la modifica in sè delle disposizioni transitorie in questione, ma la parte irragionevolmente retroattiva delle stesse che incide su situazioni già definite in conformità alla diversa regola secondo cui il personale docente in possesso dell'abilitazione e dei 360 giorni di servizio nelle scuole statali aveva una posizione poziore nei confronti di quello proveniente da esperienze didattiche nella scuola privata."

Afferma inoltre il Collegio che "trattandosi di norma di prima integrazione delle graduatorie permanenti, questa per definizione e per esigenze di sistema amministrativo aveva già esaurito di fatto i propri effetti al momento dell'intervenuta modifica legislativa, mentre, per converso, le rilevanti modifiche apportate alle graduatorie permanenti già definitive certamente collidono con il principio della ragionevole certezza dell'ordinamento giuridico."

A ciò si aggiunge che "il Collegio dubita della legittimità costituzionale anche del comma 7 dell'art. 1 del decreto legge n. 255/2001 in questione, con riferimento all'art. 3 Cost., sotto i profili dell'illogicità manifesta e della ingiustificata discriminazione: la disposizione citata, infatti, prevede che la "riarticolazione" delle graduatorie permanenti conseguenti alle modifiche introdotte (accorpando in un unico scaglione le ex terza e quarta fascia) non ha effetti sulle nomine in ruolo già conferite che "sono fatte salve nei casi in cui gli interessati non siano più in posizione utile ai fini delle nomine stesse". (…) Pertanto i docenti della ex terza fascia - attuali ricorrenti innanzi al TAR, da un lato, vedono deteriorata la loro posizione in graduatoria a seguito della confluenza in un unico scaglione anche dei docenti della ex quarta fascia, mentre, dall'altro, sono discriminati senza giustificazione nei confronti di quelli tra loro che, per posizione migliore o per la maggiore efficienza dell'amministrazione, hanno già avuto la nomina in ruolo in base alla prima modulazione delle graduatorie permanenti."

Pur essendo il testo dell'ordinanza non molto chiaro e preciso, dalle affermazioni appena riportate sembrerebbe che il TAR emiliano, non potendo sollevare dubbi di legittimità costituzionale sulla disposizione che conferma l'eliminazione della distinzione in sé per sé tra terza e quarta fascia, censuri invece l'effetto retroattivo di tale accorpamento. In tal senso cioè non verrebbe contestato il sistema dell'inserimento "a pettine" nelle g.p. degli abilitati, ampiamente motivato e giustificato dal TAR Lazio nell'aprile 2001, al contrario di quello della distinzione in fasce, giudicato invece illegittimo. Il TAR Emilia sembra dubitare della legittimità del D.L. 255 nella misura in cui questo abbia provocato l'applicazione dell'accorpamento tra 3ª e 4ª fascia anche nei confronti della prima integrazione delle g.p. e delle immissioni in ruolo effettuate sulla base di tali graduatorie così riformulate.

In ogni caso è necessario tener presente che, fermo restando quanto detto a proposito della illegittimità di fondo della distinzione delle g.p. in fasce, sia per contrasto con la normativa legislativa che costituzionale, (che dunque non ne consentirebbe mai il ripristino), l'art. 2 della legge 124 del 1999, è intitolato "Norme transitorie relative al personale docente" e ha per oggetto solo la "prima integrazione delle graduatorie permanenti". Le graduatorie così formulate avrebbero dovuto essere utilizzate per le assunzioni in ruolo negli anni scolastici 2000/01 e 2001/02.

Dunque, tali disposizioni della legge 124, prima attuate con modalità illegittima dai decreti ministeriali 123 e 146 del 2000 (cfr. Tar Lazio), e poi oggetto dell'interpretazione autentica, avrebbero dovuto avere efficacia temporale limitata. Tale efficacia è stata superata appunto, oltre che dalle sentenze del TAR Lazio, dal D.L. 255/2001 convertito in L. 333/2001.

Si può dunque semmai eventualmente discutere dell'efficacia dell'accorpamento delle fasce relativamente al periodo precedente le sentenze del TAR Lazio, ma non è possibile dubitare della eliminazione delle sub-graduatorie con riguardo al periodo successivo che arriva a tutt'oggi.
Da notare tra l'altro che il periodo oggetto di discussione sarebbe comunque molto limitato: si consideri il caso di Bologna, riportato dall'ordinanza in commento: il Provveditorato pubblicava le g.p. in data 15/3/2001, e già il 3/4/2001 venivano annullate, in quanto atto conseguenziale dei DDMM 123 e 146, da una delle sentenze del TAR Lazio. Il periodo di vigenza delle g.p. è stato in tal modo di una quindicina di giorni: poco per parlare di "situazioni giuridiche definite".

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