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interventi
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20
novembre 2001
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A prima vista ci si potrebbe chiedere cosa possa avere in comune il problema della sicurezza negli aeroporti con l'argomento dei controlli ambientali. Eppure, leggendo i resoconti giornalistici di queste settimane, dopo il disastro di Linate, si possono individuare numerose similitudini tra i due sistemi, sia sul piano organizzativo che sotto il profilo dell'efficienza.
Ogni volta che assistiamo allo svolgersi di un evento disastroso con perdita di vita umane ci si pone la domanda su come certe cose possano ancora accadere nel nostro paese. Seguono riflessioni più o meno rassegnate sulla scarsità dei controlli, sul fatto che non c'è giustizia, sulla mancata identificazione dei responsabili. In realtà non è così vero, qualcuno che paga c'è, non sempre, a volte. Il problema è che sono troppi i gradi di giudizio e che con il passare del tempo la notizia di eventuali condanne perde inesorabilmente di "appeal", venendo così relegata nelle pagine interne (e in ogni caso sono purtroppo pochi gli italiani che leggono un quotidiano).
Per poter comprendere il contesto entro il quale si sono formate le condizioni perché potesse avvenire l'evento bisogna cercare di capire quali e quanti sono gli attori e che ruolo rivestono. Grazie ai motori di ricerca molte informazioni si ricavano dalla rete.
Vediamone alcune.
Tutto cominciò con …
La storia che sta mettendo a terra tutto il Nord comincia nel lontano 14 febbraio ‘98, quando "un'inchiesta del pm di Torino, Raffaele Guariniello, evidenziò dei guai allo scalo di Caselle e all'ex ministro ds Claudio Burlando toccò di adottare un "atto di indirizzo". L'Enav ubbidì e la situazione di Torino si risolse. Bisognava poi far applicare in tutt'Italia quegli standard di sicurezza sulle luci di pista".
L'atto di indirizzo emesso il 14 gennaio del '98 ha avuto una successiva integrazione da parte dell'Enac nell'ottobre dell'anno successivo. Oggetto dell'atto di indirizzo erano i cosiddetti Avl (aiuti visivi luminosi), in pratica le luci di pista.
Le società di gestione degli aereoporti avevano due anni di tempo - dall'atto di indirizzo e dalla successiva integrazione - per dotarsi di apparecchiature che consentissero un monitoraggio immediato. Scaduti i due anni (12 ottobre di quest'anno) l'Enav ha fatto le sue verifiche ed il risultato è stato che i tempi, quasi dovunque, non soddisfacevano questo criterio, presumibilmente perchè i controlli continuano ad essere di tipo manuale.
A questo punto necessitava una proroga dei termini che però, giungendo a ridosso dell'incidente, non venne concessa.
La conseguenza è stato un declassamento, "in via cautelativa", degli aeroporti in cui era possibile atterrare con una visibilità inferiore a 550 metri.
Si possono già trarre due conclusioni: analogamente a quanto avviene nelle discipline di tutela dell'ambiente anche in questo caso si applica la politica dei rinvii. L'adeguamento degli impianti sotto il profilo della sicurezza è un onere che può essere posticipato confidando nello spostamento delle scadenza ad una nuova data. Il "consolidato" del modo di amministrare nel nostro paese è che non c'è rigore nelle decisioni, c'è sempre un motivo, una giustificazione, per rimandare l'applicazione dei precetti.
Azzardiamo una ipotesi: se non vi fosse stato l'incidente probabilmente gli aereoporti, grazie alla proroga dell'ultimo minuto, sarebbero ancora in una condizione di formale legittimità.
Anche l'intervento della magistratura rientra nella più generale casistica. Le Istituzioni si muovono solo quando c'è un "baubau" che le rincorre. Dobbiamo ringraziare il dr.Guariniello se lo scalo di Torino è all'avanguardia, se è più sicuro da almeno due anni. Per gli altri scali invece non si è trovato nessuno.
Chi emana le norme
Per capire qualcosa dell'intrigo abbiamo provato a consultare il sito del Ministero dei Trasporti.
"Il Dipartimento dell'Aviazione Civile, struttura del Ministero dei Trasporti e della Navigazione, è stato istituito con D.P.R. 24/04/98 n.202.
Al Dipartimento dell'Aviazione Civile sono state attribuite funzioni di indirizzo, vigilanza e controllo in materia aeronautica di competenza del Ministero, competenze inerenti gli adempimenti relativi ad accordi comunitari ed internazionali, nonché per la programmazione ed elaborazione dei rapporti convenzionali da stipulare con gli enti vigilati.
Gli enti vigilati dal Dipartimento Aviazione Civile sono:
* L'E.N.A.C.
Ente Nazionale Aviazione Civile
* L'E.N.A.V. Ente Nazionale di Assistenza al volo
* L'Aeroclub d'Italia."
Che il Ministero dei Trasporti sia il soggetto istituzionale al quale compete emanare la normativa in materia di sicurezza dei voli non si avevano dubbi in proposito. Qualche dubbio può venire a proposito della sicurezza a terra, all'interno degli aereoporti. Sembra che vi siano delle differenze.
Dal sito ENAC apprendiamo che:
"L’Ente Nazionale per l’Aviazione Civile e' l'organismo istituito il 31 luglio 1997 con Decreto Legislativo 250/97 quale soggetto regolatore delle attività di trasporto aereo in Italia. E' un ente pubblico non economico.
L’ENAC nasce dalla fusione di tre organizzazioni: la Direzione Generale dell’Aviazione Civile, il Registro Aeronautico Italiano e l’Ente Nazionale Gente dell’Aria.
L'Ente provvede ai seguenti compiti:
ENAC è quindi un ente al quale il Ministero dei Trasporti ha affidato compiti di controllo e di regolamentazione.
Pare che spetti ad ENAC il compito di vigilare sul funzionamento degli aeroporti italiani, verificando che ognuno di essi si adegui alla relative disposizioni, nonché definendo i rispettivi piani regolatori.
Nello stesso tempo ENAC ha anche il potere di emanare regolamenti, approvati dallo stesso Ministero.
Vi sono quindi due fonti di diritto alle quali fare riferimento per il controllo della sicurezza dei voli. Uno è il codice della navigazione, parte aerea, l'altro è la raccolta dei regolamenti e delle circolari emanate da ENAC.
"I regolamenti contengono quei requisiti tecnico-operativi, applicabili al settore oggetto di regolamentazione, dalla cui applicazione è atteso il conseguimento di standard di sicurezza adeguati allo stato dell'arte e/o livelli di efficienza compatibili con il sistema aviazione civile nazionale.
Di norma nei regolamenti sono identificati gli obblighi e le regole per un corretto esercizio delle attività ed i requisiti di carattere procedurale che devono essere seguiti dall’utenza. Nel caso di titolari di licenze, certificazioni ad altre forme di riconoscimento i regolamenti identificano gli spazi di autonomia, le prerogative e le responsabilità che essi vanno ad assumere.
I regolamenti dell'ENAC riflettono gli standard internazionali riportati negli Annessi ICAO e le previsioni contenute nelle direttive della Unione Europea, nei settori ove tali documenti sono applicabili. Negli altri casi forniscono la necessaria disciplina di materie regolate su base nazionale da leggi e decreti o soddisfano specifiche esigenze di settore."
Infine ENAC ha anche compiti autorizzativi e certificatori e svolge attività ispettiva con potere sanzionatorio.E' un peccato che dal sito ENAC non si tragga alcuna informazione circa il personale e le risorse dedicato alle verifiche in campo, al vero e proprio controllo. Per es. sarebbe interessante sapere se ENAC pianifica annualmente il numero dei controlli e gli scali aereoportuali da ispezionare.
Possiamo dire che ENAC ha tutte le caratteristiche di una Authority? A parere dello scrivente si.
L'altro attore è ENAV. Vediamo cosa riporta la relativa home page:
"L'ENAV è nato come ente pubblico economico dalla trasformazione dell'Azienda Autonoma di Assistenza al Volo (AAATAVG) a seguito dell'approvazione della Legge 21 dicembre 1996, n. 665. Con decorrenza dal 1° gennaio di quest'anno è diventato società per azioni, con competenze esclusive in materia di assistenza al volo nelle aree di sua competenza.
ENAV rappresenta l'Italia in tutti le principali organizzazioni internazionali, dove si stabiliscono le regole generali e gli standard per una resa ottimale dei servizi (ad esempio ICAO International Civil Aviation Organization) ed è membro di Eurocontrol l'organismo europeo per il controllo del traffico aereo."
Se ENAV partecipa ai tavoli dove si redigono le norme internazionali, evidentemente avrà una qualche voce in capitolo nell'ambito dell'aggiornamento della regolamentazione vigente nel nostro paese.
Dall'episodio di declassamento di alcuni aeroporti italiani in relazione al problema degli atterraggi in presenza di nebbia abbiamo potuto apprendere che è nella facoltà di ENAV emettere delle direttive, denominate "notam" (notice to air men), con le quali si impartiscono disposizioni inerenti la materia della sicurezza. C'è quindi esplicato un potere ordinatorio.
L'emanazione di direttive consegue evidentemente agli esiti di una verifica. ENAV è quindi anche ente di controllo.
Tirando le somme: vi sono almeno due Enti deputati al controllo i quali spartiscono con il Ministero la competenza istituzionale ad emanare ordini. Una di queste è una società per azioni.
Ma qual è la qualità della regolamentazione? Da più parti si è levata la contestazione circa l'arretratezza dell'attuale Codice della Navigazione Aerea.
Dice a questo proposito Il presidente dell’Unione Piloti, Mario Marinelli: "Il problema è proprio che quelle regole internazionali non sono ancora state recepite ed elaborate". E per questo l’Italia figura in un lungo elenco Icao insieme a Paesi come il Burundi e lo Yemen, il Nepal e le Barbados. Enac ci aveva provato la scorsa primavera a recepire almeno quelle relative alla segnaletica. Poi il ministero dei Trasporti ha fermato tutto: "Serve un decreto attuativo".
L'impressione che si ricava è la seguente. A livello legislativo manca un tassello per l'importazione rapida automatica delle norme internazionali ICAO nel nostro ordinamento. In tutti questi anni all'inadeguatezza del corpus giuridico vigente nel nostro paese si è sopperito attraverso l'emanazione dei regolamenti ENAC, i quali mettono in applicazione le norme suddette in quanto ritenute " standard di sicurezza adeguati allo stato dell'arte e/o livelli di efficienza compatibili con il sistema aviazione civile nazionale".
Il sistema normativo più recente si è quindi sviluppato fuori del codice della navigazione, tanto che, nella scorsa legislatura, sulla base dell'art13 del D.Lvo 250/97, aveva iniziati i lavori un apposita Commissione Ministeriale per la riforma della parte aerea del codice.
Sembra cioè ripetersi la ferraginosità del sistema di recepimento delle direttive europee nelle diverse materie, ambientale compresa, e l'evidente sovrapposizione tra soggetti istituzionali ai quali competono l'emanazione di leggi e norme tecniche.
Le analogie, per quanto riguarda l'ambiente, ci sono tutte. Sono noti infatti i contrasti tra le strutture operanti in seno al Ministero e la neo istituita Agenzia Nazionale di Protezione Ambientale. L'ANPA, seppure sia scritto nel suo codice genetico, non ha mai potuto emanare regolamenti tecnici o standard applicativi. Questo continua ad essere compito del Ministero. Se pensiamo che lo standard degli impianti di depurazione degli scarichi domestici è ancora fermo ad una delibera del 1977, ci rendiamo conto dell'arretratezza dei nostri riferimenti tecnici.
E' un problema questo dell'aggiornamento della normativa tecnica che investe tutte le materie e le discipline oggetto di regolamentazione e che trova le sue ragioni nelle prerogative del Parlamento, abituato a voler discutere su tutto. Così non può funzionare.
Questo Paese ha un margine di credibilità nei confronti degli Stati membri della UE solo se si decide ad abbandonare questo atteggiamento ottocentesco di stampo centralistico delegando a soggetti dotati di cultura tecnica il compito di scrivere i modi e i termini per mettere in applicazione i principi e soprattutto a farlo con la tempestività richiesta.
Purtroppo questo malvezzo è ormai proprietà anche delle Regioni, le quali, con il referendum federalista, si apprestano ad incorrere negli stessi errori.
Ma tornando al tema vediamo adesso…
Chi controlla chi
Potremmo ritenere che le società aereoportuali, enti gestori grazie ad una convenzione soggetta a rinnovo, siano i soggetti ai quali, ultimi, sono consegnate le responsabilità riguardo alla materia della sicurezza. Non è così.
Dalla complessa vicenda è emerso in effetti che ENAV è certamente corresponsabile per molta parte di quando accade nei cieli e sulle piste. Che le responsabilità dei controllori di volo dell'ENAV siano elevate, questo non poteva sfuggire a nessuno.
Che invece la responsabilità dell'adeguamento di impianti e attrezzature ritenuti indispensabili per assicurare decolli ed atterraggi in tutta sicurezza fosse solo compito di ENAV e non della società aereoportuali, questo è un po’ più singolare.
ENAV in quanto ente dedicato a garantire l'assistenza al volo deve quindi sopportare gli oneri, si può comprendere quanto pesanti, per l'ammodernamento delle strutture e dei sistemi atti a fornire quelle informazioni che servono per evitare incidenti (ENAV riceve quasi 1.000 miliardi di lire all'anno dai privati e dallo Stato).
Tuttavia abbiamo potuto vedere come l'installazione di una corretta segnaletica orizzontale e verticale, unitamente al monitoraggio della funzionalità dei aiuti visivi luminosi (Avl), rimanga tra i compiti delle società aereoportuali.
Non è sempre così, almeno non in tutti gli scali. A Bologna e a Trieste l'adeguamento del sistema di monitoraggio degli Avl è competenza dell'ENAV. Ergo a Bologna e a Trieste ENAV ha inviato notam … a sé stessa. Anche il funzionamento del radar di terra, da quello che si è appreso, rientra tra le competenze ENAV.
Ma se ENAV è tenuta a garantire certi requisiti per quanto riguarda la sicurezza degli scali chi controlla che questo avvenga? La conclusione dovrebbe essere ovvia: ENAC.
Errore. ENAC tiene a far sapere, attraverso i suoi comunicati, che " tra i propri mandati istituzionali non è inclusa alcuna capacità di regolamentazione nei confronti dell’ENAV (Ente Nazionale Assistenza al Volo) e o di certificazioni degli apparati in sua dotazione che sono, invece, soggetti a collaudo diretto da parte dello stesso ENAV."
C'è da rimanere sconcertati.
Andrea Fornasiero, il superispettore per la sicurezza, nominato dal Ministro Lunardi all'indomani della tragedia, tiene a far sapere: "La mia idea è quella di semplificare. Di lasciare solamente due enti. Uno incaricato di dettare le normative e di controllarne la loro attuazione. L'altro responsabile dell'esecuzione. Enav, Enac, Agenzia per la sicurezza e le società aeroportuali hanno responsabilità incrociate su tutto il settore. Fanno le normative, le applicano e le controllano. E così creano confusione."
In realtà la confusione è creata dalla commistione tra ruoli. In particolare è nell'ENAV che convivono due anime, una ha compiti di servizio e quindi comprende una quota di responsabilità nell'esercizio della sicurezza, l'altra ha compiti di controllo e quindi può posizionarsi al di sopra delle parti.
Perché il tutto possa funzionare i ruoli devono essere distinti. Prima di tutto sarà indispensabile stabilire in capo a quale soggetto compete il potere di recepire la normativa ICAO e trasfonderla nel diritto interno. Al Parlamento, al Governo devono rimanere le competenze nell'emanare leggi, non le regole. A queste potrà pensare l'ENAC o comunque un soggetto dotato di cultura tecnica al quale il Governo deve attribuire formale mandato perché dia rapida esecuzione alla norme internazionali.
Se tuttavia le regole devono trovare applicazione con il rilascio di atti di assenso allora sarà necessario che autorizzazioni, certificazioni, iscrizioni ecc. siano richieste ad un terzo soggetto, l'ente al quale competono i controlli. A questo spetterà svolgere istruttorie ed effettuare verifiche per il rilascio di atti o l'irrogazione di sanzioni, fino a provvedimenti di carattere sospensivo o inibitorio.
Questo terzo soggetto potrebbe essere istituito con le forme di una Agenzia sulla scorta degli esempi che ci arrivano non solo da oltreoceano, ma dalla stessa Europa. Ebbene, anche in questo caso, l'Italia è il fanalino di coda.
Solo grazie alle insistenze della Commissione Europea abbiamo finalmente recepito nel nostro ordinamento la direttiva 94/56/CE del Consiglio del 21 novembre 1994 che istituisce l'Agenzia nazionale per la sicurezza del volo, (Decreto legislativo 25 febbraio 1999 n. 66) i cui compiti sono quelli di svolgere inchieste riguardanti il verificarsi di situazioni di rischio o il loro evolversi in incidente e di fornire raccomandazioni di sicurezza per prevenirne il ripetersi. L'agenzia è dotata di personalità giuridica e autonomia amministrativa, regolamentare, patrimoniale, contabile e finanziaria ed opera con indipendenza di giudizio e di valutazione, nel rispetto della normativa internazionale in materia. Per ora ha una pianta organica di … 55 unità (ENAV ha 3200 dipendenti, di cui la metà controllori di volo).
Se si vuole, se c'è la volontà politica, le condizioni per garantire al nostro paese un riferimento certo, oltre che autonomo, in materia di controlli sulla sicurezza sia a terra che in volo ci sono già. Basta saperle cogliere.