Proposta
direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla protezione
dell'ambiente attraverso il diritto penale
1.
GIUSTIFICAZIONE
Per
garantire un elevato livello di tutela dell'ambiente (articolo 174, paragrafo
2, del trattato CE) è necessario affrontare il fenomeno sempre più diffuso
dei reati contro l'ambiente.
La
Comunità ha adottato diversi provvedimenti legislativi di tutela dell'ambiente.
Gli Stati membri devono operare la trasposizione di tali provvedimenti
e dare loro attuazione. A norma dell'articolo 10 del trattato CE, gli
Stati membri devono imporre, se necessario, sanzioni efficaci, dissuasive
e proporzionate per garantire l'applicazione del diritto comunitario.
L'esperienza
dimostra che le sanzioni previste attualmente dagli Stati membri non sempre
sono sufficienti a garantire il pieno rispetto del diritto comunitario.
Non tutti gli Stati membri prevedono sanzioni penali per le infrazioni
più gravi della normativa comunitaria in materia di tutela dell'ambiente.
Esistono ancora molti casi di gravi infrazioni non sottoposte a pene sufficientemente
dissuasive ed efficaci.
Benché
il diritto comunitario possa già, in alcuni casi, esigere che gli Stati
membri, per ottemperare agli obblighi di cui all'articolo 10 del trattato
CE, prevedano sanzioni penali, non vi è, al momento, alcuna disposizione
comunitaria che richieda espressamente questo tipo di sanzioni. Di conseguenza,
non solo c'è una carenza di certezza giuridica riguardo all'obbligo degli
Stati membri di prevedere sanzioni penali, ma mancano anche uno standard
normativo minimo, o un acquis
communautaire relativo
ai reati contro l'ambiente.
In
molti casi, solo delle sanzioni penali possono produrre effetti sufficientemente
dissuasivi. Innanzitutto, l'imposizione di sanzioni penali è indice di
una riprovazione sociale di natura qualitativamente diversa rispetto alle
sanzioni amministrative o ai meccanismi di compensazione di diritto civile.
Costituisce un segnale forte per i trasgressori, con un effetto deterrente
molto maggiore. Ad esempio, le sanzioni amministrative o altre sanzioni
pecuniarie possono non avere alcun effetto di dissuasione nei casi in
cui i trasgressori non siano solvibili o, al contrario, quando abbiano
cospicue risorse finanziarie.
In
secondo luogo, gli strumenti a disposizione dell'azione penale e delle
indagini in questo campo (nonché l'assistenza reciproca tra Stati membri)
sono più potenti rispetti agli strumenti disponibili in materia amministrativa
o civile, e possono accrescere l'efficacia delle indagini. Inoltre, vi
è un'ulteriore garanzia d'imparzialità degli inquirenti, in quanto a svolgere
le indagini penali sono autorità diverse da quelle che hanno rilasciato
le licenze o i permessi per l'attività inquinante.
Ne
consegue che è necessario stabilire uno standard normativo minimo sugli
elementi costitutivi dei
reati contro la legislazione comunitaria in materia di ambiente. Per una
migliore ed uniforme applicazione in tutti gli Stati membri, questo obiettivo
può essere meglio raggiunto a livello comunitario che a livello degli
Stati membri (articolo 5, paragrafo 2, del trattato CE).
2. BASE
GIURIDICA
I1
Consiglio europeo riunito a Tampere il 15 e 16 ottobre 1999 ha chiesto
uno sforzo per raggiungere un accordo su definizioni comuni, incriminazioni
e sanzioni mirate, in un primo momento, ad un certo numero di settori
di particolare rilevanza, tra i quali quello dei reati contro l'ambiente.
Il
Consiglio giustizia e affari interni ha convenuto il 28 settembre 2000
sulla necessità di stabilire tale acquis
in materia di reati contro l'ambiente. Il Parlamento europeo ha adottato
il 7 luglio 2001 un parere favorevole su un'iniziativa del Regno di Danimarca
volta all'adozione di una decisione quadro sulla repressione dei reati
gravi contro l'ambiente.
La
questione di quale fosse la base giuridica adeguata è stata dibattuta
a lungo in seno al gruppo di lavoro del Consiglio sul diritto penale sostanziale
ed al comitato di coordinamento istituito dall'articolo 36 del trattato
UE. Siccome la problematica riguarda sia la tutela dell'ambiente che la
cooperazione giudiziaria in materia penale, la questione era se la si
dovesse affrontare nell'ambito delle disposizioni del trattato CE o di
quelle del trattato UE.
Come
illustrato nel documento di lavoro della Commissione del 7.02.2001, la
Commissione è convinta che un acquis
communautaire in materia di reati contro l'ambiente può e deve essere
stabilito nell'ambito del diritto comunitario. Ciò è vero, in particolare,
per la definizione di attività inquinanti soggette a sanzioni penali ed
anche per l'obbligo generale degli Stati membri di prevedere sanzioni
penali. Tali questioni rientrano nell'ambito di competenza comunitaria
ai sensi dell'articolo 175 del trattato CE, perché attengono alla tutela
dell'ambiente. Il trattato UE, all'articolo 47 e all'articolo 29, conferisce
una chiara priorità al diritto comunitario. Di conseguenza, non vi è luogo
ad adottare uno strumento ai sensi dell'articolo 34 del trattato UE.
3. CONTENUTO
ESSENZIALE DEGLI ARTICOLI DELLA PROPOSTA
a)
Finalità e ambito d'applicazione (articoli 1 e 3)
I1
progetto di direttiva proposto si applica unicamente alle attività che
violano la legislazione comunitaria in materia di tutela dell'ambiente
e le disposizioni adottate dagli Stati membri per conformarsi a tale disciplina
comunitaria. Le definizioni degli elementi costitutivi delle fattispecie
di reato devono pertanto essere interpretate alla stessa stregua delle
corrispondenti definizioni nel diritto comunitario esistente. Ad esempio,
il termine "scarico di oli usati" è riferito alla direttiva 75/439/CEE
sull'eliminazione degli oli usati.
La
proposta non riguarda tutte le attività disciplinate dal diritto comunitario,
ma solo forme gravi di inquinamento che possono essere attribuite a persone
fisiche o giuridiche.
Ad
esempio, la direttiva non si applicherebbe all'inquinamento causato da
fonti diffuse anche se quest'ultimo è ampiamente trattato dalla legislazione
comunitaria che stabilisce gli obiettivi di qualità.
b)
Reati (articolo 3)
In
linea con il principio secondo cui un'azione della Comunità non deve andare
al di là di quanto necessario per raggiungere gli obiettivi del trattato
(articolo 5, paragrafo 3, del trattato CE), la proposta riguarda le attività
inquinanti che in genere determinano, o è probabile che determinino, un
deterioramento significativo o un danno rilevante all'ambiente. Tali attività,
quando poste in essere intenzionalmente o per grave negligenza, devono
costituire reato.
L'articolo
3 elenca un numero di infrazioni di obblighi stabiliti dalla legislazione
comunitaria in materia di ambiente e/o di disposizioni legislative nazionali
di trasposizione di tali obblighi nell'ordinamento giuridico interno.
Sono stati selezionati solo gli obblighi la cui violazione comporti seri
danni all'ambiente. Il fatto che tali attività continuino ad esistere
in alcune parti della Comunità è indice importante del fatto che le sanzioni
attualmente esistenti non sempre hanno il necessario effetto deterrente.
Per
motivi di certezza giuridica, l'allegato alla proposta di direttiva elenca
in modo esaustivo le rilevanti disposizioni comunitarie che vietano le
attività descritte all'articolo 3. Per tutte queste ipotesi, si è ritenuto
che fossero necessarie, come minimo, delle sanzioni penali, in modo da
garantire un sufficiente effetto di dissuasione in tutta la Comunità.
Ai fini della presente direttiva, tutte le future modificazioni delle
direttive elencate all'allegato saranno automaticamente coperte dalla
presente direttiva. Per quanto riguarda la legislazione comunitaria futura,
ogni testo stabilirà autonomamente in che misura sarà necessario prevedere
sanzioni penali.
Alcune
delle attività elencate all'articolo 3 sono state vietate di per se stesse
in virtù delle diverse disposizioni legislative comunitarie, indipendentemente
dall'esistenza o meno, nel singolo caso concreto, della prova di un effetto
negativo concreto sull'ambiente. La legislazione comunitaria considera
tali attività nocive o particolarmente pericolose per l'ambiente. Per
questo motivo, tali attività devono essere considerate reato, in quanto
il rischio per l'ambiente è insito nell'attività in quanto tale, indipendentemente
dall'eventuale danno che provoca.
L'applicazione
della legislazione comunitaria in materia di ambiente, che è in larga
misura alla base della legislazione in materia di ambiente degli Stati
membri, desta grandi preoccupazioni in tutta la Comunità. Per quanto riguarda
le infrazioni nell'applicazione pratica, il settore della tutela dell'ambiente
è al primo posto tra quelli che sono oggetto di monitoraggio a livello
comunitario, La Commissione prenderà in considerazione l'adozione di uno
strumento legislativo per stabilire delle sanzioni penali per attività
illecite relative al traffico di materiali nucleari. Questa materia dovrà
forse essere affrontata nel quadro del trattato che istituisce la Comunità
europea dell'energia atomica.
c)
Sanzioni, partecipazione e istigazione (articolo 4)
In
conformità con i principi di proporzionalità e di sussidiarietà, la presente
direttiva non disciplina le questioni relative alle indagini o all'azione
penale né le questioni di procedura penale. La decisione se i reati di
cui all'articolo 3 debbano essere perseguiti in tutti i casi o se invece
essi siano tali che si possa evitare di imporre sanzioni penali nei casi
di minore importanza qualora l'effetto sull'ambiente sia insignificante,
spetta alle autorità giudiziarie degli Stati membri.
Per
quanto riguarda le persone fisiche, la direttiva imporrà agli Stati membri
di prevedere pene efficaci, dissuasive e proporzionate per le violazioni
del diritto comunitario ivi definite. È importante, per assicurare una
tutela efficace dell'ambiente, prevedere sanzioni per la complicità (partecipazione
ed istigazione) nei reati di cui all'articolo 3. Nei casi più gravi, gli
Stati membri saranno tenuti a prevedere la pena della reclusione in carcere.
In tal caso, gli Stati avranno un certo margine di discrezionalità per
determinare quali siano i casi gravi in questione.
Per
quanto riguarda le persone giuridiche, è essenziale, per assicurare l'osservanza
effettiva della normativa comunitaria in materia di tutela dell'ambiente,
che le persone giuridiche possano essere ritenute responsabili e che siano
passibili di sanzioni in tutta la Comunità. Tuttavia, in alcuni Stati
membri può rivelarsi difficile introdurre sanzioni penali contro le persone
giuridiche senza modificare principi fondamentali dell'ordinamento giuridico
nazionale. Pertanto, gli Stati membri potranno prevedere sanzioni di natura
non penale, purché siano efficaci, proporzionate e dissuasive. Ad esempio,
si potrebbero prevedere sanzioni pecuniarie non penali, l'assoggettamento
a sorveglianza giudiziaria, provvedimenti giudiziari di scioglimento o
l'esclusione dal godimento di un vantaggio o aiuto pubblico.
4.
NATURA DELLA DIRETTIVA PROPOSTA
La
proposta stabilisce uno standard minimo di protezione dell'ambiente attraverso
il diritto penale. A norma dell'articolo 176 del trattato CE, gli Stati
membri sono liberi di mantenere e di prendere provvedimenti per una protezione
ancora maggiore. Essi potrebbero, ad esempio, istituire ulteriori fattispecie
di reato e/o introdurre tipi di sanzioni o pene supplementari. Ad esempio,
potrebbero decidere di disporre l'interdizione di una persona fisica dall'esercizio
di un'attività per cui si richieda un'autorizzazione o un permesso ufficiale
e che riguardi il finanziamento, l'amministrazione o la direzione di una
società o una fondazione.
5. EVENTUALI MISURE COMPLEMENTARI NEL QUADRO DEL
TRATTATO SULL'UNIONE EUROPEA
Oltre
alle disposizioni della presente direttiva, potrebbe essere necessario
adottare misure ulteriori nel quadro del trattato sull'Unione europea,
con riferimento al miglioramento della cooperazione giudiziaria. Sulla
base delle discussioni attualmente in corso al Consiglio in seguito all'iniziativa
del Regno di Danimarca, si può considerare, come misura supplementare,
l'adozione di una decisione quadro ai sensi dell'articolo 34, paragrafo
2, lettera b), del trattato UE, che potrebbe riguardare giurisdizione
penale, misure volte a garantire l'estradizione reciproca e/o il coordinamento
nell'esercizio dell'azione penale e nelle indagini.
Per
quanto riguarda gli elementi costitutivi delle condotte criminose, tale
decisione quadro potrebbe fare riferimento alla presente direttiva comunitaria.
Alla luce dell'articolo 31, lettera e), del trattato UE e del piano d'azione
del Consiglio e della Commissione sul modo migliore per attuare le disposizioni
del trattato di Amsterdam concernenti uno spazio di libertà, sicurezza
e giustizia del 1998 , tale
strumento potrebbe concentrarsi in particolar modo sui settori della criminalità
organizzata e del terrorismo.
2001/0076
(COD)
Proposta
di
DIRETTIVA
DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO
relativa
alla protezione dell'ambiente attraverso il diritto penale
IL
PARLAMENTO EUROPEO E IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA, visto il trattato
che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 175, paragrafo
1,
vista
la proposta della Commissione,
visto
il parere del Comitato economico e sociale
visto
il parere del Comitato delle regioni
deliberando
secondo la procedura di cui all'articolo 251 del trattato,
considerando
quanto segue:
(1)
Ai sensi dell'articolo 174, paragrafo 2, del trattato CE la politica comunitaria
in materia
di ambiente mira ad un elevato livello di tutela.
(2)La
Comunità è preoccupata per l'aumento dei reati contro l'ambiente e per
le conseguenze
che sempre più frequentemente si estendono al di là delle frontiere degli
Stati ove tali reati vengono commessi. Questi reati rappresentano una
minaccia per l'ambiente e, di conseguenza, dovrebbero ricevere una risposta
adeguata.
(3)
Le condotte in violazione del diritto comunitario o delle norme
adottate dagli Stati membri
per conformarsi al diritto comunitario devono essere sottoposte, su
tutto il territorio
della Comunità, a sanzioni a livello nazionale che siano efficaci, dissuasive
e proporzionate.
(4) L'esperienza
ha dimostrato che i sistemi sanzionatori esistenti non sono bastati
ad assicurare
la completa osservanza della normativa comunitaria. Tale osservanza
può e deve essere rafforzata attraverso l'applicazione di sanzioni penali,
che sono indice di una riprovazione sociale di natura qualitativamente
diversa rispetto alle sanzioni amministrative o ai meccanismi di compensazione
di diritto civile.
(5)
L'introduzione di regole comuni sulle sanzioni penali consentirebbe di
usare metodi d'indagine
e di assistenza, all'interno di uno Stato membro o tra diversi Stati membri,
più efficaci rispetto a quelli disponibili nell'ambito della cooperazione
amministrativa.
(6)L'affidamento
alle autorità giurisdizionali, anziché a quelle amministrative, del
compito
di comminare sanzioni comporta l'attribuzione della responsabilità delle
indagini
e dell'applicazione delle disposizioni in materia di ambiente ad autorità
indipendenti
da quelle che concedono le licenze di esercizio e i permessi di emissione
e di scarico.
(7)
Per raggiungere un elevato livello di protezione dell'ambiente,
è particolarmente necessario
prevedere delle sanzioni maggiormente dissuasive per le attività inquinanti
che tipicamente provocano o sono suscettibili di provocare un deterioramento
significativo dell'ambiente.
(8)
Pertanto, tali attività devono costituire reato su tutto il territorio
della Comunità, qualora
siano state poste in essere intenzionalmente o per grave negligenza, e
devono essere sottoposte a sanzioni penali, tra cui, per i casi gravi,
pene che comportino la privazione della libertà personale.
(9)
Al fine di assicurare una tutela efficace dell'ambiente, la partecipazione
o l'istigazione a tali
attività devono altresì costituire reato. Questo vale anche per la mancata
osservanza
di un obbligo giuridico ad agire, in quanto tale mancata azione può avere
gli stessi effetti della condotta attiva e deve quindi essere sottoposta
alle sanzioni corrispondenti.
(10)
Anche le persone giuridiche devono sottoposte a sanzioni efficaci,
dissuasive e proporzionate su tutto il territorio della Comunità, in quanto
le violazioni della normativa comunitaria sono in gran parte commesse
nell'interesse o a beneficio di persone giuridiche.
(11) Gli Stati membri sono tenuti a fornire informazioni
alla Commissione sull'attuazione della presente direttiva, per consentirle
di valutare gli effetti della direttiva stessa.
(12)
II presente atto rispetta i diritti ed i principi fondamentali
riconosciuti, in particolare, nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea.
HANNO
ADOTTATO LA PRESENTE DIRETTIVA:
Articolo
1 ‑ Scopo
Lo
scopo della presente direttiva è quello di garantire un'applicazione più
efficace della normativa comunitaria in materia di tutela dell'ambiente
attraverso la fissazione di una serie minima di fattispecie di reato comuni
a tutta la Comunità.
Articolo
2 ‑ Definizioni
Ai
sensi della presente direttiva s'intende per
a)"persona
giuridica" qualsiasi ente che sia tale in forza del diritto nazionale
applicabile,
ad eccezione degli Stati o di altre istituzioni pubbliche nell'esercizio
dei
pubblici
poteri e delle organizzazioni internazionali pubbliche;
b) "attività" condotte attive e condotte omissive,
nella misura in cui sussista un obbligo
giuridico
ad agire.
Articolo 3
‑ Reati
Ciascuno
Stato membro adotta le misure necessarie affinché le seguenti attività,
qualora siano poste in essere intenzionalmente o per grave negligenza,
e nella misura in cui costituiscano una violazione delle disposizioni
normative comunitarie in materia di tutela dell'ambiente, come elencate
all'allegato e/o delle norme adottate dagli Stati membri per conformarsi
a tali disposizioni, costituiscano reato:
a)lo
scarico di idrocarburi, oli usati o fanghi derivanti dal trattamento delle
acque reflue
in acqua;
b)lo
scarico, l'emissione o l'immissione di un quantitativo di sostanze nell'aria,
nel
suolo o nelle acque, e il trattamento, l'eliminazione, il deposito, il
trasporto, l'esportazione
o l'importazione di rifiuti pericolosi;
c)lo
scarico di rifiuti sul o nel suolo o in acqua, compresa la gestione di
una discarica;
d)il
possesso, la cattura, il danneggiamento o il commercio di esemplari di
specie protette
animali o vegetali o di parti di esse;
e)il
deterioramento significativo di un habitat protetto;
f)il
commercio di sostanze che riducono lo strato di ozono;
g) l'esercizio di uno stabilimento industriale in
cui si svolgano attività pericolose o in cui siano conservate o usate
sostanze o preparazioni pericolose.
Articolo
4 ‑ Sanzioni
Ciascuno
Stato membro adotta le misure necessarie affinché i reati di cui all'articolo
3, nonché la partecipazione e l'istigazione a tali reati siano puniti
con pene efficaci, dissuasive e proporzionate, tra cui, nei casi più gravi,
pene che comportino la privazione della libertà personale.
a) Per quanto riguarda le persone fisiche, gli Stati
membri prevedono sanzioni penali, tra cui, per casi gravi, pene che comportino
la privazione della libertà personale.
b) Per quanto riguarda sia le persone fisiche che
le persone giuridiche, se del caso, gli Stati prevedono sanzioni pecuniarie,
l'esclusione dal godimento di un vantaggio o aiuto pubblico, il divieto
temporaneo o permanente di esercitare un'attività commerciale, l'assoggettamento
a sorveglianza giudiziaria o a provvedimenti giudiziari di scioglimento.
Articolo
5 ‑ Relazioni triennali
Ogni
tre anni, gli Stati membri trasmettono alla Commissione, sotto forma di
relazione, informazioni relative all'attuazione della presente direttiva.
Sulla base di tali relazioni, la Commissione presenta una relazione comunitaria
al Parlamento europeo e al Consiglio.
Articolo
6 ‑ Attuazione
1.Gli
Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari
e amministrative
necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro il 1° settembre
2003 . Essi ne informano immediatamente la Commissione.
2. Quando gli Stati membri adottano tali disposizioni,
queste contengono un riferimento alla
presente direttiva o sono corredate di un siffatto riferimento all'atto
della pubblicazione
ufficiale. Le modalità del riferimento sono decise dagli Stati membri.
3. Gli Stati membri comunicano alla Commissione
il testo delle disposizioni di diritto interno
che essi adottano nel settore disciplinato dalla presente direttiva.
Articolo
7 ‑ Entrata in vigore
La
presente direttiva entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla
pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee.
Articolo
8 ‑ Destinatari
Gli
Stati membri sono destinatari della presente direttiva.
Fatto
a Bruxelles,
Per
il Parlamento europeo Il Presidente
Per
il Consiglio Il Presidente