Ordinanza 12 luglio 2001 dr. Bruno Ciccone - provvedimenti in materia di inquinamento da traffico nel Comune di Bologna

INDICE

 

A) LE ECCEZIONI PRELIMINARI

 

B) LA CONSULENZA MEDICA (come richiamata a pag. 132 C.T.U.)

 

C) GLI INQUINANTI ATMOSFERICI NEI RILEVAMENTI ESEGUITI NEL 1998 E NEL 1999 E L'INQUINAMENTO ACUSTICO

 

D) I VEICOLI RESPONSABILI DI EMISSIONI INQUINANTI

 

E) PRINCIPALI PROWEDIMENTI CONTRO L'INQUINAMENTO ATMOSFERICO ED ACUSTICO DA TRAFFICO VEICOLARE ADOTTATI DALL'AMMINISTRAZIONE COMUNALE PRECEDENTE E DA QUELLA ATTUALE (v. pag. 15 CTU)

 

F) LE MISURE ADOTTATE IN ALCUNE DELLE PRINCIPALI CITTA' ITALIANE NEI CONFRONTI DELL'INQUINAMENTO ATMOSFERICO ED ACUSTICO

 

G) LE MISURE DA ADOTTARE SECONDO IL COLLEGIO DEI CONSULENTI TECNICI D'UFFICIO

 

H) LA CONSULENZA TECNICA D'UFFICIO INTEGRATIVA

 

I) LA DECISIONE

 

 

FATTO

Con ricorso ex art. 700 c.p.c., depositato in data 28 febbraio 2000, 351 cittadini appartenenti a 4 Comitati del Centro Storico di Bologna nonché i coordinatori o presidenti degli stessi adivano il Tribunale civile di Bologna richiedendo che, con decreto inaudita altera parte o con ordinanza di comparizione, ritenuta l'illegittimità della condotta del Comune di Bologna, della Giunta del medesimo e del Sindaco di Bologna quale autorità istituzionalmente delegata alla tutela della salute dei cittadini, per aver omesso di adottare dal 3 agosto 1999 e fino al 31.1.2000 provvedimenti di limitazione - interdizione della circolazione di veicoli a motore ed altri provvedimenti indicati nel rapporto sulla qualità dell'aria 1998 nelle zone indicate nel rapporto medesimo ove si erano registrati livelli di presenza di fattori inquinanti superiori a quelli consentiti dalla normativa vigente, ovvero per avere, con Ordinanza del Comune di Bologna, RG. 9370/2000 del 31 gennaio 2000, adottato provvedimenti inidonei a riportare la qualità dell'aria ai livelli previsti dalla vigente legislazione (artt. 2 e 32 Cost.; D.M. Ministero Ambiente n. 163 del 21.4.1999, Circolare applicativa del medesimo decreto 30 giugno 1999; artt. 6 e 7 della L. 26 ottobre 1995 n. 447 e piano di zonizzazione acustica adottato dal Consiglio Comunale di Bologna ed altre normative richiamate), con ciò mettendo in pericolo e ledendo il diritto alla salute ed all'integrità psico - fisica dei ricorrenti e dei cittadini rappresentati dai comitati ricorrenti che abitano, lavorano e studiano nelle zone interessate dall'inquinamento ambientale ed acustico, SI ORDINASSE ai medesimi, previa se del caso consulenza tecnica d'ufficio, di adottare ogni misura idonea all'abbattimento dei fattori inquinanti dell'atmosfera fino a ricondurli ai limiti massimi consentiti dalla vigente legislazione e dalle Direttive CEE e di intervenire in maniera strutturale anche con provvedimenti che venivano indicati allo scopo di migliorare la qualità dell'aria e riportare entro i limiti della normale tollerabilità le immissioni acustiche derivanti dalla circolazione di autoveicoli, seguendo le indicazioni fornite dall'organo tecnico di supporto dell'Amministrazione Comunale nell'ultimo Rapporto sulla qualità dell'aria relativo all'anno 1999 o quelle fornite dalla eventuale consulenza tecnica d'ufficio.

Si costituiva in giudizio il Comune di Bologna sollevando, preliminarmente, eccezione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario con conseguente improponibilità ed inammissibilità del ricorso e, nel merito, deducendo, comunque, l'infondatezza della domanda, stante i numerosi provvedimenti adottati per monitorare e ridurre le emissioni delle sostanze inquinanti.

All'udienza del 14.3.2000 veniva sentito l'Assessore alla Mobilità e si provvedeva inoltre all'audizione di diversi informatori appartenenti all'Unità Ambiente del Comune di Bologna, all'ARPA ed all'ENEA.

Con provvedimento in data 16.3.2000 a scioglimento di precedente riserva, l'eccezione di improponibilità ed inammissibilità del ricorso veniva respinta sotto il profilo che, nella fattispecie, non si richiedeva al giudice ordinario di sostituirsi alla P.A. nella regolamentazione del traffico, ma di tutelare il diritto alla salute, diritto soggettivo perfetto costituzionalmente garantito, anche se non si poteva escludere a priori un'interferenza con tale settore.

Si provvedeva, quindi, alla nomina di un Collegio di consulenti tecnici che veniva autorizzato ad avvalersi anche della consulenza di un esperto in materia sanitaria.

Il Collegio, in contraddittorio con i consulenti di parte, provvedeva agli opportuni accertamenti e depositava la relazione in data 15.2.2001.

Successivamente, interveniva, ai sensi dell'art. 70 c.p.c. u.c., il P.M., ravvisando nella causa un pubblico interesse; il medesimo depositava una memoria in cui, tra l'altro, avanzava riserve in ordine alla giurisdizione del giudice ordinario in considerazione dell'entrata in vigore della L. 21 luglio 2000 n. 205 e, circa la possibilità di ricorrere, nel caso di specie, al procedimento d'urgenza; richiedeva, comunque nel caso di trattazione del merito che venisse disposta consulenza integrativa volta ad accertare l'attuale situazione della disciplina del traffico e l'attuale qualità dell'aria nel territorio del Comune di Bologna.

Veniva disposta e depositata tale consulenza integrativa ed all'udienza dell' 11.6.2001 depositavano atto di intervento ad adiuvandum ex art. 105, secondo comma c.p.c. altri 54 cittadini.

In seguito, le parti depositavano memorie conclusive ed all'udienza del 23.6.2001 esse discutevano la causa precisando le loro conclusioni.

Al termine ditale udienza, il giudice si riservava e, sciogliendo la riserva, pronunciava la seguente ordinanza.

DIRITTO

A) LE ECCEZIONI PRELIMINARI

Preliminarmente, va affrontato il problema del difetto di giurisdizione dedotto dal P.M. all'atto del suo intervento, in considerazione dell'entrata in vigore della L. 21 luglio 2000 n. 205 che, in particolare, all'art. 7 ha sostituito gli artt. 33 e 34 del D.Lgs. 31 marzo 1998 n. 80 ed ha attribuito alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, tra l'altro, tutte le controversie in materia di trasporti ed "aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti ed i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle stesse equiparati in materia di urbanistica...." dichiarandosi espressamente che "la materia urbanistica concerne tutti gli aspetti dell'uso del territorio" e, quindi, (argomenta il P.M.) anche le controversie relative alle modalità d'uso dei mezzi pubblici, alla viabilità ed al traffico.

L'eccezione, però, non sembra fondata e va disattesa per una serie di considerazioni.

La prima riguarda — in difetto di un'espressa declaratoria da parte del legislatore circa la retroattività della legge — l'inapplicabilità al caso di specie della L. 21 luglio 2000 n. 205 in quanto ius superveniens rispetto al ricorso depositato dai ricorrenti in data 28 febbraio 2000 e ciò in base al principio della perpetuatio iurisdictionis di cui all'art. 5 c.p.c..

Sarebbero, semmai, in astratto applicabili al caso in esame gli artt. 33 e 34 nel precedente ed identico testo previsto dal D.Lgs. 31 marzo 1998 n. 80, ma l'art. 33, con riferimento a tale testo, è stato dichiarato — con sentenza 11-17 luglio 2000 n. 292 della Corte Costituzionale — costituzionalmente illegittimo per "eccesso di delega" e vi è stata caducazione retroattiva anche dell'art. 34 conseguente sempre a tale ritenuto palese eccesso di delega (il principio dell'invalidità consequenziale viene affermato, oltreché in dottrina, in ambito amministrativo ad es. da Consiglio di Stato 27 ottobre 1970 e Consiglio giust. ammin. Regione siciliana 18 maggio 1996).

Da ciò consegue che devono ritenersi regolarmente incardinate dinanzi al giudice ordinario, ai sensi dell'art. 5 c.p.c., le controversie - come quella di cui si discute — non attribuite al momento della proposizione della domanda alla giurisdizione del giudice amministrativo da norme diverse dai citati artt. 33 e 34 e promosse prima dell'entrata in vigore della legge n. 205/2000, ossia prima del 10 agosto 2000 (v. con riferimento all'art. 33 anche, in tal senso sent. Cass. Unite 15.2./14.5.2001 n. 210).

Solo ad abundantiam, si rileva che il Tribunale di Roma con ordinanza 16.11.2000 ha sollevato questione di legittimità costituzionale (tuttora pendente) dell'art. 34 del D.Lgs. 80/1998 con riferimento agli artt. 3-24-25-1 02-1 03-111 e 113 Cost. e che successivamente il Tribunale di Trapani ha sollevato identica questione nella causa tra Schifano Vincenzo ed il Comune di Trapani talché la giurisdizione del giudice amministrativo nelle citate materie è stata messa in discussione anche sotto profili diversi dall'eccesso di delega e più specificatamente in relazione all'ampiezza ed all'organicità dei nuovi ambiti di giurisdizione esclusiva amministrativa che sono sembrati in contrasto, in particolare con l'art. 103 Cost.; questo prevedendo infatti che ai giudici amministrativi possa essere assegnata la giurisdizione anche per la tutela dei diritti soggettivi "in particolari materie" sembrerebbe ammettere la giurisdizione esclusiva soltanto come deroga eccezionale all'ordinaria attribuzione della tutela dei diritti al giudice ordinario.

Ma oltre alle argomentazioni che precedono, un'altra ed ancora più pregnante considerazione è da farsi.

L'oggetto di una controversia (cui gli artt. 33 e 34 leggi citate fanno riferimento) non è dato solo dal petitum c.d. "immediato" e, cioè, dal provvedimento che si richiede al giudice e dal petitum "mediato" (cioè, dal bene o dalla prestazione che si richiede alla controparte) ma anche dalla causa petendi e, cioè, dalla ragione giuridica della domanda o, in altri termini, dal diritto sostanziale affermato in forza del quale viene chiesto il petitum, diritto sostanziale che, pertanto, assolve ad una ben precisa funzione individuatrice dell'azione (v. in tal senso, anche Consiglio di Stato 27 giugno 2001/3508).

Appare evidente, quindi, come non pertinente, comunque, sia il richiamo alla L. 21luglio 2000 n. 205 ed al D.Lgs. 31 marzo 1998 n. 80, non avendo i ricorrenti, nel caso in esame, lamentato l'inadeguata gestione del settore trasporti pubblici o della viabilità o del traffico richiedendo provvedimenti in proposito al giudice ordinario, ma richiesto, invece, la tutela del loro bene salute compromesso dall'inquinamento esistente per inadeguatezza dei provvedimenti adottati in materia di traffico.

E' da escludere, poi, che con l'espressione "tutti gli aspetti dell'uso del territorio" contenuta nella normativa citata il legislatore abbia voluto fare riferimento anche alla materia ambientale.

A ciò osta, oltre all'elemento letterale che chiaramente diversifica la nozione di urbanistica e di uso del suolo da quella di tutela ambientale e della salute, la definizione che del concetto di urbanistica è stata data ripetutamente in giurisprudenza e dottrina. Significativa è, in proposito, l'Ordinanza n. 154 resa in data 21 agosto 1998 dal TAR Friuli-Venezia Giulia che, respingendo il ricorso, ha sostanzialmente dichiarato il proprio difetto di giurisdizione con riguardo ad una richiesta di provvedimento cautelare volto a porre rimedio al comportamento inerte della P.A. sulla base del disposto di cui all'art. 34, primo e secondo comma del D.Lgs. 31 marzo 1998 n. 80. In detta ordinanza ha sostenuto il TAR che "l'urbanistica, sia pure intesa nel senso più lato, è il ramo del diritto amministrativo che è definito dai provvedimenti di programmazione del territorio nella loro diversa tipologia e nei diversi aspetti considerati da normative di settore e dagli atti di vario tipo (autorizzatori, concessori, sanzionatori ecc. di essa esecutivi o applicativi)".

E' pressoché costante, poi, in dottrina il riferimento del concetto di urbanistica agli atti di programmazione dell'uso del territorio nell'esercizio di un potere pubblico, quali ad es. i piani regolatori o i piani particolareggiati. Ed ancora si sottolinea che indipendentemente dalla nozione più o meno estesa di uso del territorio medesimo, l'urbanistica è disciplina dell'uso del territorio medesimo; è funzione amministrativa indirizzata all'ottimale utilizzazione del territorio.

Quanto alle definizioni legislative, esse sono due: l'art. 1 della legge urbanistica n. 1150 del 1942 e l'art. 80 del D.P.R. n. 616/1977. Mentre la prima definizione è estremamente restrittiva in quanto riguarda l'urbanistica come materia che concerne esclusivamente l'assetto e l'incremento dei centri abitati e fa coincidere i problemi urbanistici con quelli edilizi, la definizione introdotta dal D.P.R. n. 616/1977 è molto più ampia. Il riferimento non è più al centro abitato, ma al territorio; infatti, l'urbanistica è la disciplina dell'uso del territorio comprensiva di tutte le operazioni di salvaguardia e di protezione del suolo, nonché di protezione dell'ambiente.

Si pone, allora, il problema di delimitare i confini della materia rispetto al la tutela dell'ambiente.

Decisivo, in tal senso, è stato l'intervento della Corte Costituzionale del 1982 (Corte Cost. 29.12.1992 in Le Regioni 1983, 449 s.s.) in cui si è precisato che la nozione di urbanistica riguarda l'uso del territorio ai fini della localizzazione e tipizzazione degli insediamenti di ogni genere con le relative infrastrutture. La protezione dell'ambiente inerisce all'urbanistica solo nel senso che anche gli strumenti urbanistici possono perseguire finalità di tutela ambientale.

Il concetto non è mutato nell'ambito del nuovo disegno di ripartizione di funzioni tra Stato ed Enti locali operato dal D.Lgs. n. 112/98 che rinvia alla nozione vigente di urbanistica e separa nettamente territorio ed urbanistica da un lato e protezione della natura dall'altro.

Difficilmente si può sostenere che un concetto diverso sia stato accolto dal D.Lgs. n. 80/98 dal momento che sono entrambi attuativi della medesima legge delega 59/97.

La formulazione della norma in questo senso è riconducibile al parere espresso dal Consiglio di Stato (Cons. di Stato, Ad. Gen. 12 marzo 1998 n. 30 in Foro it. 1998, III, 350 ss.) sullo schema di decreto che dava una definizione più ampia di Urbanistica.

Tale definizione originariamente ricomprensiva della protezione ambientale è stata ritenuta eccedente la delega considerando il particolare contesto del rapporto Stato-Regioni in cui si pone la norma, pur sussistendo una connessione tra la materia della tutela ambientale e quella della gestione del suolo.

Può pertanto ritenersi che la nozione di urbanistica contenuta nel D.Lgs. 31 marzo 1998 n. 80 e riprodotta nella L. 21 luglio 2000 n. 205 — in difetto di un'esplicita affermazione del legislatore, ma, anzi, di una volontà per le ragioni dette orientata in senso contrario non ricomprenda quella di ambiente, non perseguendo abitualmente gli strumenti urbanistici finalità di protezione della natura ed a maggior ragione di tutela dell'ambiente salubre o della salute.

Riassumendo, può, pertanto concludersi, in sintesi, che il difetto di giurisdizione prospettato, in via pregiudiziale dal P.M. con riferimento all'art. 7 della legge n. 21 luglio 2000 n. 205 che ha modificato il D.Lgs.vo, 31.3.1998 n. 80, non sembra sussistere, stante l'inapplicabilità alla fattispecie della citata legge in quanto ius superveniens e del D.lgs.vo in quanto l'art. 33 del medesimo è stato dichiarato costituzionalmente illegittimo per eccesso di delega e l'art. 34 è incorso per lo stesso motivo nella caducazione retroattiva. Ciò a prescindere dagli altri profili di illegittimità costituzionale sollevati e non ancora decisi con riguardo alla normativa citata per ampliamento a dismisura dei poteri del giudice amministrativo in tema di diritti soggettivi.

Il difetto di giurisdizione va comunque escluso per essere diverso sulla base della causa petendi l'oggetto della presente controversia da quello cui si riferiscono gli anzidetti provvedimenti legislativi (vale a dire non la gestione del trasporto pubblico o del traffico in sé considerati, ma la tutela del diritto alla salute) ed, infine, esulando abitualmente dal concetto di urbanistica sia pure inteso in senso lato, secondo il significato letterale e l'interpretazione dottrinaria e giurisprudenziale più autorevole quello di tutela della natura o dell'ambiente salubre e della salute.

Vanno, ora, prese in esame le altre eccezioni preliminari sollevate dallo stesso P.M. e dalla difesa dei convenuti ed, in primo luogo, il difetto di giurisdizione del Giudice Civile Ordinario anche in relazione alla Legge 20.3.1865 n. 2248 allegato E) ed ai principi generali dell'ordinamento in tema di separazione tra potere esecutivo e potere giudiziario.

Come è noto, per quanto attiene ai poteri del giudice, l'art. 4, commi I e 2 I. 2248/1865 all. E dispone che "quando la contestazione cade sopra un diritto che si pretende leso da un atto dell'Autorità amministrativa, i Tribunali si limiteranno a conoscere degli effetti dell'atto stesso in relazione all'oggetto dedotto in giudizio.

L'atto amministrativo non potrà essere revocato o modificato se non sovra ricorso alle competenti Autorità amministrative, le quali si conformeranno al giudicato in quanto riguarda il caso deciso".

Il successivo art. 5 prevede, poi, che "In questo caso, come in ogni altro caso, le autorità giudiziarie applicheranno gli atti amministrativi ed i regolamenti generali e locali in quanto siano conformi a legge". Da questa norma è derivato l'istituto della disapplicazione del provvedimento amministrativo.

L'analisi dei due articoli (4 e 5 L. cont. amm.) va completata con l'osservare che, ai sensi dell'art. 4, comma 2, secondo la prevalente dottrina le autorità amministrative hanno l'obbligo di conformarsi al giudicato dei tribunali per quanto riguarda il caso deciso ed il privato che abbia ottenuto una pronuncia favorevole può rivolgersi all'amministrazione al fine di ottenere la rimozione dell'atto.

Con riferimento all'ipotesi in cui l'amministrazione non osservi l'obbligo di cui all'art. 4, comma 2, L. cont. amm., inizialmente sprovvisto di possibilità di esecuzione coattiva, la legge istitutiva della IV Sezione del Consiglio di Stato (art. 23) ha introdotto nel 1889 il rimedio del "ricorso di ottemperanza" che consente alla parte che abbia ottenuto una pronuncia favorevole del giudice ordinario di rivolgersi al giudice amministrativo nel caso in cui l'amministrazione non si conformi al giudicato. (Il rimedio ha in realtà avuto scarsa applicazione in relazione ai casi di sentenza dichiarativa del giudice ordinario alla quale l'amministrazione non si sia conformata, mentre si è impiegato con una certa frequenza nell'ipotesi di sentenza di condanna al pagamento di somme di denaro).

L'interpretazione letterale e tradizionale delle anzidette norme escludeva, pertanto, quando la contestazione cadeva sopra un diritto che si pretendeva leso da un atto dell'autorità amministrativa che il giudice ordinario (la cui giurisdizione non poteva essere messa in dubbio nel caso di lamentata lesione di un diritto soggettivo perfetto) potesse revocare o modificare l'atto, ma consentiva che potesse solo dichiararne l'illiceità o se la fattispecie lo permetteva di disapplicarlo.

Venivano ammesse, pertanto, in coerenza con il principio della divisione dei poteri, non specificando in positivo la legge i tipi di sentenze che il giudice poteva emanare nei confronti dell'amministrazione, le sole sentenze dichiarative come pure quelle di condanna al pagamento di somme di denaro (a titolo di risarcimento o per inadempimento), ma non le sentenze costitutive e le sentenze di condanna ad un dare infungibile, un fare o un sopportare nei confronti dell'amministrazione.

La successiva evoluzione della dottrina e giurisprudenza ha consentito di precisare meglio i limiti del divieto del giudice ordinario di emanare sentenze costitutive o di condanna.

Si è infatti, pacificamente affermato che i limiti anzidetti attengono soltanto agli atti posti dai soggetti pubblici nell'esercizio del potere amministrativo, ma non quando la P.A. ponga in essere un comportamento materiale non implicante l'esercizio di potestà pubblicistiche, od operi in qualità di privato o agisca in carenza di potere; in tal caso, infatti, non vi è pericolo che la decisione del giudice interferisca con atti amministrativi e quindi pericolo di sovrapposizione del giudice ai poteri amministrativi.

Ciò significa, pur segnalandosi anche orientamenti contrari in dottrina e giurisprudenza, che in tali ipotesi il giudice può emanare qualsiasi tipo di sentenza dall'inibitoria, a quella di condanna ad un facere specifico, senza che ciò possa ritenersi in conflitto con l'interesse pubblico.

Facendo specifico riferimento al diritto alla salute la cui tutela viene richiesta nell'attuale procedimento, va sottolineato come la Suprema Corte a Sezioni Unite (v. Cass. S.U. 9 marzo 1979 n. 1463 e Cass. S.U. 6 ottobre 1979 n. 5172) ne abbia affermato il carattere fondamentale e lo abbia dichiarato incomprimibile da parte della pubblica amministrazione e difendibile contro l'attività nociva che essa ponga in essere.

In particolare la sentenza n. 5172/79 (che ha fornito la base per ammettere l'emissione dei provvedimenti d'urgenza) ha statuito che il diritto soggettivo alla salute deve essere protetto anche nei confronti della pubblica amministrazione dalla quale sono esclusi i poteri non solo ablatori, ma anche soltanto compressivi (peraltro si nota che i diritti fondamentali sono per tradizione garantiti dal diritto costituzionale in primo luogo contro l'autorità pubblica); essa non ha il potere di rendere insalubre l'ambiente neppure in vista di motivi d'interesse pubblico di particolare rilevanza e, dunque, di compiere o autorizzare attività suscettibili di determinare tale insalubrità senza l'impiego di idonee cautele atte a scongiurare il pericolo.

Tali considerazioni sono state ulteriormente ribadite, oltreché dalla giurisprudenza di merito (v. Pret. Torino 19 luglio 1988, Pretura Modica 31luglio 1990 ecc.), dalla stessa Corte di Cassazione a Sezioni Unite con la sentenza 20 febbraio 1992 n. 2092 (in Foro it., 1992,1, c. 2123) secondo cui all'art. 4 della L. 20 marzo 1865 n. 2248, all. E, sono estranei i rapporti nei quali l'amministrazione non è autorità, non ha potere e il diritto alla salute "è esso sovrastante all'amministrazione, di guisa che questa non ha alcun potere, neppure per motivi di interesse pubblico specialmente rilevante, non solo di affievolirlo, ma neanche di pregiudicarlo, nel fatto indirettamente"; riguardo ad esso "l'amministrazione, spoglia delle prerogative pubblicistiche, non soltanto non ha potere ablatorio, ma può essere passibile di provvedimento inibitorio da parte del giudice naturale dei diritti". In caso di lesione, "non essendo giuridicamente configurabile un suo potere in materia, essa, per il diritto "non provvede", esplica comunque e soltanto attività materiale illecita... .nell'ipotesi, dunque, non vi sono, giuridicamente, provvedimenti amministrativi da revocare o modificare", perciò è applicabile il principio di diritto secondo il quale, agendo la PA. in carenza assoluta di potere "il giudice può condannare la pubblica amministrazione ad un fare per eliminare il pregiudizio da essa arrecato al diritto di salute dell'individuo.

Si è, peraltro, sostenuto (v. Pret. Roma ordinanza 19 dicembre 1986 in Foro it. 1987, 11 c. 968) con riguardo alla mancata chiusura al traffico veicolare di una via del centro storico per motivi concernenti il diritto alla salute e, quindi, in materia molto attinente a quella in esame, che essa non costituisce attività privatistica, né materiale e neanche arbitraria (perché caratterizzata da carenza di potere) "allorquando si evidenzi che una scelta siffatta è volta a salvaguardare altri interessi collettivi ed individuali di particolare rilevanza, quali la libertà di circolazione e di iniziativa economica, pubblica e privata".

Si versa, infatti, - a dire dell'estensore della sentenza in una ipotesi di "equo contemperamento" degli interessi in conflitto "del diritto alla salute di alcuni e della libertà di circolazione e di iniziativa economica di altri".

L'inquinamento acustico ed atmosferico esistente nelle grandi città italiane si presenta "quale conseguenza diretta ed immediata dei nuovi modelli di vita, spontaneamente emergenti nell'epoca attuale; modelli — questi — di affermazione sempre più incalzante delle esigenze di progresso industriale e di consumo sulle esigenze particolari e più schiettamente umane dell'individuo".

Esso, pertanto, non è generato da condotte omissive o commissive della RA, il cui mancato efficace intervento assume un aspetto marginale al riguardo così da non consentire un collegamento in termini di causa efficiente con il medesimo problema.

L'ordinanza di cui sopra (con tutta evidenza pronunciata in un'epoca in cui minore era l'attenzione ai problemi ambientali) non appare condivisibile laddove considera l'inquinamento atmosferico ed acustico come un fenomeno spontaneo ed inarrestabile frutto del progresso e del consumismo crescente che la P.A. non deve contrastare più di tanto, onde salvaguardare altri interessi collettivi ed individuabili "di particolare rilevanza" quali la libertà di circolazione e di iniziativa economica.

In tale decisione, l'organo giudicante sembra porre sullo stesso piano ed anzi ritenere prevalente e comunque inevitabile la tutela di tali diritti rispetto alla tutela del diritto alla salute, con ciò proponendo una scala di valori inaccettabile ed in contrasto con l'interpretazione più autorevole del dettato costituzionale, che definisce il diritto alla salute come fondamentale, assoluto ed incomprimibile, mentre limita, invece, in talune occasioni gli altri diritti.

Appare evidente, invece, che nella pur doverosa condotta di contemperamento delle diverse esigenze, la P.A. non possa prescindere dalla considerazione che, mentre la salute degli individui viene ad essere, nella situazione in cui versa il traffico nelle principali città italiane, con assoluta certezza compromessa dalle esalazioni tossiche (oltrechè dall'inquinamento acustico) provenienti dal medesimo, le esigenze di mobilità e di libera iniziativa economica possono essere soddisfatte in diversi altri modi.

In proposito, vale la pena ricordare che la Suprema Corte (Cass. Sez. Unite 23 novembre 1973 n. 3167 v. Cass. Sez. Unite 9 novembre 1974 n. 3486) ha richiesto, sia pure con riferimento ad attività materiale della PA. lesiva del diritto soggettivo di un soggetto privato, volta al perseguimento di un pubblico interesse, il requisito dell'indispensabilità con onere della prova, a carico della stessa P.A., di aver compiuto una valutazione dell'indispensabilità medesima.

Occorre, cioè, che il sacrificio del diritto del privato si manifesti come il mezzo necessario per il raggiungimento della specifica finalità pubblica che in concreto risulti perseguita.

Deve escludersi, pertanto, che operi nell'ambito del contemperamento e, quindi, nell'esercizio di potestà pubblicistiche del tutto legittime ed insindacabili da parte del giudice ordinario la P.A. che, solo in teoria, affermi la preminenza del diritto alla salute, ma che, di fatto, privilegi gli interessi economici sul diritto della collettività e dei singoli ad un ambiente salubre.

Al contrario, ove non adotti misure veramente idonee a contrastare la circolazione dei veicoli non in regola con le emissioni, essa viene ad esercitare un'inammissibile compressione sul diritto alla salute ed a versare quindi in quella situazione di carenza di potere che secondo la giurisprudenza più autorevole della Suprema Corte e l'orientamento giurisprudenziale e dottrinale più evoluto giustifica la tutela più ampia davanti all'A.G.O.

Sembra di poter concludere pertanto che, anche in materia dì compromissione del diritto alla salute conseguente ad atti o a comportamenti omissivi della P.A. riguardo al traffico veicolare, la situazione non sia dissimile (e debba farsi ricorso, quindi, agli stessi principi) da quella che si verifica con riferimento ad analoghe condotte della RA. in ambiti più ristretti (ad es. la richiesta di chiusura di una discarica posta troppo vicino ad abitazioni), anche se l'impatto di eventuali interventi dell'A.G.O. avrà ripercussioni più evidenti potendo riguardare essi un numero assai elevato di utenti ed estendersi ad un ampio ambito territoriale.

Non sembra, poi, in contrasto con le conclusioni a cui è pervenuto lo scrivente in tema di giurisdizione, la decisione emessa da un giudice di questa sezione in data 18.6.2001 e prodotta dal Comune di Bologna all'udienza del 23.6.2001. Tale decisione. con la quale si è dichiarata la giurisdizione del T.A.R., è intervenuta, infatti in una causa che, per espressa affermazione del giudicante, riguarda solo marginalmente il diritto alla salute ed ha, invece, come oggetto la censura alla scelta classificatoria di Via S. Donato operata dal Comune di Bologna.

Le argomentazioni che precedono sembrano sufficienti a rispondere anche alla riserva espressa dal P.M. "sul punto dell'improponibilità oggettiva della domanda, in relazione alle varie voci del petitum enunciato dai ricorrenti".

Si è già visto, infatti, che tale petitum non è volto a mettere in discussione — in via principale e diretta la politica del traffico, ma a perseguire finalità di tutela del diritto alla salute, anche se tale tutela può comportare inevitabili interferenze.

Si è anche osservato che, allorquando la P.A. operi in carenza assoluta di potere, secondo la prevalente interpretazione dottrinale e giurisprudenziale, sia ammissibile il ricorso all'A.G.O. che potrà adottare qualsiasi tipo dì provvedimento non agendo la P.A. nell'esercizio dei suoi poteri pubblicistici.

Le domande contenute nel ricorso introduttivo appaiono, pertanto, proponibili e, comunque, non sono vincolanti per il giudice che può anche disattenderle in tutto o in parte.

Per quanto concerne la dedotta da parte del Comune di Bologna e del P.M. inammissibilità nel caso di specie, del procedimento cautelare sotto il profilo della complessità della materia e della stessa consulenza tecnica che impedirebbero di procedere in via d'urgenza, si è più volte osservato, nelle ordinanze in precedenza emesse, come. il requisito dell'urgenza sia requisito oggettivo che prescinde dalla complessità della controversia la cui definizione richiederà in tal caso tempi ragionevolmente più lunghi, ma pur sempre molto più rapidi del giudizio ordinario cui sarebbe, d'altro canto, assurdo ed improponibile, proprio per la sua lungaggine, demandare la tutela di un diritto fondamentale come quello della salute.

Da ultimo va presa in considerazione l'obiezione espressa dal P.M. "sul punto della legittimazione ad agire dei ricorrenti, in quanto assenti rappresentanti di associazioni locali ambientaliste per la tutela di interessi diffusi ed esponenziali in relazione ai requisiti richiesti dalla legge n. 346/1986.

Come è noto, l'interesse ambientale, nei suoi molteplici aspetti, non si presenta soltanto come situazione soggettiva pubblica o del singolo ma rientra anche tra le posizioni di carattere superindividuale, come gli interessi diffusi.

Trattasi di interessi che, avendo ad oggetto beni non suscettibili di appropriazione e godimento in forma esclusiva (aria, acqua, suolo, flora, fauna, paesaggio) sono riferibili ad una serie indeterminata di soggetti, ad una collettività più o meno ampia, coincidente al limite con la generalità dei consociati.

Tali interessi, le cui prime manifestazioni risalgono all'inizio degli anni settanta, hanno trovato dapprima solo tutela giurisprudenziale attraverso un contrastato processo di "individualizzazione" e cioè, considerandoli azionabili in sede giudiziale non in quanto tali, ma solo quando si evidenzi anche un attentato ad un diritto "assoluto" dell'individuo, come ad es. la salute intesa quale diritto all'ambiente salubre; in particolare la Cassazione ha consentito l'azionabilità di situazioni superindividuabili in materia ambientale da parte dei singoli con due importanti sentenze (Cass. S.U. 9 marzo 1979 n. 1463 in Foro it., 1979, 1 e. 939 e Cass. S.U. 6 ottobre 1979 n. 5172, in Foro it., 1979, I, c. 2302) statuendo specificamente nella decisione n. 5172/79 che non può essere negata protezione a chiunque sia interessato ad un bene giuridicamente protetto per la sola ragione che questo non gli è attribuito né è attribuibile in modo esclusivo.

Successivamente è intervenuta la legge 8 luglio 1986 n. 349 (non 346 come per un evidente errore materiale, scritto nella memoria di intervento del Pubblico Ministero in data 12 marzo 2001), la quale ha affrontato il tema dei poteri e delle facoltà esercitabili a tutela dell'ambiente dai cittadini e dalle associazioni protezionistiche (accanto all'istituzione del Ministero del l'Ambiente ed alla disciplina del danno ambientale).

Tale legge ha previsto, infatti, una serie di prerogative (come ad es. intervenire nei giudizi per danno ambientale promossa dallo Stato, ricorrere in sede giurisdizionale amministrativa per l'annullamento di atti illegittimi, denunciare i fatti lesivi di beni ambientali dei quali siano a conoscenza — facoltà quest'ultima accordata anche ai singoli cittadini — ecc.) ai soli enti individuati con decreto del Ministero dell'ambiente sulla base dì criteri predeterminati (tra tali enti si ricordano Lega Ambiente, Italia Nostra, Greenpeace ecc.).

Partendo però dal presupposto che la L. 349/1986, secondo l'interpretazione prevalente, pur attribuendo la facoltà di intervento alle predette associazioni non le legittima a costituirsi parte civile per ottenere il risarcimento del danno pubblico ambientale; si è ritenuto che tali associazioni ed anche quelle non riconosciute possano agire allegando un proprio danno patrimoniale o anche soltanto morale che consegua in modo immediato e diretto dal fatto lesivo dell'integrità dell'ambiente.

Più specificamente la Suprema Corte (v. Cass. S.U. 25 gennaio 1989 n. 440 in Foro it., 1990,1, c. 232) ha affermato il principio che "se lo Stato accentra in sé, nella veste di massimo ente esponenziale della collettività nazionale, la titolarità del ristoro del danno all'ambiente, ciò non priva certamente altri soggetti della legittimazione diretta a rivolgersi al giudice per la tutela di altri diritti patrimoniali o personali, compromessi dal degrado ambientale" ed in successive pronunce (v. Cass. 1 giugno 1989, in Riv. Giur. Edil., 1990,1, p. 807; Cass. 29 settembre 1992 in Foro lt., 1993 II, c. 475 e Cass. 21 maggio 1993 in Riv. Giur. Amb. 1994 p. 49) ha chiarito che il trattamento riservato dalla L. 349/86 alle associazioni individuate ai sensi dell'art. 13 si spiega con il fatto che esse, per il loro carattere nazionale perseguono la tutela di un mero interesse diffuso ed astratto, ma che diverso è il caso in cui una posizione soggettiva diffusa si sia tradotta in un interesse concreto alla salvaguardia di un determinato bene giuridico di cui l'ente abbia fatto il proprio scopo specifico.

Sottolinea la Suprema Corte, che "nel momento in cui viene assunto dall'associazione con preciso riferimento ad un contesto circostanziato, l'interesse cessa di essere comune alle generalità dei cittadini. Incarnandosi nell'associazione esso acquista in concretezza, prende corpo, si fa parte integrante del sodalizio, ne diviene elemento costitutivo e riemerge come posizione differenziata", talchè non può negarsi alla medesima la legittimazione ad agire come pure "diventa difficile negare che un 'offesa allo scopo coinvolga anche l'elemento personale dell'associazione" in quanto ogni pregiudizio cagionato a tale scopo "comporta un danno non patrimoniale a causa della frustrazione ed afflizione di quanti si erano costituiti in sodalizio per amore di interessi nella cui cura in modo più pieno avevano ritenuto realizzare la loro personalità. Per giunta in riferimento a beni costituzionalmente protetti quali il paesaggio, il patrimonio storico e artistico, la salute".

L'indirizzo espresso dalla Suprema Corte ha trovato protezione anche normativa nella legge 241/1990 che ha stabilito in particolare all'art. 9 che "i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati cui possa derivare un pregiudizio al provvedimento, hanno facoltà di intervenire nel procedimento" ed è del resto, in perfetta sintonia con l'art. 2 della Costituzione che garantisce i diritti inviolabili dell'uomo sia individualmente che nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e con l'art. 24 Cost. che ne consente l'azionabilità.

Va, infine solo per completezza sottolineato che, nel caso di. specie, nessun problema può porsi neppure in ordine alla rappresentatività dei 4 comitati presenti in giudizio, essendo l'azione stata promossa, sia dai medesimi in persona dei rispettivi presidenti, che da tuffi i singoli 351 associati che fanno parte degli stessi.

Passando ora alla trattazione del merito si evidenzia come nessun dubbio possa aversi in ordine alla sussistenza, nella fattispecie, del fumus boni iuris e del periculum in mora.

Si osserva, infatti:

B) LA CONSULENZA MEDICA (v. richiamo a pag. 132 CTU)

L'esistenza di un nesso causale tra inquinanti atmosferici e danno alla salute, è circostanza notoria ed indiscutibile e, poiché il danno alla salute richiede immediata tutela, del' tutto giustificata deve ritenersi l'azione intrapresa.

Più in dettaglio, si osserva infatti, sulla base degli studi epidemiologici e della più recente letteratura scientifica in materia, che è certo il collegamento tra l'inquinamento atmosferico ed il rischio d'insorgenza di tumori maligni: nell'atmosfera urbana sono presenti, infatti, composti la cui cancerogenicità è provata scientificamente e, d'altro canto, vi è la dimostrazione di tassi di incidenza di tumori più elevati nelle zone urbane rispetto alle zone rurali.

Ovviamente l'entità del rischio dipende anche da fattori individuali (età, status di fumatore, esposizione al fumo passivo, predisposizione) ed ambientali (luoghi frequentati, ore di esposizione ai diversi inquinanti, tipo di attività fisica svolta durante l'esposizione all'aria).

Correlazione esiste, altresì, tra la presenza di inquinanti e la manifestazione o l'aggravamento di patologie all'apparato respiratorio (tosse, catarro, asma) come pure non può escludersi ed, anzi, appare assai probabile, un rischio genetico.

Particolarmente evidenti sono anche gli effetti degli inquinanti nei soggetti anziani, nei quali i medesimi, per la presenza di concause quali malattie polmonari e malattie cardiache, possono favorire "un'anticipazione di mortalità" e nei bambini in cui si ha una maggiore frequenza di disturbi respiratori di tipo bronchitico (tosse e catarro).

Può, pertanto, concludersi (v. pag. 134 CTU) che la popolazione che respira l'aria di Bologna o di un'altra città metropolitana abbia "un rischio maggiore della popolazione che respira quotidianamente aria non inquinata. Tale rischio risulta di maggiore entità nelle categorie con alti fattori di rischio individuali o ambientali.

Significativa è, infine, l'osservazione (v. pag. 135 CTU) che il rispetto dei limiti di legge per i livelli di concentrazione delle singole sostanze inquinanti nell'aria — pur essendo stati individuati tali limiti sulla base di studi da parte di autorevoli organismi nazionali ed esteri non annulla completamente il rischio di danno alla salute posto che l'aria inquinata agisce come fattore di rischio con un rapporto "dose-risposta" e che ogni fonte di combustione (naturale o artificiale) emette nell'aria sostanze potenzialmente pericolose per la salute.

Per quanto attiene, in modo specifico, all'inquinamento acustico si sottolinea (v. pag. 135 CTU) che "non vi sono evidenze attuali che facciano ritenere che vi siano conseguenze dannose all'apparato uditivo per effetto dell'inquinamento acustico a Bologna anche se eventuali lievi effetti a livello di altri organi dovuti al disturbo soggettivo indotto dal rumore possono essere presenti anche a bassi livelli di intensità sonora. Anche in questo caso non esiste una soglia sotto la quale tutta la popolazione non subirebbe alcun danno, dato per scontato che le emissioni sonore sono parte integrante di qualunque attività umana".

3. GLI INQUINANTI ATMOSFERICI NEI RILEVAMENTI ESEGUITI NEL 1998 E 1999 E L'INQUINAMENTO ACUSTICO

Premesso che l'inquinamento prodotto all'interno del centro di Bologna deriva sostanzialmente dalla circolazione veicolare (v. pag. 38 CTU) va evidenziato che, per il rilevamento degli inquinanti (ma non dell'olio lubrificante nebulizzato dai motocicli a 2 tempi), esiste in città una rete fissa di monitoraggio risultante da un adeguamento, ai sensi del D.M. 205.91, di una preesistente rete denominata SARA e costituita da sei centraline automatiche dislocate rispettivamente ai Giardini Margherita, in Piazza Malpighi, alla Fiera, in via Zanardi, in via della Salute e a Porta S. Felice.

Nel corso degli anni 1998 e 1999 sono state inoltre, effettuate diciassette specifiche campagne di monitoraggio, con un mezzo mobile e sono stati impiegati 26 campionatori passivi nel 1998 ed ulteriori 200 nel 1999.

Ciò premesso, prima di prendere in considerazione i singoli inquinanti, occorre fornire sulla base della normativa chiarimenti in ordine ai concetti di "valore limite", "livello di attenzione" "soglia di allarme" e "valore obiettivo" (detto anche obiettivo di qualità) (v. pag. 32 CTU).

Per "valore limite" s'intende un livello di inquinamento fissato in base alle conoscenze scientifiche, alfine di evitare, prevenire o ridurre gli effetti dannosi sulla salute umana e per l'ambiente nel suo complesso; trattasi dì un livello che, una volta raggiunto, non deve essere superato.

Per "livello di attenzione" s'intende un livello di rischio per il quale sono richiesti provvedimenti tra cui la limitazione della circolazione veicolare.

Per "soglia di allarme" s'intende un livello oltre il quale vi è un rischio per la salute umana anche in caso di esposizione di breve durata e, raggiunto il quale, l'autorità deve immediatamente intervenire.

Per "valore obiettivo" si intende un livello fissato al fine di evitare, a lungo termine, effetti dannosi per la salute umana e per l'ambiente e tale obiettivo deve essere raggiunto per quanto possibile nel corso di un dato periodo.

Esaminiamo ora la situazione riscontrata nel 1998 e 1999 per i singoli inquinanti, sulla base dei dati recepiti dalla CTU originaria:

a) BIOSSIDO DI AZOTO

Il livello di attenzione è fissato in 200 µg/m³ come 98° percentile delle rilevazioni orarie annue

Lo stato di allarme è fissato a 400 µg/m³

Nel 1998 sono state rilevate dal mezzo mobile 2 situazioni di superamento del livello di attenzione.

Nel 1999 il mezzo mobile ha evidenziato dei superamenti del livello di attenzione all'interno del centro storico, con 32 casi su 1560 rilevazioni; la punta massima è stata raggiunta in Strada Maggiore.

b) MONOSSIDO DI CARBONIO

Il valore limite è di una concentrazione media su otto ore di 10 µg/m³ e di µg/m³ 40 /m³ di concentrazione media oraria.

Nel 1998, nella rete fissa, si sono avuti 6 superamenti nella concentrazione su otto ore nella postazione della Fiera e 1 in quella Malpighi.

2 superamenti con il mezzo mobile.

Nel 1999 1 superamento per la concentrazione media oraria nella stazione di rilevamento della Fiera.

c) POLVERI TOTALI SOSPESE

Il D.P.C.M. del 28.3.1983 ha fissato i valori limite nella media annuale di tutte te concentrazioni giornaliere che non deve superare i 150 µg/m³ e dal 95° percentile di tutte le concentrazioni medie giornaliere rilevate nell'anno che deve essere al di sotto dei 300 µg/m³.

Il D.M. 25.11.1994 ha, inoltre, fissato dei limiti a più breve scadenza, stabilendo un livello di attenzione in 150 µg/m³ e un livello di allarme in 300 µg/m³ da osservarsi come medie giornaliere.

Nel 1998, il mezzo mobile ha rilevato che il livello di attenzione di 150 µg/m³ è stato superato numerose volte, e così pure il livello di allarme a Piazza Ravegnana ed in Via Mura di Porta Galliera.

Nel 1999 il livello di attenzione è stato superato in tutti i siti monitorati all'interno delle mura del centro città, con una media complessiva giornaliera di sforamento del 62,3%. lì superamento del livello di allarme di 300 µg/m³ di media giornaliera è avvenuto una volta nel sito di Via Marconi, 1 volta in quello di Via S. Felice e 10 volte in quello dì Via Irnerio.

Ritiene il Collegio peritale (v. pag. 35 CTU) che "il problema delle polveri sia uno dei più rilevanti per l'inquinamento nella città di Bologna".

d) BIOSSIDO DI ZOLFO

Trattasi di un tipo di inquinante reso trascurabile dall'uso di combustibili privi di zolfo.

Tutte le concentrazioni misurate sono abbondantemente al di sotto dei valori limite.

e) OZONO

Il D.P.C.M. del 28.3 983 ha fissato il valore limite in una media oraria di 200 µg/m³ da non raggiungere più di una volta al mese. Nel 1998 la rete fissa ha rilevato nella stazione dei Giardini Margherita 12 sconfinamenti in luglio e 10 in agosto ed 1 sconfinamento nel mese di giugno nella stazione di Via Zanardi. Nel 1999 ai Giardini Margherita si sono avuti 6 sconfinamenti in maggio, 18 in giugno, 17 in luglio e 5 in agosto.

Si considerano ora gli inquinanti per i quali la normativa fissa soltanto valori obiettivo di qualità.

6. POLVERI PM 10

Il D.M. 25.11.1994 fissa un obiettivo di qualità, di 60 m g/m3 fino al 1998 e un limite di 40 m g/m3 dal 1999 in avanti.

Esiste una direttiva europea che, inserendo le PM10 come dato che deve sostituire il materiale particolato totale, fissa un valore limite di 40 m g/m3 come media annua e di 50 m g/m3 come media giornaliera da non superarsi più di 35 volte all'anno.

Nel 1998 è stata effettuata la misura del PM10 nella stazione fissa di Malpighi: la media annua è di 56 m g/m3 e quindi tale da rientrare nell'obiettivo di qualità.

Nel 1999 la rilevazione è stata spostata a Porta S. Felice e la media annua è stata di 67 m g/m3 e, quindi, superiore al valore obiettivo del 1999.

Con riferimento alla direttiva europea citata, il superamento è stato di 104 giorni, su 153 in cui è stato ritenuto valido il dato misurato (di 82 volte volendo imputare una sovrastima del 15% allo strumento utilizzato).

g) BENZENE

Il D.M. 25.11.1994 stabilisce un valore massimo come obiettivo di qualità dell'aria in 15 m g/m3, calcolato come media mobile annuale dei valori medi giornalieri. Dall'1.1.1999 il valore è stato portato a 10 m g/m3.

Nel 1998 non sono stati resi disponibili dati ricavati con le centraline fisse.

Nel 1999 i dati del valore medio annuo per le stazioni dei Giardini Margherita, di Via Zanardi e di Porta S. Felice risultavano di 4, 5 e 6 m g/m3 e, quindi, inferiori all'obiettivo di qualità.

I dati ricavati con il mezzo mobile sono riferiti a brevi periodi di tempo e non utilizzabili ai fini del confronto con il valore obiettivo. In tutti i siti all'interno della città, si sono avuti dei valori giornalieri superiori a 10 m g/m3, pari al 58,1 di tutte le medie giornaliere calcolate.

Anche i valori ottenuti con i campionari passivi non sono utilizzabili per un confronto con il valore obiettivo, ma essi hanno consentito l'elaborazione di mappe che rappresentano abbastanza fedelmente la realtà.

Afferma il Collegio peritale (v. CTU a pag. 37) che "dall'esame di queste mappe e dai risultati ricavati con il mezzo mobile, si rileva in Bologna una situazione sicuramente negativa in relazione al benzene".

h) IPA E BENZOPIRENE

Il D.M. 2511.1994 stabilisce un valore obiettivo di 1 m g/m3, espresso come media mobile annuale dei valori medi giornalieri. I dati disponibili sono per le centraline di Porta S. Felice e dei Giardini Margherita e vanno da giugno al dicembre del 1999; essi rivelano che la concentrazione di tali inquinanti tende ad aumentare e negli ultimi due mesi dell'anno i valori mensili sono stati superiori all'obiettivo medio annuale.

Quanto ALL'INQUINAMENTO ACUSTICO (pag. 129 CTU) esso è definito dalla legge quadro del 26.10.1995 come "l'introduzione di rumore nell'ambiente abitativo o nell'ambiente esterno tale da provocare fastidio o disturbo al riposo ed alle attività umane, pericolo per la salute umana, deterioramento degli ecosistemi, dei beni materiali, dei monumenti, dell'ambiente abitativo o dell'ambiente esterno o tale da interferire con le legittime fruizioni degli ambienti stessi". L'anzidetta normativa ha evidenziato l'importanza della zonizzazione come strumento di pianificazione urbanistica, ha fornito indicazioni per la predisposizione di piani comunali di risanamento ed ha reso obbligatoria la valutazione di impatto ambientale per le nuove opere in grado di alterare acusticamente l'ambiente.

La legge citata prevede l'obbligo per i comuni di redigere un piano di risanamento acustico quando i valori di attenzione definiti poi dal D.P.C.M. 14.11.1997 vengono superati o si determinino per preesistenti destinazioni d'uso del territorio, aree di contatto fra zone territoriali appartenenti a classi i cui valori si discostano in misura superiore a 5 dB(A).

Va sottolineato, tuttavia, come la soluzione del problema dell'inquinamento acustico sia ancora lontana, stante la difficoltà di intervenire in ambienti già urbanizzati ed, in particolare, nei centri storici, mentre esistono, invece, metodiche per l'abbattimento dell'inquinamento acustico nelle aree di nuova urbanizzazione.

Portare il rumore dai 70 AB(A) che si riscontra nei grandi centri storici a livelli poco inferiori a 60 dB(A) è un'impresa ancor oggi di difficile soluzione.

D) I VEICOLI RESPONSABILI DI EMISSIONI INQUINANTI

1) CICLOMOTORI E MOTOCICLI A DUE TEMPI

L'incidenza in termini di inquinamento atmosferico ed acustico di tali veicoli è indiscussa.

Lo stesso organo tecnico del Comune di Bologna ha stimato —come si è già riferito — in uno degli scenari rappresentati con nota 27.1.2000 (v. pag. 28 perizia ed All. 3 R) che il divieto di circolazione di ciclomotori e motocicli porterebbe ad un abbattimento dell'inquinamento atmosferico del 60%-70%.

In particolare, il responsabile presso l'Enea di modellistica matematica dell'inquinamento atmosferico Gabriele Zanini, sentito come informatore, ha dichiarato che "Abbiamo stimato che, per il benzene. un ciclomotore a due tempi di 50 di cilindrata efficiente, fornisce un'immissione pari a 20 autovetture catalizzate efficienti".

Quanto al Collegio peritale, esso ha categoricamente affermato (v. pag. 46 C.T.U.) che il motore a 2 tempi rappresenta "il tipo di motore di gran lunga più inquinante fra quelli presenti nel parco circolante dei veicoli a motore".

Per comprendere appieno il problema è opportuno fornire alcune nozioni elementari circa le diverse modalità di funzionamento dei motori a 2 tempi rispetto a quelli a 4 tempi, dopo aver ricordato che (v. pag. 45 perizia) tutti i ciclomotori ed una percentuale ragguardevole di motocicli sono dotati di motori a 2 tempi e la restante parte dei motocicli di motori a 4 tempi.

Mentre per i motori a 4 tempi i meccanismi di formazione dei prodotti inquinanti sono del tutto simili a quelli delle autovetture a benzina (v. pag. 45 C.T.U.), con l'aggravante, però, che, stante la carenza di norme sulle emissioni ed il più basso consumo di combustibile per unità di percorso, vengono privilegiate dai costruttori regolazioni del motore che favoriscono le prestazioni a scapito dell'ambiente e sono rare le applicazioni di catalizzatori allo scarico, nei motori a 2 tempi che, come è noto, utilizzano benzina miscelata con olio lubrificante, oltre ai meccanismi di formazione degli inquinamenti presenti nei motori a 4 tempi, si riscontrano anche:

a) cortocircuito di carica fresca che comporta che una frazione cospicua della benzina erogata non si fermi nel cilindro, ma raggiunga lo scarico senza aver partecipato alla combustione; ciò provoca ragguardevoli emissioni di idrocarburi incombusti (HC) che possono anche eccedere la metà del combustibile introdotto;

b) emissione (non regolamentata) della quasi totalità dell'olio lubrificante introdotto in forma nebulizzata allo scarico, dove costituisce una forma di particolato, diverso da quello dei motori diesel.

c) emissioni acustiche particolarmente accentuate caratterizzate da sonorità "secca" e di alto volume di difficile attenuazione se non a scapito delle prestazioni.

Né è possibile porre rimedio a tali inconvenienti applicando ai ciclomotori e motoveicoli a 2 tempi in circolazione dispositivi di abbattimento delle emissioni prodotte.

In proposito, il Collegio peritale (v. pag. 83 C.T.U.) ha escluso che l'applicazione su tali veicoli di cartucce con catalizzatore ossidante al platino o al platino-palladio, con supporto metallico (anziché ceramico) suggerita dai periti di parte convenuta possa determinare "una significativa riduzione" dell'inquinamento urbano ed ha anzi affermato che tali catalizzatori possono essi stessi essere produttori di benzene (v. pag. 86 C.T.U.).

Va, altresì, ricordato che, poiché il funzionamento del motore a 2 tempi dipende in larga misura dal sistema di scarico con possibilità di ottenere ragguardevoli incrementi di potenza modificandone la geometria, frequentemente vengono montati sui medesimi (v. pag. 47 C.T.U.) apparati non omologati, al fine di ottenere prestazioni ben superiori ai limiti imposti per tale categoria di veicoli con conseguente aumento sia delle emissioni gassose che di quelle acustiche.

Molto utile per un raffronto tra le diverse categorie di motoveicoli e per l'individuazione di quelli più fortemente inquinanti è la tabella contenuta nell'elaborato peritale a pag. 47 dalla quale si evince che l'emissione di idrocarburi incombusti (HC) varia da 0,85 g/Km a 1,89 g/Km per i diversi tipi di motoveicoli a 4 T, mentre oscilla tra 5 g/Km a 10,07 g/Km per i ciclomotori ed i motocicli a 2 T.

2) VEICOLI A BENZINA

Trattasi di veicoli ad accensione comandata e come tali vanno distinti dai motori ad accensione spontanea (a gasolio), detti anche motori Diesel.

Nei primi la combustione procede con fiamma premiscelata (di aria e vapori di combustibile) e gli inquinanti regolamentati dagli stessi emessi sono quasi totalmente allo stato gassoso (CO, HC, NOx), ma possono essere presenti sotto forma di particolato non regolamentato (specie a motore freddo), fuliggine, solfati a scarsa rilevanza, ossidi di piombo (quando si usa benzina super additivata con antidetonanti a base di piombo) e residui di lubrificante.

I costruttori hanno fatto fronte alle restrizioni, progressivamente sempre più severe, alle emissioni gassose attraverso una serie di interventi assai costosi, in sede di progetto (intervenendo ad es. sul disegno della camera di combustione, dei condotti di aspirazione ecc.) e di "messa a punto" e, cioè, di regolazioni da effettuare anche in sede di manutenzione ordinaria e straordinaria. Lo stato di conservazione del motore, come pure lo stato termico determinato principalmente dalla temperatura del refrigerante, influenza molto le emissioni di HC, maggiori a freddo, di CO e di NOx.

Anche la periodica sostituzione dell'olio lubrificante e l'assenza di eccessivi depositi in camera di combustione (oggi affidata più agli additivi nel carburante che alla manutenzione) contribuisce a mantenere un livello accettabile di HC.

Quanto detto assume particolare rilevanza per i motori non catalizzati nei quali le produzioni di inquinanti corrispondono approssimativamente al le emissioni.

Da tempo i veicoli con motore ad accensione comandata (ivi compresi taluni motocicli con motore a 4 tempi di modesta cilindrata) vengono dotati di convertitori catalitici (disposti in "marmitte") ove i gas di scarico vengono depurati; detti convertitori possono essere ossidanti (per CO ed HO) e riducenti (per gli NOx) e, comunque, da oltre 15 anni è in uso il dispositivo trivalente in grado di convertire tutti e tre i prodotti nocivi; esso può funzionare in maniera efficiente solo se il motore è alimentato con miscela rigorosamente strechiometrica con l'ausilio della "sonda lambda".

Il catalizzatore è costituito da platino e/o palladio, metalli che catalizzano le reazioni di ossidazione dell'ossido di carbonio e degli idrocarburi e da rodio, metallo che catalizza la reazione di riduzione degli ossidi di azoto e favorisce l'avviamento a freddo dell'effetto catalitico (noto con il termine di "light off" più propriamente definito come condizione termica in corrispondenza della quale si raggiunge il 50% dell'efficienza di conversione).

La marmitta catalitica è costituita da un monolito ceramico o un supporto metallico impaccato a struttura alveolare racchiuso in un involucro di acciaio inossidabile; sulla superficie degli alveoli viene depositato un rivestimento — in genere di allumina — ad elevata porosità e ruvidità e sul rivestimento è depositato uno strato sottilissimo della miscela metallica catalitica.

Il catalizzatore inizia a funzionare correttamente a circa 2500 C per le reazioni di ossidazione, e, a non meno di 3500 C, per quelle di riduzione.

Anche la sonda lambda comincia a funzionare a partire dalla temperatura di 3000 giovandosi, nei tipi più recenti, di un elemento interno di riscaldamento che la porta rapidamente in temperatura. Con un impiego corretto il catalizzatore può durare quanto il veicolo, ma in pratica ciò non succede in quanto le condizioni di utilizzo ne provocano l'invecchiamento con diminuzione delle prestazioni ed un più o meno rapido degrado. L'efficienza della marmitta catalitica viene compromessa anche da ingressi di aria per difetto di tenuta del condotto di scarico a monte del catalizzatore, cattiva combustione del motore, avviamento forzato dello stesso, rotture meccaniche ecc..

La normativa (direttiva 77/143/CEE modificata dalla direttiva 92/55/CEE) prevede la revisione per il controllo del corretto funzionamento del la marmitta catalitica.

Importante è rilevare (v. pag. 80 CTU) che la complessità delle marmitte catalitiche trivalenti rende impossibile la loro applicazione sulle vetture che ne sono sprovviste, mentre non ridurrebbe in modo significativo le emissioni, l'installazione su tali autovetture con oltre 8 anni di anzianità di catalizzatori semplicemente ossidanti.

Per tali vetture (v. pag. 81 CTU) non può che ricorrersi alla limitazione della circolazione o al rinnovo del parco circolante.

3) VEICOLI A GASOLIO (c.d. "DIESEL")

Trattasi di veicoli dotati di motori ad accensione spontanea con fiamma in gran parte diffusiva, cioè, che si sviluppa prima del completamento del processo di miscelamento del combustibile (introdotto allo stato liquido e solo parzialmente evaporato al momento dell'iniezione) con il comburente (v. pag. 67 CTU).

Nei gas di scarico dei motori Diesel (v. pag. 91 CTU) sono presenti concentrazioni significative di particolato - del quale i PAH (idrocarburi policiclici aromatici costituiscono circa lo 0,1 %) —costituito da particelle carboniose sulle quali sono adsorbite alcune sostanze organiche; il CO è presente in concentrazioni nettamente inferiori ai motori ad accensione comandata e così pure gli HC e la C02; gli NOx in frazioni paragonabili e gli SOx in misura un po' maggiore, in considerazione del maggior contenuto di zolfo nel combustibile; il benzene non è assente, ma risulta a livello dei motori a benzina catalizzati.

Più in dettaglio i motori Diesel si distinguono per la conformazione della camera di combustione in motori a precamera (IDI) e motori ad iniezione diretta (DI).

Le emissioni di particolato PM, di HC e di NOx dei primi sono inferiori, ma si tende ad abbandonarli a seguito dei troppo ristretti limiti di potenza e del più basso rendimento dei motori; vi sono, tuttavia, molti motori IDI ancora in circolazione. La quasi totalità di motori nuovi e la maggioranza di quelli in servizio sono sovralimentati con turbocompressore trascinato da una turbina a gas di scarico; una frazione di questi è dotata di interrefrigeratore dell'aria fra il compressore ed il motore. Questa tecnica, oltre ad offrire vantaggi in termini di rapporti potenza-peso, consente di far lavorare il motore con maggiori eccessi di aria, limitando in primo luogo i PM, oltre agli HO ed al CO e, per l'effetto dell'interrefrigerazione, anche, gli NOx. Va mantenuta elevata, inoltre la pressione di iniezione per consentire di migliorare il miscelamento fra combustibile ed aria e di ridurre il ritardo all'accensione, con conseguenze molto positive su prestazioni ed emissioni; ciò comporta una riduzione del diametro dei fori degli iniettori, rendendo critica la distribuzione del gasolio in camera di combustione a seguito di sporcamenti dell'iniettore.

I costi di sviluppo della ricerca per i motori Diesel per un'efficace riduzione delle emissioni, sono ancora più elevati di quelli dei motori ad accensione comandata, mentre la sensibilità di tali motori ai parametri di "messa a punto" è grande. L'efficienza del motore condiziona, infatti, le emissioni. cosicché orini deterioramento dello stesso che ne diminuisca la capacità di respirazione (valvole, fasce elastiche ed, in presenza di una turbina a gas di scarico, sovralimentatore), l'usura della pompa di iniezione, l'usura dei polverizzatori, lo stato di pulizia dei polverizzatori, incrementano drammaticamente il PM, l'HC ed il CO, essendo le emissioni, più ancora che negli altri veicoli, soggette ad aumentare (v. pag. 42 CTU) per malfunzionamenti e/o difetti di manutenzione.

Va, ancora evidenziato che la fumosità dei motori Diesel, legata al PM diventa più evidente, allorquando essi denunciano problemi più o meno gravi e ciò costituisce una spia delle reali condizioni del veicolo.

Per quanto concerne la risposta al quesito se sui Diesel possano installarsi catalizzatori, si osserva (v. CTU a pag. 90) che i catalizzatori aggiunti su tale tipo di veicoli non porterebbero a significativi vantaggi (ad es. sulle emissioni di benzene).

Va, infine, segnalato, che, a seconda dell'adeguamento alle diverse direttive CEE succedutesi nel tempo (v. tabella a pag. 56 CTU) a partire dalla direttiva CEE 91/441, in particolare i veicoli a benzina ed i diesel sono stati contrassegnati da eurocodici che vanno dall'EURO I (il più remoto) all'EURO 4 (il più recente v. Direttive CEE 98/77 rif. 98/69 b), differenziandosi comunque i parametri richiesti per auto a benzina e diesel.

Per motoveicoli e ciclomotori, invece, la Direttiva Comunitaria 97/24/CEE fissa per l'omologazione dei valori limite per le emissioni di idrocarburi incombusti (HC), di monossido di carbonio (CO) ed ossido di azoto (NOx) e prescrizioni tecniche più severe rispetto all'omologazione nazionale per i requisiti di sicurezza e contro le emissioni acustiche e le manomissioni.

Prevede, inoltre, una prima fase (EURO 1) statuendo che, a partire dal 17.6.1999 tutti i motoveicoli e ciclomotori omologati dovranno rispettare limiti più restrittivi, pur potendosi vendere ed utilizzare tutti i veicoli omologati prima del 17.6.1999 giacenti presso la concessionaria e le aziende produttive, senza alcun limite di scadenza ed una seconda fase (EURO 2) prevedendo che, a partire dal 17.6.02 i veicoli di nuova omologazione dovranno rispettare dei limiti sulle emissioni inquinanti e sonore più restrittivi di quelli previsti dalla EURO 1, consentendosi, tuttavia, sino al 17 giugno 2006, la vendita di veicoli già omologati secondo le normative EURO 1.

Per dare un'idea del rapporto tra le varie categorie di autoveicoli catalizzati in circolazione si rileva, ad es. con riferimento ai residenti (v. tabella CTU a pag. 57) che gli EURO I sono (5.766), gli EURO 2 (11.126), gli EURO 3 (251) e gli EURO 4 (5) (in totale 17.148 contro 8526 non ecocompatibili) con una netta prevalenza, pertanto, degli EURO i e 2 sugli altri.

Un cenno particolare meritano i veicoli a benzina EURO 1 che, essendo dotati di convertitori catalitici, vengono considerati "Ecocompatibili". In realtà essi sono tali solo se non partono a freddo, avendo necessità per raggiungere la temperatura di 2500 C. alla quale si manifestano le reazioni di ossidazione, di circa 3 minuti.

In altri termini e con linguaggio più tecnico, tali veicoli possono ritenersi ecocompatibili solo se l'incidenza della partenza a freddo è coerente con la procedura stabilita dalla normativa di omologazione che prevede un percorso di circa 10 Km.

Lungo percorsi più brevi, le emissioni a freddo prevalgono (All. I b CTU originario) richiedendosi almeno 3 minuti per raggiungere il "light off" partendo a freddo.

Appare evidente, pertanto, che, se un veicolo EURO 1 parte a freddo nella ZTL (oggetto di richiesta di tutela nella presente causa) o in tale area interrompe e poi riprende la corsa dopo brevi percorsi, esso inquina allo stesso modo dei veicoli non catalizzati (problema che non si pone, o comunque si pone in minor misura per gli EURO 2, EURO 3 ed EURO 4) avendo

Successivamente i costruttori intrapreso la strada dell'accorciamento del tempo di riscaldamento del catalizzatore e della sonda lambda.

Complessivamente, gli Ecocompatibili (volendo ricomprendere in essi, con criterio di tolleranza anche gli EURO 1) con riferimento ai veicoli con autorizzazione all'accesso alla ZTL vincolata alla targa, tenuto conto anche delle altre categorie, oltre ai residenti, sono 38.092 (v. tabella a pag. 57 CTU) ed i non Ecocompatibili 16.014 su un totale di 54.106, con una percentuale, pertanto del 70.4% di Ecocompatibili e del 29,6% di non Ecocompatibili.

A tali veicoli devono aggiungersi 728 unità di cui la Motorizzazione civile non è stata in grado di fornire dati e le 13.213 autorizzazioni generiche non associate ad una targa, per un totale di 68.047 autorizzazioni.

Interessante è anche rilevare (v. pag. 56 CTU ) che delle 55.753 autorizzazioni rilasciate dal Comune di Bologna (N.B. 55.753 e non 54.106 (più le 728 di cui si è detto), spiegandosi il numero più elevato con il fatto che per taluni veicoli sono state rilasciate più autorizzazioni) 26.823 sono rilasciate a residenti o equiparabili e 5920 a veicoli accedenti a posti auto interni per un totale di 32.743 pari al 58,7%.

4) VEICOLI Dì AZIENDE DI TRASPORTO PUBBLICO E PRIVATO —AUTOMEZZI DI SOCCORSO ED EMERGENZA: VEICOLI DI ENTI DI SERVIZIO PUBBLICO (Autobus di linea e turistici, taxi, N.C.C., Polizia, Guardia di Finanza, Esercito italiano, Vigili del fuoco, Telecom — Seabo, Polizia Municipale, Comune di Bologna, Veicoli dello Stato, della Regione Emilia Romagna, della Provincia di Bologna, Comune Provincia di Bologna) e gli Autobus dell'ATC.

Trattasi di veicoli appartenenti ad Enti autorizzati di diritto all'accesso alla ZTL dalla normativa comunale vigente.

Il parco circolante pur essendo costituito ancora in discreta parte da veicoli privi di dispositivi antinquinamento, ha una modesta incidenza sulle emissioni inquinanti, avuto riguardo al numero degli stessi stimato in circa 4.000 unità (v. pag. 66 CTU).

Gli Autobus appartenenti all'ATC e destinati al servizio urbano interno, sono 505 unità (v. pag. 60 CTU) ed utilizzano in prevalenza gasolio. Pur non rientrando diversi di essi nella categoria degli EURO, in ragione del numero ridotto, contribuiscono (v. pag. 43 CTU) "in misura assolutamente non rilevante, salvo il caso del PM all'inquinamento globalmente prodotto dal traffico".

Tale conclusione appare ancor più evidente esaminando l'All. I B. Da esso si evince che le emissioni inquinanti prodotte dagli autobus per passeggero e per chilometro, sono nettamente inferiori a quelle provocate dai motocicli e ciclomotori a 2 T e dalle auto catalizzate con riferimento agli idrocarburi incombusti (HC).

E) PRINCIPALI PROVVEDIMENTI CONTRO L'INQUINAMENTO ATMOSFERICO ED ACUSTICO DA TRAFFICO VEICOLARE ADOTTATI DALL'AMMINISTRAZIONE COMUNALE PRECEDENTE E DA QUELLA ATTUALE (v. pag. 15 C.T.U.)

Con Ordinanza del Sindaco PG. n. 38863/89 del 20.7.1989 è stata istituita la Zona a traffico limitata (ZTL) nella quale dalle 7 alle 20 di tutti i giorni, festivi compresi possono accedere soltanto i veicoli autorizzati. La sosta è consentita nel rispetto del DPR 393/59, in particolare dell'art. 115 e dell'ordinanza P.G. 476/89.

All'interno della ZTL esiste un'area (la c.d. "T") costituita dall'asse formato dalla Via Ugo Bassi-Rizzoli e dal tratto di Via dell'Indipendenza tra le Vie Rizzoli e Righi nella quale vigono limitazioni di accesso 24 ore su 24 tutti i giorni, festivi compresi, salvo autorizzati.

Con ordinanza del Sindaco PG. n. 147645 del 6.11.1997 vengono presi provvedimenti circa la circolazione e la sosta della "T" e sulle strade ivi accedenti.

In tale zona è posto il divieto di circolazione, con esclusione di autobus, taxi, N.C.C., Mezzi di soccorso, Forze di Polizia, macchine operatrici SEABO, cicli, motocicli e ciclomotori e dei veicoli autorizzati all'accesso alla zona a traffico limitato per operazioni di carico e scarico le quali dovranno avvenire dalle ore 6 alle 9,30 e dalle ore 14,30 alle 16,30.

Con Ordinanza RG. n. 138200/98 del 10.9.1998 si è consentito l'accesso al Parcheggio denominato "Via del Pallone" per il tempo necessario alla costruzione del parcheggio pubblico interrato di Piazza VIII Agosto.

Con atto di Giunta P.G. n. 6545/99 si è cambiata la perimetrazione della ZTL.

Con Ordinanza PG. n. 35746/94 del 14 aprile 1994, successivamente modificata con le Ordinanze P.G. n. 65577/97 del 19 Maggio 1997, P.G. n. 31950/99 dell'8.3.1999 e P.G. 50614/99 dell'8.4.1999 vengono determinate le condizioni di accesso alla zona traffico limitato.

Gli accessi alla zona traffico limitato sono affidati al controllo del corpo dei vigili urbani secondo le modalità contenute nella disposizione di servizio n. 84 del corpo di Polizia Municipale del 4 novembre 1999. Va, tuttavia, precisato che nel 1994 l'Amministrazione aveva sperimentato il sistema SIRIO il quale avrebbe dovuto monitorare il traffico attraverso il rilevamento, in corrispondenza degli accessi alla ZTL, delle targhe dei veicoli accedenti al centro e consentire di individuare le infrazioni e notificare le eventuali violazioni avvenute.

L'utilizzo ditale sistema era stato, però, sospeso a causa della mancanza delle necessarie omologazioni ed in seguito, SIRIO veniva utilizzato solo per rilevamenti statistici.

Per quanto concerne la sosta, si rileva che non esistono nella ZTL aree pubbliche destinate al parcheggio, ma solo autorimesse private ad uso pubblico alle quali gli utenti possono accedere in virtù delle autorizzazioni di tipo "PA" (posto auto) rilasciate dall'U.R.P. del Settore Traffico ai gestori ditali autorimesse.

A seguito dell'entrata in vigore del Piano Sosta nel luglio 1997, coloro che accedono e devono sostare nella ZTL devono pagare la sosta in conformità alla Delibera PG n. 87841/97 O.D.G. n. 179 e della Delibera P.G. n. 64691/98 O.D.G. n. 157. La sosta è gratuita per i residenti nel settore di residenza e per gli invalidi in possesso di regolare autorizzazione rilasciata dall'U.R.P. del Settore Traffico sulla base di idonea certificazione medica, nell'intera ZTL.

Con riguardo al documento "lo stato della qualità dell'aria nell'anno 1998" non si è riusciti a stabilire con esattezza (portando il documento pubblicato soltanto la data di stampa) quando esso sia stato completato dal comitato tecnico e portato a conoscenza della precedente amministrazione; da informazioni ricevute sembra, però, che il documento di cui sopra sia stato completato nel mese di maggio 1999 e sia stato presentato alla giunta in data 11 giugno 1999 e, quindi, verso la fine del suo mandato.

Tale amministrazione non ha, pertanto, adottato alcun provvedimento in relazione ai dati del 1998 da essa richiesti all'organo tecnico ma ha adottato con Ordinanza P.G. n. 50794/1999 del 12 aprile 1999, in conformità al Decreto 15 Aprile 1994 del Ministero dell'Ambiente modificato con successivo Decreto 25 novembre 1994 del Ministro dell'Ambiente, la procedura "SMOG ALARM" ed istituito con Ordinanza P.G. n. 30771/97 del 7 luglio 1996 aggiornata con Ordinanza RG. n. 101238/1997 del 7 luglio 1997 il contrassegno "Bollino Blu".

La procedura "SMOG ALARM" definisce gli stati di attenzione e di allarme legati all'inquinamento atmosferico in base ai quali adottare provvedimenti per prevenire episodi acuti di inquinamento atmosferico e per rientrare nei limiti della norma nel caso di superamento dei livelli di attenzione ed allarme. Le misure entrano in vigore il giorno successivo a quello nel quale si è rilevato il superamento, salvo che le previsioni metereologiche non attestino il verificarsi di variazioni climatiche in grado di assicurare la spontanea dispersione degli inquinanti atmosferici e rimangono in funzione fintantochè non si normalizzino le concentrazioni di inquinanti.

Trattasi in sostanza di misure che prevedono, in determinate fasce orarie, la circolazione dei veicoli a targhe alterne o nei casi più gravi, il divieto di circolazione a tutti i veicoli.

Il contrassegno "BOLLINO BLU" attesta, invece, che i veicoli con più di 4 anni di immatricolazione — ivi compresi quelli provvisti dei dispositivi ecologici di scarico o di impianto di alimentazione a gas GPL o metano, sono stati sottoposti presso le officine autorizzate o presso la Motorizzazione Civile nel caso di revisione periodica, al prescritto controllo ogni 12 mesi ed ogni 6 mesi per i veicoli immatricolati prima dell'1.1.1988.

Il controllo riguarda il monossido di carbonio per i motori a benzina; il fattore lambda per le auto catalizzate ed il grado di opacità per i diesel ed, a soli fini statistici, anche i valori degli idrocarburi.

La vecchia Giunta con ordinanza P.G. 69434/1 999 emessa in data 14.5.1999 ha anche approvato in via definitiva, la pedonalizzazione di Piazza Aldrovandi consentendo l'accesso all'area pedonale, da Via 5. Vitale a Strada Maggiore, ai soli residenti ed autorizzati e dal senso inverso ai minibus, ai mezzi di soccorso, ad alcuni ambulanti ed ai mezzi che devono effettuare operazioni di carico e scarico.

L'attuale Amministrazione — come è noto — si è insediata, dopo aver vinto le elezioni amministrative comunali del giugno 1999, con la proclamazione del Sindaco e del Consiglio Comunale avvenuta il 30 giugno 1999 e la nomina della Giunta avvenuta il 13.7.1999. Essa, in data 3 agosto 1999 ha dato mandato al gruppo tecnico di curare la rilevazione e la valutazione dei dati relativi alla qualità dell'aria 1999; ha adottato con deliberazione P.G. 163372/1999 esecutiva dal 4.11.1999 sperimentalmente fino al 30 luglio 2000 la sostituzione del percorso ciclabile di Via S. Felice con uno in via del Pratello; ha sottoscritto il protocollo d'intesa del 14.11.199 con il Ministero dell'Ambiente ed altri con il quale le municipalità si sono impegnate a sostenere l'utilizzo dei veicoli a due ruote a minor impatto ambientale, a promuovere la diffusione di veicoli elettrici a due ruote, a prevenire e ridurre la pratica delle modifiche illegali delle caratteristiche di omologazione ed a valutare il contributo dei ciclomotori alle emissioni inquinanti; ha emesso ordinanza sperimentale temporanea P.G. 178235/99 del 30.11.1999 relativa alla riapertura al traffico veicolare di Via Zamboni con istituzione di una pista ciclabile ed altra ordinanza sperimentale temporanea P.G. 178518/1999 del 30.11.1999, poi prorogata con atto PG. n. 11838/2000, relativa alla riapertura al traffico veicolare di Piazza Aldrovandi.

Con nota del 27.1.2000 (v. pag. 28 CTU) l'organo tecnico esprimeva il suo parere in termini di abbattimento dell'inquinamento atmosferico da parte dei provvedimenti che l'amministrazione comunale avrebbe adottato dopo 4 giorni.

L'organo tecnico riteneva che tali provvedimenti avrebbero portato ad un abbattimento dell'inquinamento atmosferico inferiore al 10%; riportava anche le stime di abbattimento già trasmesse all'amministrazione prospettando 4 scenari e, cioè, abbattimento stimato nel 10% - 15% nel caso di impedimento di accesso agli abusivi il cui ingresso veniva valutato nel 30% dei circolanti; abbattimento stimato nel 10%-20% nel caso di dimezzamento dei veicoli non catalizzati; abbattimento stimato nel 60%-70% nell'ipotesi di divieto di circolazione a ciclomotori e motocicli ed abbattimento stimato nel 30%-35% nel caso di parco veicoli totalmente catalizzato (EURO 2).

Nell'anzidetto documento si suggeriva, tra l'altro, la necessità di un potenziamento del controllo attraverso l'aumento del numero degli addetti alla vigilanza stradale e la dotazione di telecamere.

Successivamente, in data 31.1.2000 veniva emessa l'ordinanza P.G. n. 9370/2000 del 31.1.2000 (v. pag. 29 CTU) con la quale, nelle giornate di martedì, mercoledì e giovedì nel periodo dal 3 febbraio al 16 marzo 2000 compresi, dalle ore 9,30 alle 11,30 e dalle 15,30 alle 17,30 all'interno della Zona a Traffico Limitato era vietata la circolazione dei veicoli a motore, anche se autorizzati —con esclusione dei residenti -, non aventi le caratteristiche previste dall'Allegato 3 del D.M. 21 Aprile 1999 n. 163.

Tale ordinanza veniva prorogata con le ordinanze P.G. n. 387290/2000 del 20 Marzo 2000; P.G. n. 49557/2000 dell'1 Aprile 2000; P.G. n. 64424/2000 del 28 Aprile 2000.

In data 12 Maggio 2000 veniva emessa l'Ordinanza P.G. n. 70636/2000 del 12 maggio 2000 la quale, da una parte prorogava l'Ordinanza P.G. n. 9370/2000 del 31.1.2000 e, dall'altra, disponeva il divieto su Strada Maggiore di transito veicolare a ciclomotori e motocicli per tre giorni alla settimana dalle 9,30 alle 17,30, stante il persistere di valori elevati di benzene rilevato dal monitoraggio in continuo.

I nuovi divieti venivano prorogati con Ordinanza P.G. n. 85505/2000 del 2 Giugno 2000 dal 2 giugno al 15 Giugno 2000 e con Ordinanza P.G. n. 9289/2000 del 15 giugno 2000.

Seguiva l'Ordinanza P.G. n. 107304/2000 del 7 luglio 2000 con la quale venivano prorogati i divieti che regolavano l'accesso alla ZTL e quelli relativi al traffico dei motorini nella zona di Strada Maggiore, ma restringendoli a due giorni alla settimana: martedì e mercoledì; tali divieti venivano prorogati con ordinanza P.G. n. 122597/2000 del 5 agosto 2000.

In seguito con l'Ordinanza PG. n. 133768/2000 del 6 settembre 2000 i divieti tornavano ad essere estesi a 3 giorni alla settimana:

martedì, mercoledì e giovedì.

I divieti venivano, poi, prorogati con le Ordinanze P.G. n. 150302/2000 del 10 ottobre 2000 e P.G. n. 170290/2000 del 16 novembre 2000.

Con Ordinanza P.G. 157356/2000 resa in data 30.11.2000 dal Direttore Ufficio Traffico si ordinava per il periodo 14.11.2000 al giorno 2.2.2001 dalle 0,30 alle ore 0,6 il divieto di sosta dei veicoli nelle strade del Centro storico salvo le eccezioni previste per un giorno al mese, con rimozione coatta in caso di inadempienza, secondo le indicazioni stabilite nell'allegato calendario e ciò per consentire un efficace lavaggio delle strade onde meglio combattere le polveri (PTS e PMI 0).

Con Ordinanza P.G. n. 187395/2000 del 15 dicembre 2000 i divieti venivano estesi, sempre per le stesse fasce orarie, a 5 giorni alla settimana: dal lunedì al venerdì.

Il Comune di Bologna aderiva, inoltre, all'iniziativa nazionale promossa dal Ministero dell'Ambiente denominata "Domeniche ecologiche del 2000 lascia l'auto e respira la Città" ed, a tal fine, venivano emesse 5 ordinanze per la chiusura al traffico veicolare dalle ore 10 alle ore 18 nell'area del Centro Storico e nelle aree interessate dalle iniziative sportive denominate "Sport in Piazza 2000".

Successivamente, con Ordinanza n. 17963/2001 del Direttore Ufficio Traffico dell'1 .2.2001 si disponeva la proroga dell'Ordinanza P.G. n. 157356/2000.

Con Ordinanza P.G. del 15.2.2001 il Sindaco di Bologna e per esso l'Assessore alla Mobilità e ai LL.PP. estendeva, per il periodo 19 febbraio 2001 al 29 Giugno 2001 il divieto di circolazione per fasce orarie all'interno della ZTL, confermando le eccezioni contenute nelle ordinanze precedenti, dal lunedì al venerdì e la facoltà di accesso dei residenti anche con mezzo non catalizzato.

Per quanto concerne l'inquinamento acustico (v. C.T.U. pag. 14 e 135 CTU) va rilevato che il territorio del Comune di Bologna risulta classificato nelle prime cinque classi di zonizzazione acustica delle sei disponibili come definite dalla legge n. 477 del 26.10.1996 e del D.P.C.M. del 14.11.1997; si sottolinea inoltre come nel Comune di Bologna sia stata effettuata la prescritta zonizzazione acustica con redazione di una mappa del rumore accurata e precisa e siano in corso controlli in grado di permettere alle autorità di intervenire in caso dì rumori che mettano a rischio la salute psico-fisica della popolazione.

 

F) LE MISURE ADOTTATE IN ALCUNE DELLE PRINCIPALI CITTA' ITALIANE NEI CONFRONTI DELL'INQUINAMENTO ATMOSFERICO ED ACUSTICO (v. pag. 125 e segg. C.T.U.)

Sulla base di dati richiesti agli Assessori della Mobilità ed Ambiente delle città interessate, il Collegio peritale, con un'indagine a campione, ha accertato:

a) Comune di FIRENZE (v. all. 15 C) (v. C.T.U. pag. 126)

L'assessore "all'ambiente ed alla vivibilità" ha trasmesso l'ordinanza 53 dell'8.1 .1997 inerente ai provvedimenti da adottare in caso di episodi acuti d'inquinamento atmosferico; l'ordinanza 8232 del 2.12.1999 relativa alle esenzioni per i provvedimenti di cui sopra; l'ordinanza 4265 del 7.6.1997 inerente ai provvedimenti da adottare in caso di previsto raggiungimento dello stato di attenzione o allarme del parametro ozono;

le ordinanze 3931 del 24.5.1997 e 42954 del 10.6.1998 relative alle esenzioni dei provvedimenti di cui sopra;

l'ordinanza 1946 del 25.3.1999 relativa al bollino blu; la delibera 1171 del 23.7.1999 relativa alla valutazione preliminare della qualità dell'aria per l'anno 1998; la relazione annuale sulla qualità dell'aria anno 1999 e le ordinanze del 28.12.1999 e del 22.6.00 relative ai provvedimenti adottati.

Per quanto attiene all'inquinamento acustico, il Comune di Firenze alla data del febbraio 2001 era nella fase della redazione della mappa del rumore e, quindi, doveva ancora definire la zonizzazione acustica e, conseguentemente, redigere il piano di risanamento acustico (v. pag. 130 C.T.U.).

b) Comune di PADOVA (all. 15 D) (v. C.T.U. pag. 126)

Tale Comune ha trasmesso la deliberazione del Consiglio Comunale del 15.12.1998 con la proposta di zonizzazione acustica, il piano energetico, il rapporto annuale 1999 sulla qualità dell'aria nel Comune di Padova.

In particolare (v. C.T.U. pag. 130) tale Comune ha approvato la classificazione acustica del territorio nel febbraio 1999 e sta predisponendo i progetti per le barriere. Nel piano triennale 1994-1996 di disinquinamento acustico ha ipotizzato di intervenire rinnovando il parco macchine dei veicoli pubblici, riducendo la rumorosità dei mezzi pubblici esistenti, riorganizzando i flussi di traffico, intervenendo con protezioni mirate per le zone con insediamenti abitativi dove non sono attuabili interventi sulle sorgenti inquinanti.

c) Comune di PARMA (v. all. 15 E — C.T.U. pag. 126)

Tale Comune ha trasmesso la valutazione preliminare sulla qualità dell'aria 1999; la determinazione di giunta 836 del 26 luglio 1999 con la quale sono state approvate misure finalizzate alla prevenzione dell'inquinamento atmosferico ed ha precisato che le misure consistenti sono già state attivate.

Il controllo dei gasi di scarico degli autoveicoli (Bollino blu) è stato attivato fin dal 1997, mentre è stato affidato un incarico professionale per l'aggiornamento della zonizzazione acustica del territorio comunale, nonché l'integrazione della normativa acustica contenuta nella NTA del PRG e del piano comunale di risanamento acustico.

d) Comune di MILANO (all. 15 F—C.T.U. pag. 127)

Tale Comune ha trasmesso la prima relazione biennale sullo stato acustico del comune di Milano e il rapporto annuale sulla qualità dell'aria nel medesimo Comune e provincia relativo all'anno 1999. La zonizzazione acustica non è però stata definita (v. C.T.U. pag.

130).

e) Comune di TORINO (v. C.T.U. pag. 127)

La divisione ambiente del Comune di Torino ha trasmesso piano dell'aria-azioni e interventi strutturali nel sistema della mobilità per la riduzione delle emissioni; l'ordinanza 53 dell'8.1.1997 inerente ai provvedimenti da adottare in caso di episodi acuti di inquinamento atmosferico; l'ordinanza 8332 del 2.12.1999 relativa alle esenzioni per i provvedimenti di cui sopra; l'ordinanza 4265 del 7.6.1997 inerente ai provvedimenti da adottare in caso di previsto raggiungimento dello stato di attenzione o allarme del parametro ozono; le ordinanze 3931 del 24.5.1997 e 42954 del 10.6.1998 relative alle esenzioni dei provvedimenti di cui sopra; l'ordinanza 1946 del 25.3.1999 relativa al bollino blu; la delibera 1171 del 23.7.1999 relativa alla valutazione preliminare della qualità dell'aria anno 1998; la relazione annuale sulla qualità dell'aria anno 1999 e le ordinanze del 28.12.1999 e del 22.6.2000 relative ai provvedimenti adottati.

Per quanto attiene all'inquinamento acustico, risulta (v. C.T.U. pag. 130) che il Comune di Torino trovasi nella fase di redazione della mappa del rumore e, quindi, deve ancora definire la zonizzazione acustica e, conseguentemente, redigere il piano di risanamento acustico.

Nel documento "Provvedimenti per il 1999 (D.M. 21.4.1999) (trasmesso dal Ministero dell'Ambiente) dei 23 Comuni con più di 150.000 abitanti e altre città che hanno predisposto e trasmesso il rapporto sulla valutazione preliminare della qualità dell'aria" i provvedimenti che i comuni hanno previsto o in piccola parte attuato si dividono in: a) Provvedimenti strutturali: strade ad alto scorrimento per il traffico esterno al centro; piste ciclabili; nuovi parcheggi; controlli elettronici ai varchi d'accesso alle zone a traffico limitato; pannelli e messaggi per l'informazione agli utenti; miglioramento delle reti di monitoraggio; ristrutturazioni delle linee di trasporto pubblico ecc.

b) Provvedimenti non strutturali come:

Controlli annuali dei veicoli (bollino blu); razionalizzazione dei flussi di traffico; incentivazione utilizzo combustibili meno inquinanti; acquisto di mezzi ecologici; incentivazioni all'uso del mezzo pubblico, ecc..

c) Provvedimenti di limitazione della circolazione

Si prevede il divieto d'accesso alle ZTL per tutti i veicoli non conformi alla direttiva CEE 91/441, con esclusione dei veicoli dei residenti e di altri autorizzati.

Alcuni Comuni hanno posto divieto per fasce orarie, altri come il Comune di Firenze hanno posto il divieto dalle 0 alle 24 di tutti i giorni.

Tali provvedimenti perseguono la finalità di ridurre l'emissione dei gas di scarico e, quindi, degli inquinanti.

Non è stato possibile, però, determinare l'efficacia degli stessi in relazione allo scopo prefissato.

Volendo esprimere una valutazione sommaria circa le misure deliberate nelle diverse città italiane, si rileva come in nessuna di esse si siano adottati per quanto concerne il traffico veicolare provvedimenti veramente incisivi, tali da contrastare in modo efficace le principali sorgenti d'inquinamento e determinare conseguentemente un costante e duraturo miglioramento dell'aria.

Con riguardo alla città di Bologna, mentre si rimanda per il giudizio sull'operato dell'attuale amministrazione alle pagine che seguono, si osserva come neppure l'operato della giunta precedente sia immune da censure.

Tali censure discendono, oltrechè dalla constatazione dell'adozione di sole procedure di emergenza, - benché le centraline SARA esistessero da tempo e benché fossero in vigore tra gli altri il D.P.C.M. 28.5.1983 in merito agli standard di qualità dell'aria; il D.P.R. 24 maggio 1988 n. 203 in merito ai valori limite ed ai valori guida per gli inquinanti dell'aria in ambiente esterno ed i relativi metodi di campionamento analisi e valutazione ed il più volte citato D.P.R. 25.11.1994, - dalla lettura dello stesso rapporto sulla qualità dell'aria 1997 ove a pag. 49 si afferma testualmente che "purtroppo si sono già mancati i 2 primi importantissimi appuntamenti: il 30 settembre 1995 data in cui dovevano essere attivati i sistemi di monitoraggio di PM 10, benzene ed IPA ed il I gennaio 1996 data prevista per la prima verifica degli obiettivi di qualità per il contenimento di detti inquinanti".

"Ad ormai tre anni e mezzo dalla sua emanazione il D.M. 94 è stato — si legge nel rapporto — completamente disatteso per quanto concerne tali obiettivi, minimi per il controllo ed il miglioramento della qualità dell'aria.

Si tratta di una grave inadempienza verso i cittadini e la tutela della loro salute. Ulteriori rinvii rappresenterebbero un'ingiustificata colpevole mancanza verso quel mezzo milione di persone che con i loro 65 chilometri quadrati di superficie respiratoria sono costretti a respirare quotidianamente, da anni, un'aria niente affatto salubre". (Per completezza si osserva che la presentazione ditale rapporto è tata sottoscritta dall'assessore Ambiente e Sviluppo sostenibile Silvia Zamboni).

G) LE MISURE DA ADOTTARE SECONDO IL COLLEGIO DEI CONSULENTI TECNICI D'UFFICIO

Per quanto attiene alle misure da adottare si rileva che il Collegio peritale ha proposto (v. CTU Pag. 140 e segg.):

1) RIDUZIONE DEL NUMERO Dl SORGENTI INQUINANTI

a) Interdizione a tutti i veicoli non catalizzati (v. pag. 140 CTU) in tutti i giorni, quantomeno limitando l'uso delle vetture non catalizzate dei residenti a fasce orarie ristrette, scelte fra quelle in cui la qualità dell'aria è migliore.

In tal modo, si inciderebbe su un parco di 16.014 veicoli pari al 30% dei veicoli autorizzati e non di solo 8.000 pari al 16,2% ditali veicoli (si ricorda, infatti che il parco veicolo non catalitico è del 30% e di esso il 54% appartiene ai residenti.

Poiché la deliberazione PG 163372/1999 (e successive modificazioni) che ha interdetto per 2 o 3 giorni alla settimana l'accesso ai veicoli non catalizzati; ha escluso quelli dei residenti, essa ha inciso come detto soltanto su 8.000 veicoli pari al 16,2% dei veicoli autorizzati.

b) Interdizione ai veicoli a due tempi in tutta la zona a traffico limitato (essendo controproducente l'aggiunta di catalizzatori allo scarico).

Il Collegio avverte, però, che tale provvedimento andrebbe comunque preso con molta attenzione, gradualmente, perché potrebbe creare più problemi di quelli che risolve, stante la larga diffusione dei motoveicoli che hanno risolto per molti utenti il problema della mobilità, onde dovrebbe essere accompagnato da un potenziamento del servizio pubblico.

c) Concessione di autorizzazioni espresse per la circolazione nella ZTL dei motoveicoli in genere analogamente a quanto avviene per le autovetture.

d) Riduzione del parco di veicoli autorizzato negando l'autorizzazione ai veicoli catalizzati EURO I in quanto gli stessi a freddo hanno emissioni di inquinanti paragonabili a quelle dei veicoli non catalizzati.

e) Limitazione della circolazione agli autorizzati soltanto per ingresso e uscita

In proposito, per ridurre le percorrenze e quindi le emissioni, si suggeriscono permessi per zone limitate del centro in modo da confinare l'uso del mezzo privato agli spostamenti necessari all'ingresso e all'uscita dalla ZTL.

f) Controllo dell'accesso al centro storico e repressione degli accessi abusivi

Afferma il Collegio che pare del tutto ovvio che se esiste una restrizione essa va fatta rispettare; il controllo degli accessi e la repressione degli ingressi abusivi può essere fatto tecnicamente sia, preferibilmente, con sistema automatico, che mediante controllo con personale preposto.

g) Incentivazione all'uso di mezzi alternativi a quello privato vale a dire con potenziamento del servizio pubblico ed introduzione di sistemi di car (e/o scooter) sharing impiegando mezzi a trazione elettrica.

h) Piste ciclabili

In proposito evidenzia il Collegio che la creazione di piste ciclabili presuppone la riduzione in città dell'inquinamento atmosferico in quanto le persone che svolgono attività fisica introducono nei polmoni molta più aria che non gli altri utenti ed afferma che, allo stato attuale, conviene spostare i percorsi ciclabili su percorsi in cui sia interdetta la presenza di veicoli a motore.

 

2) MIGLIORAMENTO DELLA QUALITA' DELLE EMISSIONI DELLE SORGENTI INQUINANTI

a) Intervento sui mezzi pubblici con ammodernamento del parco autobus ibridi, autobus a metano e filobus.

Gli autobus dovrebbero essere di grandi dimensioni, costituendo la spesa per il personale circa il 60% del costo del trasporto, mentre i mezzi di minori dimensioni dovrebbero essere impiegati per estendere il servizio pubblico in tutte le parti della ZTL a distanza pedonabile, impegnando percorsi secondari nel centro storico.

Un mezzo economico e di pronto impiego per migliorare le emissioni può essere l'uso di un combustibile a ridotta emissione di inquinanti come il gasolio bianco.

b) Lotta alle manomissioni ed ai diesel fumosi

Ai controlli imposti dal bollino blu che andrebbero estesi anche ai motoveicoli, andrebbero associate verifiche su strada mediante controllo delle fumosità con opacimetri portatili e delle manomissioni all'impianto di scarico con ritiro, in caso di loro sussistenza, della carta di circolazione.

3) ALTRE MISURE ATTE A RIDURRE L'INQUINAMENTO

a) Fluidificazione del traffico

La fluidificazione del traffico va perseguita in quanto con essa sì ottengono riduzioni della quantità totale dei gas di scarico emessa per unità di percorso grazie alla riduzione del lavoro svolto dal motore per accelerazioni e dissipato nelle frenate e dal gas emesso senza effetto utile durante gli arresti con il motore in moto; la diminuzione del tasso inquinante per veicoli e Km percorso ed il maggior soddisfacimento della richiesta di mobilità.

Vanno evitati, comunque, la velocità eccessiva per ragioni di sicurezza e di inquinamento acustico, e provvedimenti che allunghino il percorso medio dei mezzi di trasporto.

Positivo viene giudicato il ripristino della circolazione su Piazza Aldrovandi ed in Via Zamboni, mentre perplessità vengono espresse in ordine alla riduzione della sezione stradale nelle vie del centro storico derivante dai parcheggi laterali e dalle corsie preferenziali per i mezzi pubblici.

b) Centralizzazione del controllo dell'impianto semaforico

La centralizzazione consente la reale ottimizzazione della sincronizzazione dei semafori, con aumento della velocità media per riduzione del numero di accelerazioni e dei tempi di sosta.

 

c) Lavaggio delle strade

La misura è necessaria per evitare che le polveri sospese, una volta sedimentate vengano sollevate dal traffico e rimescolate nell'atmosfera.

d) Electric scooter sharing ed electric car sharing

Trattasi di una forma di multiproprietà o di noleggio automatizzato di veicoli elettrici gestito da aziende a partecipazione pubblica, che predispongono anche le colonnine di ricarica.

Un sistema a carta elettronica funge da antifurto.

Lo scopo è quello di ridurre il numero dei veicoli circolanti e di ripartire su più soggetti l'onere dei costi fissi.

Per quanto attiene agli interventi volti a ridurre il rumore essi vengono indicati (v. pag. 131 CTU) in:

a) Barriere antirumore che, per distanze fra i 10 ed i 100 metri abbattono dai 3 ai 12 dB(A). Non sono utilizzabili nei centri storici.

b) Riduzione del traffico Tale provvedimento ha un'efficacia molto ridotta. Si stima che il dimezzamento del traffico possa apportare benefici oscillanti da 0,5 a 2,5 dB(A). La deviazione del traffico pesante — mezzi pubblici compresi — potrebbe portare ad un abbattimento dai 5 ai 7 dB(A), mentre l'ARPA ha eseguito un confronto dei livelli sonori con presenza ed assenza dei motorini in Strada Maggiore ed ha accertato, in assenza di motorini, un abbattimento oscillante fra I e 2,8 dB(A).

c) Pavimentazioni stradali fonoassorbenti

Tali pavimentazioni, a seconda della pavimentazione preesistente e della velocità media dei veicoli, possono abbattere l'inquinamento acustico da 0,5 a 4,5 dB(A).

d) Serramenti

Con essi si possono ottenere all'interno delle abitazioni con le finestre chiuse ottimi risultati con abbattimenti fino a 20 dB(A), mentre con le finestre silenti autoventilate si possono ottenere abbattimenti fino a 25 dB(A).

 

H) LA CONSULENZA TECNICA D'UFFICIO INTEGRATIVA

In data 5.6.2001 il Collegio peritale depositava consulenza tecnica integrativa in cui replicava alle osservazioni di parte convenuta evidenziando sostanzialmente che le perplessità da esso espresse in ordine alla rispondenza o meno dei campionatori passivi utilizzati alle richieste del D.M. 25.11.1994 erano condivise anche dai consulenti tecnici di parte convenuta (v. pag. 35 —memoria 30.9.2000); di non aver mai affermato che i dati ottenuti con i campionatori passivi avessero un valore assoluto e potessero venire utilizzati al fine di stabilire se vi fosse stato o meno un superamento dei limiti di legge, ma che, comunque, essi potevano considerarsi rappresentativi dello stato medio dell'inquinamento così da consentire una mappatura della distribuzione degli inquinanti ed a consentire interventi di programmazione strategica, poiché altrimenti ci si sarebbe potuto chiedere in base a quali dati il Comune di Bologna avesse elaborato il Piano del Traffico attuale; che nel valutare i dati relativamente al biossido di azoto, alle polveri totali sospese, al benzene ed alle PM 10, esso aveva precisato che, ai fini di comparazione con i limiti fissati dalle normative, avrebbe preso in considerazione solo i dati ricavati dalla rete delle centrali fisse che non avevano segnalato superamenti dei livelli di attenzione per il biossido di azoto e per le polveri totali sospese, mentre per il benzene ed il PM 10 aveva chiaramente inteso riferirsi all'obiettivo di qualità dell'aria; che nessun confronto esso aveva fatto tra i dati della città dì Bologna ed i limiti imposti da una Direttiva Europea non ancora recepita e citata solo a titolo informativo, ma che il confronto era stato fatto, invece, con il D.M. 25.11.1994; che in conclusione, se esso si fosse limitato, per la risposta ai quesiti proposti dal giudice, all'utilizzo dei soli dati forniti dalle centraline fisse, avrebbe dato una risposta molto formale ma non adeguata a rappresentare un quadro più realistico della qualità dell'aria nella città di Bologna; che, a tal fine, aveva ritenuto doveroso utilizzare anche dati ricavati in vario modo, ma comunque resi ufficialmente disponibili dal Comune di Bologna (v. pag. 8 C,T.U. integrativa) indicandone chiaramente i limiti e le possibilità di utilizzo; che l'impossibilità di determinare la porzione d'inquinamento atmosferico derivante da sorgenti remote e collocate all'esterno dell'ambiente cittadino, non inflrmava l'affermazione (v. pag. 38 C.T.U.) che l'inquinamento prodotto all'interno del centro di Bologna derivasse sostanzialmente dalla circolazione veicolare sia, specificatamente, con riguardo al benzene i cui centri di origine risultavano collocati nelle mappe allegate al Rapporto della qualità dell'aria verso il centro della città, sia con riferimento alla PM 10 ed alle polveri totali sospese presenti, ovunque, e non solo nelle grandi città.

Rispondeva, poi, il Collegio di consulenti tecnici d'ufficio ai quesiti proposti:

QUESITO A = Chiarimenti in ordine al rapporto sulla qualità dell'aria per il 2000 ed i primi mesi del 2001 sulla base delle sole concentrazioni rilevate dalla rete fissa di monitoraggio e desumibili in particolare dal Rapporto Qualità dell'aria 2000

a) BIOSSIDO Dl AZOTO

Nel 2000 non vi è stato superamento del valore limite e non è mai stato raggiunto lo stato di allarme.

In 3 cabine di rilevamento fisse si sono sporadicamente verificati superamenti del livello di attenzione.

Il rapporto sulla qualità dell'aria afferma che i livelli di inquinamento da biossido di azoto permangono su valori elevati, senza significative variazioni negli ultimi tre anni e senza prefigurare un incremento nel tempo delle concentrazioni.

b) OSSIDO Dl CARBONIO

Nessun problema nell'anno 2000

c) BIOSSIDO Dl ZOLFO

Nessun problema nell'anno 2000 e, comunque, trattasi di inquinante non critico per la realtà urbana di Bologna.

d) PARTICELLE TOTALI SOSPESE

Si sono verificati in 3 stazioni alcuni superamenti del livello di attenzione.

Le concentrazioni sostanzialmente appaiono rientrare nei limiti della normativa.

e) OZONO Le rilevazioni sono avvenute ad opera della stazione

collocata nei Giardini Margherita ed, in più rispetto all'anno precedente, della stazione di Monte Cuccolino.

Segnalati molti superamenti di alcuni livelli, tra cui molti superamenti del livello di attenzione nei mesi da maggio ad agosto.

Il minor numero di superamenti nel 2000 rispetto al 1999 (12 ai Giardini Margherita e 27 a Monte Cuccolino a fronte di 46 superamenti nel 1999) si spiega con il fatto che il 1999 è stato caratterizzato da periodi di stabilità atmosferica lunghi ed intensi nel periodo estivo, essendovi un collegamento tra ozono e inquinamento da traffico, ma anche tra ozono e condizioni atmosferiche.

Nell'estate 2000, pur con un miglioramento rispetto al 1999 la presenza dell'ozono come elemento inquinante ha rappresentato un problema per la Qualità dell'aria a Bologna.

f) BENZENE

Utilizzando i dati rilevati dagli analizzatori collocati nelle stazioni di monitoraggio fisse, si ha che il valore annuo sì colloca sempre al di sotto del valore prescritto.

Non sembra siano stati raccolti dati con il mezzo mobile. L'utilizzo dei campionatori passivi è risultato meno intenso rispetto all'anno precedente.

Difficili sono i confronti tra il 2000 ed il 1999 per la non ripetitività delle condizioni atmosferiche.

Tuttavia la Relazione sulla Qualità dell'Aria riporta le mappe delle concentrazioni costruite utilizzando i dati dei campionatori passivi.

Nella campagna di maggio in nessun'area si sono avuti superamenti del livello obiettivo di qualità di 10 µg/m³ fissato per il benzene dall'1.1.1999 nell'allegato IV pag. 10 del D.M. 25. 11.1994.

Nella campagna di novembre-dicembre si sono registrati. invece, valori elevati e quasi confrontabili con quelli della corrispondente campagna 1999.

La mappa risultante dalla media aritmetica delle due indica significative riduzioni delle concentrazioni

g) POLVERI PM 10

Il valore obiettivo è stato fissato dall' 1.1.1999 in 40 µg/m³ del citato D.M. 25.11.1994.

I dati sono stati forniti, dal mese di marzo, dalla rete di monitoraggio fissa della Stazione di 5. Felice.

Il Parametro PM 10 risulta sempre ben al di sopra di alquanto previsto dalla nostra legislazione, pur presentando nel periodo un trend decrescente che ha portato la media mobile da un valore poco al di sotto di 80 all'inizio di marzo 2000 ad uno di circa 57 alla fine di marzo 2001.

Vi è omogeneità di dati tra le postazioni di Piazza Malpighi e Porta S. Felice che conferma la diffusività dell'inquinante su un'area molto vasta.

Afferma il Collegio che "la presenza delle polveri fini PM 10 ha continuato a rappresentare anche nel 2000 un problema reale per l'inquinamento nella città di Bologna.

h) IPA

Per questi inquinanti la normativa stabilisce un valore obiettivo calcolato come media mobile annua trascinata dalle medie giornaliere di benzopirene.

Non è stata calcolata la media annuale, in quanto i dati a disposizione non erano ancora sufficienti.

Sono state presentate le medie mensili rilevate nelle 3 stazioni nei mesi da gennaio ad agosto. L'obiettivo annuo è di 1 µg/m³.

Da marzo in avanti le medie mensili sono inferiori a tale valore, mentre medie più elevate si sono avute a gennaio e febbraio, per cui resta da verificare il periodo invernale.

QUESITO B)

"Fornire indicazioni in ordine all'eventuale rientro dei dati nei limiti previsti dalla normativa vigente e nei limiti di sicurezza per la salute".

Il Collegio, dichiara di aver risposto per quanto concerneva la normativa.

Sul piano del rischio alla salute evidenzia che le conoscenze scientifiche non sono in grado di individuare per alcuni inquinanti quali benzene. IPA e particelle una soglia di non effetto sulla salute ma, tuttavia, ritiene condivisibile l'opinione dei consulenti tecnici della convenuta secondo i quali il confronto non può che essere fatto se non con quanto stabilito dalla normativa vigente.

 

QUESITO C)

"Fornire chiarimenti in ordine all'indicazioni delle possibili cause ditale rientro e all'idoneità delle stesse a mantenere i parametri degli inquinanti entro gli anzidetti limiti in modo stabile e duraturo".

I chiarimenti vengono forniti, a seguito di quanto esposto nella risposta al quesito a), soltanto relativamente alle polveri (PM 10) ed al benzene.

Per quanto riguarda le polveri, il Collegio esclude che il trend decrescente verificatosi nel periodo 1.3.2000 — 31.3.2001 sia ascrivibile ad alcun provvedimento preso dall'Amministrazione in materia di circolazione veicolare (v. CTU integrativa a pag. 14)

Infatti, la metodologia della media mobile trascinata riportata dai tecnici di parte convenuta considera, per ogni giorno cui il valore viene attribuito, la media dei rilevamenti nei 365 giorni precedenti. I valori sono, quindi, regolarizzati e depurati dei principali parametri di disturbo, legati tanto alla casualità degli eventi metereologici, che alle variazioni settimanali e stagionali del traffico ecc.. E' quindi, un parametro adatto ad evidenziare tendenze su una scala temporale dell'ordine dell'anno.

La variazione in diminuzione, regolare e abbastanza costante, delle PM 10 che in gran parte sono dovute alle motorizzazioni Diesel, è attribuita ai nuovi veicoli (EURO 2 o taluni anche EURO 3 ed EURO 4) che nel periodo considerato (1.3.1999 I 31.3.2001) hanno sostituito i veicoli anziani, assai più inquinanti sia per diversa normativa all'origine, sia per ragioni di invecchiamento; ciò vale tanto per i veicoli pubblici che per quelli privati.

Per quanto concerne invece il benzene, nel rapporto sulla qualità dell'aria pag. 79 compare un diagramma della media mobile trascinata relativa a tre postazioni delle quali solo una (S. Felice) si estende su un arco temporale sufficiente (1 anno) a trarre qualche conclusione; per la precisione la media è tracciata per l'intero anno

2000.

L'andamento, non così regolare come quello del diagramma del PM 10, evidenzia, comunque una netta tendenza alla crescita (v. CTU integrativa a pag. 15), pur mantenendosi al di sotto del valore obiettivo, che si assesta, fra l'inizio e la fine del periodo per cui la media è valutata, su una variazione pari a quasi il 20% del valore iniziale.

Le altre due stazioni (Via Zanardi e Giardini Margherita che hanno fornito dati solo da marzo 2000) presentano andamenti diversi da ottobre a dicembre: a 5. Felice, infatti, le concentrazioni cadono dall'estate ad ottobre per poi, risalire, mentre nelle altre due stazioni l'andamento continua a discendere.

Ribadisce il Collegio (v, pag. 16 C.T.U. integrativa) che la causa preponderante delle emissioni di benzene è rappresentata dalle emissioni di ciclomotori ed altri veicoli con motorizzazione a due tempi, ribadendo altresì per essi l'inutilità o — in certe condizioni — il peggioramento, provocato da un'eventuale catalizzatore allo scarico. Esclude, pertanto, che il rinnovamento del parco circolante per tali veicoli sia motivo di diminuzione delle emissioni, come pure che i miglioramenti segnalati dipendano da provvedimenti dell'Amministrazione. Censura il fatto che il Comune, nella relazione citata sulla qualità dell'aria, continui ad ignorare ciclomotori e motocicli nell'inventario delle emissioni.

Conclude affermando che, in assenza di limitazione alla circolazione, sia per la mancata commercializzazione di idonea tecnologia atta a ridurre drasticamente le emissioni di benzene per il motore a 2 tempi, sia per l'uso assai frequente ditali mezzi, "è lecito attendersi un aumento e, nella congiuntura più favorevole una stabilizzazione, ma non diminuzione delle concentrazioni di detto inquinante in aria".

QUESITO D)

Quali misure indicate dal collegio peritale siano state inserite e. comunque, coincidano con identiche o analoghe misure contenute nel piano traffico.

Il Collegio ribadisce le misure già indicate nel precedente elaborato e le raffronta con quanto contenuto nel piano traffico.

Senza voler incorrere in inutili ripetizioni si evidenzia che il Collegio ribadisce (v. pag. 17-18 CTU integrativa) la scarsa incisività dei provvedimenti antibenzene (ordinanza P.G. n. 9370/2000 e seguenti) non essendo stati estesi a tutti i non catalizzati, anche dei residenti.

Rileva che, pur essendo stata prevista nel piano del traffico la riduzione dell'inquinamento prodotto dai motoveicoli, i citati provvedimenti anti-benzene sono ben lontani da quanto previsto dal collegio peritale che (v. pag. 18 CTU integrativa) "ritiene necessario intervenire vietando la circolazione dei veicoli dotati di motore a due tempi quantomeno in tutte le zone a traffico limitato. Evidenzia che (v. tabelle riportate e C.T.U. a pag. 20) secondo il PGTU 2000 che tratta il problema dei permessi di accesso alla ZTL "il numero di autoveicoli che teoricamente sono autorizzati a circolare nel Centro Storico è estremamente elevato, specie se rapportato alle caratteristiche urbanistiche ed alla particolare conformazione morfologica dello stesso e che, pertanto, l'aggiornamento del PGTU non potrà che avere come obiettivo la ragionevole riduzione dei veicoli circolanti all'interno della ZTL" (In proposito il PGTU individua in maniera analitica numerose soluzioni a cui per brevità, si rimanda, evidenziando, fra l'altro, l'anomalia del contrassegno "senza targa" che si presta ad un uso scorretto tenuto conto anche del fatto che qualunque sistema di controllo automatico necessita di un set di targhe su cui eseguire il controllo): tali obiettivi indicati dal PGTU, secondo il Collegio (v. pag. 25 C.T.U. integrativa) peritale sono gli stessi da esso suggeriti.

Interessante è rilevare che è lo stesso PGTU (v. pag. 26 C.T.U. integrativa) ad affermare che "Una parte importante degli interventi proposti nel presente PGTU e segnatamente quelli relativi alla ZTL presuppongono la disponibilità di un efficace sistema di controllo degli accessi" che dovrà essere effettuato con il perfezionamento e l'utilizzo del sistema attualmente installato e, nelle more, comunque con un "controllo continuo ed efficace su tutti gli accessi"

Accenna, poi, il Collegio (v. pag. 27 C.T.U. integrativa) a tutta una serie di provvedimenti previsti dal piano traffico che vanno dall'incentivazione all'uso di mezzi alternativi a quello privato, alle piste ciclabili le quali dovranno seguire percorsi che penetrino nel centro storico, evitando la promiscuità con gli altri veicoli, al fine di allontanare il ciclista dalle fonti di inquinamento e che tale ultima affermazione coincide con quanto già dal Collegio suggerito nell'elaborato peritale.

Per quanto attiene al "Miglioramento della qualità delle emissioni delle sorgenti inquinanti" ed, in particolare "l'ammodernamento del parco autobus verso mezzi non inquinanti" il Collegio sottolinea (v. C.T.U. integrativa pag. 29) come il PGTU 2000 "contenga programmazione di misure analoghe a quelle previste nella CTU". Simile a quanto indicato nella CTU, salvo alcune sottili differenze, è l'obiettivo perseguito dal PGTU circa l'utilizzo sui mezzi esistenti (ATC — SEABO — Taxi e veicoli distribuzione merci nel centro storico) - ultimate le verifiche in corso — di combustibili alternativi puliti come il "biodiesel" e le emulsioni di diesel — acqua note come "gasolio bianco

In particolare, nel PGTU (v. pag. 30 CTU integrativa) sì riconosce che tali carburanti non richiedono modifiche al parco diesel circolante (salvo verifiche effettuabili nel corso del primo periodo di utilizzo), sono immediatamente adottabili e si prevede consentano di ottenere effetti importanti in tempi brevi su aree particolarmente delicate.

Il PTGU propone, poi, l'estensione del ballino blu ai motocicli evidenziando (v. pag. 30 CTU integrativa) che, mentre esistono norme comunitarie e nazionali sull'omologazione dei veicoli a due ruote, non sono state poste in essere disposizioni che ne disciplinino le modalità di controllo, benché tali mezzi si prestino a manomissioni e potenziamenti e raramente vengono sottoposti a corrette operazioni di manutenzione periodica.

In sede nazionale, pur essendosi stabilito in data 19 aprile 2001 che i controlli del Ballino Blu per moto e motorini avranno inizio il 1 gennaio 2002 si attende, comunque, osserva il Collegio (v. CTU suppl. pag. 32) che il Ministero dei Trasporti e della Navigazione disciplini i tempi e le modalità di controllo in attuazione al decreto 16.1.00 del Ministero dei Trasporti e della Navigazione "Disposizioni per la revisione periodica di motocicli e ciclomotori" che ha disposto la revisione di tali veicoli con decorrenza 10 gennaio 2001 (!!!!).

Con riferimento alle Direttive Europee — rileva il Collegio che non si attendono grandi riduzioni delle emissioni, quantomeno di idrocarburi incombusti (HC) volatili e di benzene (C6H6) con l'entrata in vigore delle norme EURO 1, anche a prescindere dalle dilazioni concesse per la vendita delle giacenze, non essendo i limiti previsti da tali norme lontani dalle attuali emissioni dei veicoli omologati prima della normativa e che anche le norme EURO 2 non limitano le emissioni di benzene, nel senso che l'eventuale applicazione di un catalizzatore potrebbe convertire altri idrocarburi in questo pericoloso composto (v. in tal senso precedente CTU al punto 5.10.4.3.).

Osserva ancora il Collegio che il PGTU non prevede le verifiche in strada da esso suggerite per il controllo della fumosità (con opacimetri portatili) per individuare i veicoli probabilmente fuori norma (per cattiva manutenzione o a seguito di manomissione), mentre prevede altre misure da esso indicate quali la fluidificazione del traffico ed un sofisticato e complesso sistema di controllo semaforico centralizzato che si avvale di una rete di Unità Multifunzionali di zona; che il PGTU prevede inoltre, l'eliminazione del parcheggio sulla sede stradale mentre il Lavaggio delle strade al fine di contenere le polveri è previsto dall'ordinanza del direttore traffico e trasporti (PG 17963/2001); che, ancora, esso ha presentato un progetto di massima volto a realizzare un servizio di electric scooter and car sharing.

Chiamato ad esprimere un giudizio sull'idoneità delle misure indicate dal PGTU a contenere gli inquinanti entro i limiti di legge e, comunque, di sicurezza per la salute, il Collegio dei consulenti d'ufficio (v. CTU integrativa pag. 40) afferma che "le misure previste dal piano in parola per il contenimento delle emissioni di benzene ed anche di idrocarburi volatili appaiono insufficienti".

Sostiene, infatti, che ad es. "la sperimentazione preliminare sul gasolio bianco può ritenersi conclusa da almeno un anno, come attestato dall'estensione della garanzia sui motori IVECO di cui all'all. 18 B alla precedente memoria dei CTU e dal fatto che ad es. Torino, dal giugno 2000 impiega il gasolio bianco sugli autobus ed i mezzi di raccolta dei rifiuti".

QUESITO E

Se sia tecnicamente possibile stabilire, in relazione a ciascuna misura indicata, la percentuale di calo degli inquinanti e con quale possibilità di indagine.

Conferma il Collegio peritale (v. CTU integrativa pag. 41) che la predizione dell'effetto delle misure suggerite è possibile con l'impiego di strumenti di simulazione, con l'avvertenza, però, che, trattandosi di modelli relativi a sistemi complessi, i risultati vanno considerati con ampi margini di approssimazione; inoltre, è sempre raccomandabile il metodo sperimentale che comporta l'adozione delle misure che si intendono valutare per brevi intervalli temporali (ad. Es. I settimana) monitorando contemporaneamente la qualità dell'aria: sottolinea, comunque, che anche i dati riportati nella precedente relazione consentono in molti casi la formulazione di valutazioni di massima.

Così, ad esempio, la combinazione dell'interdizione all'accesso alla ZTL ai veicoli non catalizzati e l'interdizione per la stessa zona ai veicoli a 2 tempi dovrebbe (v. pag. 42 CTU integrativa) abbassare le emissioni di benzene a quelle che deriverebbero solo dai Diesel e dai motori a benzina catalizzati a freddo; gli effetti degli interventi sui mezzi pubblici suggeriti dai CTU al paragrafo 5.17.3.2.1. della consulenza originaria possono essere valutati con precisione quasi deterministica ed i diagrammi riportati nell'All. 1/B consentono di valutare direttamente la riduzione delle emissioni, una volta che si sia fatta una previsione dell'aumento della velocità media relativa ai provvedimenti di fluidificazione del traffico.

Sottolinea ancora la CTU (v. CTU integrativa da pag. 43) che gli interventi richiesti dai ricorrenti e riprodotti nei quesiti del giudice sono soprattutto quelli di effetto immediato, mentre gli interventi strutturali previsti con effetti nel lungo termine potrebbero essere resi in tutto o in parte obsoleti dalla progressiva riduzione delle emissioni dovute al progresso tecnologico.

Fornisce infine (v. CTU integrativa pag. 44 e 45) con riferimento alle PM ed al benzene un elenco, in ordine decrescente circa l'efficacia delle misure consigliate e sottolinea l'importanza del mezzo pubblico, anche se di vecchio tipo, (purché alimentato ad es. con gasolio bianco) rispetto al mezzo privato, stante la sua maggiore capacità di carico, presentando esso emissioni decisamente inferiori per passeggero ed unità di distanza percorsa.

 

I) LA DECISIONE

Spiace di dover parlare di controversia in una materia come quella attinente alla compromissione del bene-salute da parte del traffico veicolare, che dovrebbe interessare a tutti.

Forte è, infatti, il richiamo di Kyoto e dei successivi incontri alla assoluta necessità — per salvare il pianeta terra — di ridurre drasticamente tutte le emissioni inquinanti e rilevante dovrebbe essere pertanto l'impegno di tutte le pubbliche amministrazioni, sia a livello centrale che periferico, in tal senso.

Purtroppo, così non è: le pubbliche amministrazioni, agiscono, infatti, con il freno a mano tirato e la stessa legislazione in materia che fissa i parametri delle emissioni inquinanti è frutto molto spesso della mediazione tra opposte tendenze e, cioè, quella di dare tutela alla salute, ma nello stesso tempo e soprattutto di non scontentare i settori economici.

Accade così, che, mentre si proclama nelle più diverse sedi (a questo punto, bisogna dire "ipocritamente") che il diritto alla salute è un diritto fondamentale, assoluto, non comprimibile costituzionalmente garantito, di fatto si privilegiano, con un malinteso e non appropriato richiamo alla necessità di contemperamento, le esigenze della civiltà industriale e consumistica, accettando come fatto ineluttabile (salvo limitazioni di scarso rilievo) lo scorazzare indiscriminato nei centri abitati anche di mezzi fortemente inquinanti e dilazionando nel tempo l'adozione di provvedimenti, pur giudicati importanti.

Forte è, infatti, a livello di legislazione nazionale ed internazionale la preoccupazione di salvaguardare gli interessi economici dell'industria automobilistica e motociclistica ed, a livello locale, di non "irritare" più di tanto quelle categorie (commercianti, giovani motociclisti ecc.) che per motivi diversi, mal sopportano limitazioni e controlli, o forse solo di assecondare coloro che, sottovalutando il problema per assuefazione al rumore ed al traffico, ritengono che la salute non sia compromessa o, più in genere, coloro che gridano più forte.

Non può neanche dirsi, infatti, che il freno sia costituito dal timore di dover assumere provvedimenti antipopolari, se è vero — con riguardo alla città di Bologna — che nel 1984 il 70,6% dei cittadini, si pronunciò in un referendum a favore della chiusura del centro storico al traffico veicolare privato e che molto probabilmente oggi gli stessi esercenti di attività commerciali in esso situate (ad es. in Via d'Azeglio) si opporrebbero alla sua riapertura.

Ciò va detto, in via generale, per non limitare l'oggetto della controversia soltanto ad un arido confronto di dati ma sottolineare, invece il profondo significato etico che sottende all'iniziativa intrapresa dai ricorrenti e quanto siano fondate le preoccupazioni di quanti si battono per assicurare a sé ed ai propri discendenti un ambiente migliore

Scendendo, ora, all'esame del caso di specie, si rileva:

1°) I DATI RELATIVI A BENZENE E POL VERI FINI (PM 10)

La disamina viene limitata ai suddetti inquinanti non avendo i consulenti tecnici d'ufficio rilevato nell'anno 2000 e nei primi mesi del 2001 significativi superamenti dei limiti di legge da parte delle altre sostanze inquinanti e, con riguardo all'ozono, non risultando efficaci interventi contingenti e limitati nello spazio e nel tempo (pag. CTU 24).

Con riguardo al benzene ed alle polveri fini va, in primo luogo, eseguita una comparazione tra i dati contenuti nei rapporti sulla qualità dell'aria del 1998, del 1999 e del 2000 e dei primi mesi del 2001.

Tali dati sono stati presi in considerazione dal Collegio dei consulenti tecnici d'ufficio, per il benzene, a pagg. 36 e 37 della CTU ed a pagg. 11-12-15-16 e 17 della consulenza integrativa e, per le polveri PM 10, a pagg. 35 e 36 della CTU ed alle pagine 12, 13,14 e 15 della consulenza integrativa.

Senza voler ripetere quanto già in precedenza esposto nel riportare dettagliatamente tali dati, si osserva brevemente per il:

1. BENZENE Obiettivo di qualità fissato da D.M. 25.11.1994.

Sino all'1.1.99 = 15 µg/m³

dopo il 1.1.99 = 10 µg/m³

 

a1) CENTRALINE FISSE

1998: Nessun dato

1999: Valori medi annuali di 4 µg/m³ (Giardini Margherita) µg/m³ (Via Zanardi) e 6 jig/m3 (Porta S. Felice)

2000: 3 µg/m³ (Giardini Margherita); 4 µg/m³ (Zanardi) e 7 µg/m³ (Porta · S. Felice)

Primi mesi 2001: Il valore obiettivo annuo si colloca sempre al di sotto del valore prescritto

a2) MEZZO MOBILE 1998:

Nessun dato da parte dei Collegio peritale.

In realtà, nel rapporto qualità dell'aria 1998 (pag. 12) si afferma che "in tutte le postazioni di campionamento, fatta eccezione (per) Porta Castiglione e Via Marconi, la media giornaliera (di benzene) supera in varia percentuale il valore di 15 µg/m³ ". Si dice anche che, "in Via Ugo Bassi tenuto conto del periodo estivo si registra una percentuale di valori medi giornalieri superiori a 15 µg/m³ del 50%".

Questo denota come in questa postazione di campionamento la situazione per questo parametro sia critica, tenuto conto della situazione favorevole alla dispersione degli inquinanti atmosferici nel periodo estivo".

1999: in tutti i siti all'interno della città valori giornalieri superiori a 10 µg/m³ pari al 58,1% di tutte le medie giornaliere.

2000 e primi mesi 2001: non sono stati raccolti dati.

A3) CAMPIONATORI PASSIVI

1998: nessun dato

1999: dalle mappe elaborate con essi, si evince (v. pag. 37 CTU) in Bologna una situazione sicuramente negativa.

2000 e primi mesi 2001: utilizzo meno intenso dei campionatori passivi e difficoltà confronto con il 1999 per la non ripetitività delle condizioni atmosferiche.

Campagna di maggio: Nessun superamento del valore obiettivo.

Campagna di novembre/dicembre: valori elevati e quasi comparabili a quelli della corrispondente campagna 1999.

Media aritmetica delle due campagne: significative riduzioni delle concentrazioni.

Media mobile trascinata: (v. pag. 79 relaz. qualità dell'aria e pag. 14 e 15 consulenza integrativa).

L'andamento rilevato nell'unica stazione (Porta S. Felice) ove la misurazione é stata fatta per oltre 2 anni, evidenzia una netta tendenza alla crescita, pur mantenendosi al di sotto del valore obiettivo che si assesta, fra l'inizio e la fine del periodo (l'intero anno 2000) su una variazione in crescita pari a quasi il 20% del valore iniziale.

All'udienza del 23 giugno 2001 veniva prodotto dai legali dei ricorrenti un quadro di raffronto dati benzene forniti dall'ARPA tra 2000 e 2001, relativi a rilevamenti settimanali tramite campionatori passivi eseguiti fino alla prima settimana di giugno. Tale quadro (che essendo non ufficiale, va considerato, in difetto di contestazione che sino ad ora non vi è stata, valido a tutti gli effetti) evidenzia la media delle medie settimanali di tutte le 10 postazioni rilevate, nel 2000 dal 7.2. al 5.6. (non essendo stati rilevati i periodi precedenti) che determina in 8 µg/m³ e la media delle medie settimanali di tutte le 19 postazioni rilevate nel 2001 dal 2.1. al 4.6. che determina in 9 jtg/m3 con una variazione in aumento tra 2000 e 2001 pari a +12,5%.

Il quadro prodotto fa, poi, un raffronto delle medie rilevate con i campionatori passivi dal 7.2. al 5.6.2000 con lo stesso periodo dal 5.2. al 4.6.2001 con riferimento alle stesse postazioni (necessariamente 10 in quanto solo 10 furono le postazioni rilevate nel 2000).

Tale raffronto dà una media per il periodo considerato pari ad 8 µg/m³ per l'anno 2000 e pari a 10 µg/m³ per l'anno 2001 con una variazione in aumento del 25%.

Infine, sempre l'anzidetto quadro fornisce rilevazioni di medie con i campionatori passivi dal 2.1. al 4.6.2001 sulle strade in cui si è raggiunto e superato il valore obiettivo di 10 microgrammi per metrocubo.

Via Massarenti - Ospedale S. Orsola: 11 mcg.

Emilia Levante: 10

Via 5. Vitale ang. Via Petroni: 15

Strada Maggiore ang. P. Aldrovandi: 19

Via s. Felice n. 40: 13

Via Farmi n. 33: 13

b) POLVERI FINI (PM 10) (N.B. Obiettivo di qualità 60 µg/m³ fino al 1998 fissato da D.M. 25.11.1994 - 40 µg/m³ dal 1999 in avanti)

CENTRALINE FISSE

1998:

Piazza Malpighi — Media Annua 56 µg/m³

1999:

Porta 5. Felice 67 µg/m³

2000 e primi mesi 2001:

Porta S. Felice (dal mese di marzo) Parametro (v.pag. 12 consulenza integrativa) sempre ben al di sopra di quanto previsto dalla nostra legislazione, pur presentando nel periodo un trend decrescente che ha portato la media mobile trascinata da un valore poco al di sotto di 80 all'inizio di marzo 2000 ad uno di circa 57 alla fine di marzo 2001 (v. anche diagramma a pag. 84 relazione qualità aria 2000)

Non risultano dati rilevati da MEZZO MOBILE e CAMPIONATORI PASSIVI.

Interessante è anche la tabella delle medie mensili in µg/m³ riportate a pag. 10 della memoria tecnica predisposta dai consulenti di parte convenuta in data 14.5.2001 che qui si riporta.

Una valutazione globale e sintetica degli anzidetti dati permette di evidenziare come le centraline automatiche fisse (N.B. Rilevano il benzene (BTX) soltanto le stazioni di Giardini Margherita, Zanardi e Porta 5. Felice e le polveri sottili (PM 10) soltanto quella di Porta S. Felice e dall'anno 2000 anche Monte Cuccolino), abbiano rilevato dati tali da far rientrare i valori medi annui di benzene dentro l'obiettivo di qualità, sia pure con un trend in crescita della media mobile trascinata e dati tali da far superare alle polveri fini (PM 10) tale valore obiettivo ma con un trend in diminuzione della media mobile trascinata, mentre il mezzo mobile ed i campionatori passivi abbiano rilevato invece dati, in genere superiori a tale valore obiettivo.

2°) L'INTERPRETAZIONE DEI DATI

Vi è profondo disaccordo tra le parti circa l'interpretazione ditali dati.

Infatti il Comune di Bologna sottolinea, sulla base dei rilevamenti effettuati dalle sole centraline fisse, il contenimento della concentrazione del benzene entro l'obiettivo annuo di qualità (10 µg/m³) e, quanto alle polveri (PM 10) il loro trend decrescente verso tale obiettivo (che conta di raggiungere quanto prima con la recente adozione del provvedimento che vieta l'ingresso nella ZTL dalle ore 12 alle 16 dei furgoni diesel non ecocompatibili); nega (come del resto — asserisce - riconosciuto dagli stessi CTU) che i rilevamenti mediante campionatori passivi e mezzo mobile, possano venire utilizzati per stabilire se e come vi sia stato un superamento dei limiti di legge, ma al solo fine di programmazione strategica degli interventi; in altri termini — a suo dire - pur essendo utili per individuare l'opportunità delle misure da adottare e verificarne l'efficacia, essi non forniscono dati rappresentativi della qualità dell'aria; ritiene, pertanto, in definitiva di non essere tenuto ai sensi del D.M. 21 aprile 1999 n. 163 ad adottare provvedimenti più drastici che penalizzerebbero inutilmente altri interessi meritevoli di tutela.

Replicano i ricorrenti evidenziando quanto sia incoerente sostenere l'indispensabilità del mezzo mobile e dei campionatori passivi per poter predisporre mappature sulle emissioni inquinanti su cui impostare il Piano Generale del traffico ed affermare poi che essi non sono rappresentativi delle qualità dell'aria nella città di Bologna. Qualora tali strumenti si dovessero considerare inattendibili, grave sarebbe la responsabilità del Comune di Bologna per avere predisposto il P.G.T.U. sulla base delle indicazioni dagli stessi ricevute nonostante fosse consapevole della loro inaffidabilità.

Evidenziano ancora l'utilità di poter rilevare i dati, contrariamente a quanto sono in grado di fare le centraline fisse situate, tranne Quelle di Piazza Malpighi, in periferia, all'interno del centro storico dove, in considerazione dell'effetto canyon (v. pag. 9 CTU) provocato dalla presenza di portici, più elevato è il tasso dell'inquinamento e maggiore il rischio alla salute per i cittadini.

Sottolineano, in conclusione, l'obbligatorietà di interventi più decisi da parte del Comune in ragione delle forti emissioni e del principio di prevenzione che il D.M. 163/99 ha inteso introdurre.

La soluzione del problema interpretativo dei dati sta nella lettura che si vuoi dare al D.M. 21 aprile 1999 n. 163 (il c.d. Decreto Ronchi).

Può, cioè, sostenersi che esso preveda l'obbligo di intervento per la RA., soltanto, quando con le sole centraline fisse, si sia accertato il superamento dei limiti di legge; oppure, richiamando il principio di prevenzione invocato dai ricorrenti, affermare la sussistenza di tale obbligo anche quando, non solo con le centraline fisse ma anche e soprattutto con i campionatori passivi ed il mezzo mobile, si sia ravvisato il semplice pericolo che tale superamento possa verificarsi anche solo in alcune aree urbane.

La seconda conclusione sembra preferibile.

Come è risaputo il Decreto Ronchi è intervenuto allorquando ci si è resi conto che i parametri di legge fissati dal D.M. 25.11.1994 venivano costantemente superati.

Esso, pertanto, rappresenta una svolta nell'ambito degli interventi posti a tutela dell'ambiente, anche nell'ottica dei più rigidi parametri previsti in futuro dalla legislazione europea e persegue chiaramente l'intento di assicurare in modo duraturo e stabile il miglioramento della qualità dell'aria in tutte le aree urbane, specie quelle maggiormente interessate dall'inquinamento, e conseguentemente la protezione della salute e dell'ambiente salubre.

Ciò si evince, oltrechè dalla ratio per cui è intervenuta l'anzidetta norma, da alcune espressioni in essa contenute che sottolineano la pericolosità di situazioni critiche in relazione alle concentrazioni atmosferiche di benzene, idrocarburi policiclici aromatici e particelle sospese e la necessità di interventi efficaci nel caso di superamenti significativi e frequenti in determinate aree, nell'arco dell'anno, dei livelli di attenzione od ancora l'opportunità di procedere a modifiche delle misure prese a seguito di valutazione dello stato della qualità dell'aria in relazione ai dati raccolti in un "periodo rappresentativo" (non necessariamente, quindi, il valore obiettivo inteso come media annuale).

A tal fine, nell'Allegato 1, (il concetto è ribadito anche nell'Allegato

2) il D.M. 163/99 prevede espressamente che per la valutazione della qualità dell'aria debbano utilizzarsi non solo i dati forniti dalle reti fisse di rilevamento ma anche quelli provenienti dalle campagne di misura effettuate mediante mezzi mobili campionatori passivi o attivi, o "altro idoneo sistema di rilevamento".

Ciò, d'altro canto, è comprensibile, sol che si consideri che, mentre le centraline fisse sono in genere poche e, per la quasi totalità, situate in periferia, il mezzo mobile (che in genere opera con campagne della durata in ciascun sito di 15 giorni) ed i campionatori passivi (che attualmente effettuano in numero di 200, campagne di monitoraggio della durata di 1 settimana una nel periodo estivo ed una nel periodo invernale ed, in numero di 19 monitoraggio continuativo su tutto l'anno) vengono collocati (v. pag. 10 CTU) in numerosi siti che "riguardano prevalentemente punti ad alta concentrazione di traffico" ove più intenso è il ristagno. per la presenza sovente di portici. delle emissioni nocive e, quindi, sono fortemente rappresentativi dello stato della qualità dell'aria in un'area urbana molto più vasta.

In proposito, sentito come informatore il responsabile dell'area analitica inquinamento atmosferico ed agenti fisici dell'ARPA, ha affermato che "Con riguardo, in particolare, al benzene i valori dipendono molto dal punto di genesi, nel senso che se l'emissione è all'interno, ad esempio, di una strada stretta con portici, ma non necessariamente, come le radiali interne al centro storico, in questo caso i valori di benzene tendono ad essere abbastanza elevati in ragione della conformazione geometrica che impedisce un buon ricambio in termini di diffusione verticale e ciò sia d'inverno che d'estate. L'accumulo maggiore è in inverno — c.d. ""effetto canyon" Il pedone respira sia dei gas che degli aerosol costituiti da goccioline di liquido sospese in aria oppure particelle solide, sempre sospese in aria".

In conclusione, senza mezzo mobile e i numerosi campionatori passivi, che intervengono, in gran parte per periodi limitati, ma anche, in discreto numero, in modo continuativo nelle aree dove è più critica la concentrazione delle sostanze inquinanti, non sarebbe possibile avere il quadro reale della situazione atmosferica e predisporre, in conseguenza, adeguati interventi.

Solo due parole merita, poi l'affermazione da parte del Comune della presunta inaffidabilità dei campionatori passivi in quanto non omologati, sol che si consideri che essi sono comunemente impiegati anche nelle altre città italiane e che in base ad essi si è impostato il Piano generale del traffico.

Le considerazioni che precedono, non sono solo frutto di extrapolazioni o interpretazioni soggettive della cennata normativa, ma trovano conforto in una precisa disposizione della medesima.

L'art. 1, comma 20 dell'anzidetto decreto recita testualmente che "I comuni individuati nell'allegato III del decreto 25 novembre 1994, ovvero i comuni con popolazione inferiore per i quali la situazione meteoclimatica e l'entità delle emissioni facciano prevedere possibili superamenti dei livelli di attenzione o degli obiettivi di qualità individuati nel citato decreto SONO TENUTI ad applicare le misure di limitazione della circolazione di cui all'articolo 7, comma 1, lettere a) e b) del decreto legislativo 30 aprile 1992 n. 285.

Interessante è anche rilevare che non viene posto un limite temporale alla previsione dei possibili superamenti, sufficiente essendo che essi possano verificarsi in un futuro più o meno prossimo.

Nessun potere discrezionale viene, pertanto, concesso alla P.A., in proposito, ma soltanto una valutazione circa la possibilità o meno di superamento dei livelli di attenzione o degli obiettivi di qualità basata però non solo sui dati delle emissioni, intesi come media annuale, ricavati dalle centraline fisse in un numero ridottissimo di postazioni, ma anche di quelli rilevati, specie in numerosi punti del centro storico, dal mezzo mobile, dai campionatori passivi e da "ogni altro idoneo sistema di rilevamento", poiché solo così è possibile avere una corretta e completa valutazione della qualità dell'aria e poiché così ha voluto il decreto Ronchi.

Se tale conclusione è esatta non può negarsi, quanto al BENZENE, al di là dell'attuale contenimento (constatato, però, nei soli 3 punti periferici ove sono collocate le centraline fisse che lo rilevano) della sua concentrazione media annuale entro il valore obiettivo, il persistere di una situazione critica su valori elevati specie nei periodi invernali o anche estivi, se caratterizzati da assenza di pioggia ed in particolare nelle aree ad intenso traffico e con presenza di portici.

Depongono in tal senso i frequenti superamenti del valore obiettivo registrati in tali aree ed in tali periodi dal mezzo mobile e dai campionatori passivi; il trend in aumento della media mobile trascinata e la variazione in notevole aumento segnalata dai ricorrenti tra 2000 e 2001 per periodi corrispondenti su rilevamenti settimanali con campionatori passivi da parte dell'ARPA fino alla prima settimana di giugno, dl cui si è dettagliatamente trattato.

Tale variazione in aumento era del resto largamente prevedibile, senza un rilevante intervento che, quantomeno limitasse fortemente la circolazione delle principali sorgenti di benzene e, cioè, i ciclomotori ed i motoveicoli a 2 tempi ed i mezzi non catalizzati.

In proposito, si sottolinea che, mentre i consulenti di parte convenuta (v. pag. 9 e 10 memoria tecnica 14.5.2001) si sono limitati ad affermare che, per l'andamento mostrato dalle concentrazioni di benzene che si situano abbondantemente al di sotto del limite previsto e che, a loro avviso, denotano una tendenza alla diminuzione, "non vi sono ragioni per ritenere che tale andamento possa essere modificato nel tempo in modo negativo" e che anzi "per il futuro ci si aspetta una conferma alla diminuzione" della sua concentrazione, il Collegio dei consulenti tecnici d'ufficio, nell'ipotizzare in futuro un considerevole aumento ditale inquinante (v. pag. 16 consulenza integrativa) ha fornito una spiegazione logica del suo assunto. Esso ha evidenziato, infatti, sostanzialmente che ciclomotori e motoveicoli a due tempi (anche ed in certe condizioni in misura maggiore quelli catalizzati) sono, per caratteristiche costruttive, la causa preponderante delle emissioni di benzene (N.B. la controprova la si è avuta in Strada Maggiore dove il divieto alla circolazione di tali veicoli esteso dalle 8 alle 17,30 ha portato ad una netta diminuzione di tale inquinante), talchè non è verosimile attendersi una diminuzione di tali emissioni per veicolo e distanza percorsa dal rinnovamento del parco circolante, ma semmai un aumento in considerazione del presumibile Incremento della vendita ditali mezzi molti richiesti.

Per quanto concerne le POLVERI FINI (PM 10) si osserva che esse, pur presentando un trend discendente, si mantengono sempre al di sopra del valore annuale obiettivo (40 µg/m³) anche nell'unica postazione fissa (quella di Porta S. Felice) dove sono state rilevate.

Osservando la tabella delle medie mensili predisposte dai consulenti di parte convenuta in data 14.5.2001 a pag. 10, si rileva che su 25 dati di medie mensili forniti il valore obiettivo è stato rispettato soltanto nel luglio 2000 (37 µg/m³), nell'agosto 2000 (40 µg/m³) e nell'aprile 2001 (25 ~g/m3).

Tale ultimo dato ed anche quello successivo del maggio 2001 non sono però indicativi, in quanto conseguenti ad un incompleto accertamento dovuto ad un guasto dell'analizzatore (come risulta dalla lettera prodotta all'udienza del 23.6.2001, proveniente dal responsabile della Sezione Provinciale dell'ARPA).

Scarso significato per quanto attiene alle polveri è, poi, la circostanza che sulla loro concentrazione possano influire anche sorgenti estranee al traffico veicolare; tale possibilità, lungi dall'attenuare la necessità di adozione di misure adeguate, dovrà comportare semmai un'intensificazione delle medesime, stante la maggior facilità di superamento del valore obiettivo.

Va, infine, osservato che, contrariamente a quanto affermato dal Comune non vi è certezza circa le cause che hanno provocato il contenimento del benzene (sulla base, però. come detto dei rilevamenti di sole 3 centraline automatiche fisse situate in periferia) entro la media del valore annuale obiettivo ed il trend discendente delle polveri fini (sulla base della sola postazione di Porta S. Felice).

Il Comune attribuisce tali con certezza ai provvedimenti adottati e giudica prossimo — come detto - anche il contenimento delle polveri fini entro tale valore in virtù della limitazione alla circolazione recentemente imposta ai furgoni diesel non ecocompatibili dalle 12 alle 16.

Tale certezza non è però condivisa dai suoi consulenti di parte (v. memoria tecnica 14.5.2001 citata a pag. 9 e 10) che, quanto al benzene ritengono, invece, molto complesso l'accertamento delle cause dell'asserito miglioramento che essi individuano, in primo luogo, nella sostituzione dei veicoli di vecchia tecnologia con altri più moderni e meno inquinanti e nell'aumento del parco catalizzato aggiungendo soltanto, poi, che 'inoltre, non è escluso che una parte più o meno rilevante della diminuzione osservata sia da ascriversi ai provvedimenti posti in essere dall'Amministrazione Comunale" e, quanto alle polveri, ribadiscono sostanzialmente lo stesso concetto, attribuendo il trend discendente (v. pag. 12 idem) "alla simultanea concorrenza di motivi tecnici (miglioramento qualitativo del parco circolante) e di motivazioni legate alla gestione dell'ambiente e del territorio, ma affermando, però, che "appare arduo" stabilire se le concentrazioni delle polveri rilevate nei primi 4 mesi dell'anno 2001 "saranno tali da far rientrare le medie annuali entro i 40 µg/m³ corrispondenti al valore limite" anche se ciò appare presumibile se non nell'immediato, nel prossimo futuro.

La difficoltà di individuare con esattezza le cause non è di poco conto, perché non consente neppure di prevedere se il contenimento del benzene entro il valore obiettivo annuo possa mantenersi ed il trend discendente dalle polveri (sempre però al di sopra del valore obiettivo annuo) possa proseguire, quantomeno nelle zone ove sono situate le centraline fisse che hanno effettuato le rilevazioni.

Al contrario gli ultimi dati sulle concentrazioni del benzene nell'anno 2001 e la circostanza che in passato la concentrazione media mensile delle PM 10 dopo un rilevante abbassamento sia rapidamente risalita (37 nel luglio 2000; 40 in agosto, ma 52 in settembre, 68 in ottobre e 77 in dicembre)

induce a nutrire forti dubbi circa la stabilità dell'abbassamento.

In proposito, i ricorrenti hanno anche ricordato, a comprova ditale instabilità, come la media annuale per le polveri sia passata da 56 µg/m³ nel 1998, a 67 µg/m³ nel 1999 ed a 64 µg/m³ nel 2000.

Dubbia va poi ritenuta l'efficacia al fine della diminuzione delle polveri PM 10 della misura che vieta la circolazione dei furgoni diesel non ecocompatibili dalle 12 alle 16. Trattasi, infatti, di orario che coincide grosso modo con la chiusura degli esercizi commerciali e nel quale, pertanto, anche in passato non si effettuavano operazioni di carico e scarico merci o, comunque, queste erano molto ridotte: il provvedimento sembra poter avere pertanto, modesta incidenza.

Può, pertanto, concludersi sulla base delle dettagliate considerazioni sopra svolte ed in particolare di una più adeguata e completa lettura del D.M. 163/99 che condiziona la tipologia delle misure da adottare alla verifica dello stato reale della qualità dell'aria da accertarsi con ogni possibile idoneo sistema di rilevamento, che la situazione a Bologna, con riguardo ai principali inquinanti (benzene e PM 10) sia tuttora critica ed imponga l'adozione di provvedimenti ben più incisivi di quelli sin qui adottati, (sostanzialmente, il divieto di circolazione nella ZTL in alcuni giorni e per talune fasce orarie ai veicoli non catalizzati, con esclusione, però, dei residenti, ed ai motocicli non in regola con le emissioni; il lavaggio delle strade; la fluidificazione del traffico in certe vie e, recentemente il già ricordato divieto di accesso alla ZTL di furgoni diesel non ecocompatibili dalle 12 alle 16).

Tali provvedimenti — come si è già evidenziato - erano già, a suo tempo. stati ritenuti insufficienti dallo stesso Organo tecnico del Comune di Bologna preventivamente interpellato e tali sono stati anche ritenuti dal Collegio peritale.

La condotta del Comune va peraltro censurata anche nel periodo antecedente all'adozione dell'Ordinanza PG n. 937012000 del 3.1.1.2000: (limitazione traffico nelle fasce orarie) non avendo esso adottato alcun provvedimento immediato in relazione alle risultanze del Rapporto qualità dell'Aria 98 che segnalava nelle vie del centro storico concentrazioni assai elevate di benzene.

Va, tuttavia, evidenziato che l'anzidetta ordinanza anti benzene fu emanata in tempi relativamente brevi rispetto all'insediamento della nuova amministrazione.

Solo ad abundantiam, qualora si volesse ritenere la condotta del Comune di Bologna del tutto conforme al Decreto Ronchi e, più in genere, alla normativa specifica in materia (ma lo si nega), si osserva che ciò che preme ai ricorrenti è l'effettiva ed immediata tutela del diritto alla salute che non può dirsi certo realizzata dall'approvazione del Piano Generale del Traffico che è in larga misura programmatico e prevede in gran parte per l'attuazione dei provvedimenti, scadenze a medio o lungo termine.

A tal fine, il giudice ordinario, ben può fondare la tutela esclusivamente sull'art. 32 della Costituzione (v. in tal senso Trib. Bologna 20 luglio 1993) sul presupposto, accertato in sede scientifica, che il diritto alla salute può essere messo in pericolo o leso da concentrazioni di benzene o di altri inquinanti ben inferiori a quelli stabiliti dalla normativa specifica.

Analogamente a quanto avviene in tema di immissioni rumorose la cui sussistenza può essere ritenuta, anche se il rumore non raggiunga l'intensità sonora prevista dalla normativa del settore, il giudice, nella materia di cui trattasi, non deve sentirsi vincolato ai parametri fissati dalla legislazione sopra ricordata e può apprezzare liberamente il rischio alla salute sulla base di quanto affermato dalla letteratura medica.

In proposito, si ribadisce che quest'ultima non è in grado di stabilire per il benzene o per gli altri idrocarburi o per le polveri fini (si noti che anche esse possono avere effetto cancerogeno in quanto su di esse si depositano gli IPA - idrocarburi policiclici aromatici prodotti dalla combustione incompleta delle sostanze organiche -) a quale dose si manifesti la cancerogenità o, più in genere il danno alla salute.

La mancata individuazione della soglia di non effetto, consente dì affermare che l'inquinante può provocare danni anche a concentrazioni molto basse.

Il giudice ordinario, pertanto, lungi dal limitarsi al rispetto dei parametri fissati dalla legislazione specifica, permanendo il rischio, avrà il dovere di limitarlo al minimo, assicurando una tutela ancor più rigorosa di quella prevista da tale legislazione.

In tal senso, si sono espressi, recentemente il T.A.R. Veneto con ordinanza 29 luglio 1999 n. 927 ed in passato la stessa Corte Costituzionale con sua decisione in data 16 marzo 1990 n. 127.

Più specificatamente il T.A.R. Veneto in tema di esposizione a campi elettromagnetici, ha affermato che il rispetto delle soglie di esposizione stabilite dal D.P.C.M. del 23 aprile 1992 contenente la disciplina fondamentale della materia dell'inquinamento da esposizione a campi elettromagnetici, non offre garanzie sufficienti per escludere con certezza conseguenze pericolose per la salute delle popolazioni e la Corte Costituzionale ha precisato che "S'intende che il giudice presume, in linea generale, che i limiti massimi di emissione fissati dall'autorità siano rispettosi della tollerabilità per la salute dell'uomo e dell'ambiente. In ipotesi, però, che seri dubbi sorgano, particolarmente in relazione al verificarsi nella zona di manifestazioni morbose attribuibili all'inquinamento atmosferico, egli ben può disporre indagini scientifiche atte a stabilire la compatibilità del limite massimo delle emissioni con la loro tollerabilità, traendone le conseguenze giuridiche del caso" o in altri termini che il limite massimo di emissione inquinante "non potrà mai superare quello ultimo assoluto e indefettibile rappresentato dalla tollerabilità per la tutela della salute umana e dell'ambiente in cui l'uomo vive".

Trattasi di pronunce che fanno proprio il principio precauzionale già riconosciuto tra i principali criteri informatori della materia ambientale in sede comunitaria del trattato dell'Unione europea ed affermano la sindacabilità giudiziale delle norme tecniche in materia igienico-sanitaria ed ambientale contenenti limiti di inquinanti che non assicurino l'assenza di pericolo per la salute umana dei soggetti esposti.

 

3°) LE MISURE DA ADOTTARE

Il Collegio dei consulenti tecnici d'ufficio ha indicato secondo un ordine di priorità, precisi provvedimenti, tra l'altro in gran parte previsti dal Piano Generale del Traffico, ma lungi dall'essere attuati. Seguendo tali indicazioni va fortemente limitata, pertanto, in primo luogo nella ZTL la circolazione dei ciclomotori e dei moticicli a 2 tempi che costituiscono di gran lunga proprio per le loro caratteristiche costruttive, e la frequenza delle manomissioni la principale sorgente di inquinamento da benzene, idrocarburi incombusti ed olio della miscela nebulizzata.

Trattasi di misura inevitabile e che non ammette alternative, sempre che si intenda pervenire in modo deciso e duraturo all'effettivo miglioramento della Qualità dell'aria.

Per contrastare l'utilizzo ditali veicoli si ricorda nuovamente che le amministrazioni comunali, tra cui quella di Bologna, hanno sottoscritto in data 14.11.1999, con il Ministero dell'Ambiente ed altri un protocollo d'intesa (v. pag. 27 CTU) con il quale si sono impegnate, tra l'altro, a sostenere l'utilizzo dei veicoli a due ruote a minor impatto ambientale, ma non risulta che alcuna di esse abbia preso provvedimenti in proposito.

Con altrettanto vigore va contrastato nella ZTL anche l'uso dei veicoli non catalizzati anche da parte dei residenti.

In entrambi i casi ben può prestarsi, più che il divieto di circolazione che penalizzerebbe oltremodo la libertà di movimento, la prescrizione (tranne autorizzazioni speciali da concedersi in caso di effettiva necessità) nella ZTL, di un percorso obbligato che tenga conto dell'area di provenienza e di quella di arrivo (o, in altri termini di ingresso e di uscita). Tale percorso potrebbe preferibilmente attuarsi con valutazione discrezionale da parte della P.A., mediante la suddivisione in un congruo numero dì zone della zona a traffico limitato (trattasi di misura peraltro, prevista anche nel PGTU).

Con riguardo ai ciclomotori ed ai motocicli in genere va, poi. prevista la concessione dell'autorizzazione per l'accesso alla ZTL analogamente a quanto avviene per le autovetture; trattasi di misura certamente in grado di favorire il controllo ditali mezzi ai varchi e di ridurne il numero escludendo i veicoli maggiormente inquinanti. (in proposito, lo stesso Comune di Bologna nella memoria depositata il 21.6.2001 a pag. 9 ammette di non essere in grado di stimare il contributo inquinante dei veicoli a 2 ruote, per carenza di informazioni sul loro numero).

Immediato impiego, può, poi trovare, anche sugli Autobus di più remota costruzione e sui mezzi di raccolta dei rifiuti, il gasolio bianco già sperimentato da tempo a Torino (v. suppl. CTU pag. 40 e 41) più che l'ecodiesel che richiederebbe ulteriori ricerche ed adattamenti del motore.

Con tale combustibile potrebbe ottenersi una riduzione notevole degli inquinanti da parte del sistema di trasporto inteso nella sua globalità.

Non si ritiene che, allo stato, debbano essere adottate ulteriori misure sui diesel privati non EURO, perché ciò comporterebbe, per evitare disparità di trattamento, la necessità di adottare analoghi provvedimenti anche sugli autobus.

Ciò potrebbe avere riflessi negativi sul servizio di trasporto pubblico nel quale vengono impiegati molti autobus di vecchia costruzione, proprio quando esso dovrebbe fare fronte alla maggiore richiesta dell'utenza a seguito delle limitazioni imposte ai ciclomotori ed ai motocicli a 2 tempi.

Si è già osservato del resto, che gli autobus — contrariamente a quanto potrebbe sembrare — inquinano in misura assolutamente non rilevante (v. CTU pag. 43) e che il malfunzionamento di un veicolo diesel viene evidenziato dall'eccessiva fumosità che ben può essere misurata con opacimetri portatili.

Va prescritto, infine, un adeguato sistema di controllo ai varchi di accesso alla ZTL (come del resto — lo si ribadisce —previsto dallo stesso P.G.T.U.) avendo l'organo tecnico del Comune stimato nel 30% circa gli ingressi abusivi.

A tal fine appare irragionevole il mancato utilizzo di SIRIO (opportunamente revisionato sotto il profilo tecnologico) con finalità anche sanzionatorie.

Non può esservi il timore, infatti, che esso venga considerato uno strumento persecutorio, poiché altrimenti analogo scrupolo dovrebbe aversi anche per l'accertamento della sosta vietata in zone dove le autovetture non creano intralcio.

Né può dirsi che esso verrebbe ad incrinare il rapporto di reciproca fiducia che dovrebbe esistere tra PA e cittadino essendo di essa meritevoli soltanto coloro che rispettano le leggi e non coloro che furbescamente cercano di aggirarle.

In proposito, non può che concordarsi con i periti allorquando affermano (pag. 143 CTU) che è ovvio (... .evidentemente non per tutti) che "se esiste una restrizione essa va fatta rispettare".

Se quelle indicate, sono misure che appaiono indispensabili per ottenere un effettivo e stabile miglioramento della qualità dell'aria nei centri urbani, ulteriore giovamento può ricavarsi dalla attuazione anche delle altre misure suggerite dal Collegio dei consulenti tecnici d'ufficio, molte delle quali già applicate dall'attuale Amministrazione Comunale o, comunque in corso di attuazione.

In primo luogo, dovrà procedersi oltre ai controlli imposti dal bollino blu (che, in un prossimo futuro, dovrebbero estendersi anche ai motoveicoli), a verifiche in strada per individuare ciclomotori e motoveicoli manomessi e, per mezzo di opacimetri portatili. fumosità dei diesel: in proposito, si è già sottolineata in precedenza, quanto grande sia l'incidenza dei veicoli in cattivo stato di manutenzione e dei veicoli manomessi nella produzione delle emissioni inquinanti.

Per quanto attiene all'eliminazione del parcheggio sulla sede stradale per favorire la fluidificazione del traffico è evidente che essa dovrà procedere contestualmente alla predisposizione di adeguati parcheggi in altra sede, mentre la creazione di piste ciclabili non potrà che avvenire su percorsi ove inesistente o, comunque, assai ridotta sia la presenza di veicoli a motore.

Opportuno, sarà poi il provvedere da parte dell'Amministrazione alla riduzione del parco veicoli autorizzato da essa stessa nel P.G.T.U. ritenuto eccessivo, come pure è auspicabile che la medesima provveda a sostituire gli autobus di vecchio tipo con altri di più moderna concezione.

Altrettanto è a dirsi per gli altri enti pubblici o per i privati che svolgono servizio pubblico (ad es. taxi) a cui viene rivolto l'invito ad attivarsi per eliminare dal parco circolante i veicoli non catalizzati ed i motoveicoli con caratteristiche inquinanti.

Da ultimo, va segnalata l'opportunità allorquando si provvederà alla sostituzione del selciato delle vie del centro storico, di utilizzare, ai fini della limitazione dell'inquinamento acustico, pavimentazioni stradali fonoassorbenti.

P.Q.M.

Ritenuta la propria giurisdizione e l'ammissibilità del ricorso:

1) dichiara l'illegittimità dell'ORDINANZA P.G. n. 9370/2000 del 31.1.2000; delle successive ORDINANZE di proroga integrazione o modifica della medesima emesse dal Sindaco di Bologna o dall'organo competente e, più in genere, della condotta del Comune di Bologna laddove:

a) esse non prevedono il divieto di circolazione nella Zona a traffico limitato (ZTL) ai ciclomotori ed ai motoveicoli a 2 tempi, anche se catalizzati, se non su un percorso obbligato di ingresso e di uscita da attuarsi suddividendo la ZTL in zone o, comunque, con criterio più idoneo demandato alla scelta discrezionale della P.A. competente, salvo diversa e specifica autorizzazione da rilasciarsi a determinate categorie di utenti, solo in caso di effettiva e comprovata necessità;

b) non prevedono il divieto di circolazione nella Zona a traffico limitato (ZTL), ai veicoli ad accensione comandata non catalizzati — anche se appartenenti a residenti — se non su un percorso obbligato di ingresso e di uscita da attuarsi suddividendo la ZTL in zone o, comunque, con criterio più idoneo demandato alla scelta discrezionale della P.A. competente, salvo diversa e specifica autorizzazione da rilasciarsi a determinate categorie di utenti in caso di effettiva e comprovata necessità;

c) non prevedono, per i ciclomotori e per tutti gli altri motoveicoli, anche se catalizzati, sia a 2 tempi che a 4 tempi, il rilascio di un'autorizzazione per potere avere accesso e circolare nella Zona a traffico limitato (ZTL);

d) non prevedono l'immediato utilizzo sugli autobus e sui veicoli diesel della nettezza urbano del c.d. "GASOLIO BIANCO";

e) non prevedono l'attivazione di SIRIO o, a scelta discrezionale della P.A. competente, un continuo controllo dalle ore 7 alle 20 presso tutti i varchi di accesso alla Zona a traffico limitato (ZTL);

2) Inibisce, conseguentemente le anzidette ordinanze e, più in genere, la condotta del Comune di Bologna nella parte in cui esse omettono di adottare i provvedimenti di cui alle lettere a), b, c) ed) ed e) del punto 1;

3) Concede termine di giorni 30 per l'inizio del giudizio di merito.

Bologna, 12 luglio 2001

il Giudice

Dott. Bruno Ciccone