Md e il maxiemendamento
sull'ordinamento giudiziario
Il maxi emendamento alla legge delega di riforma dell’ordinamento giudiziario ( d'ora innanzi m.e.) disintegra questa previsione costituzionale, ispirata ad un principio di pari dignità delle diverse funzioni giudiziarie, spezzettandole in segmenti distinti ed ingabbiando l’intera organizzazione giudiziaria in schemi burocratici dannosi per la sua efficienza.
Nel m.e. sono infatti elencate ben dodici funzioni diverse: funzioni "giudicanti" di primo grado, di secondo grado, di legittimità; funzioni "requirenti" di primo grado, di secondo grado,di legittimità; funzioni semidirettive giudicanti di primo grado e funzioni semidirettive giudicanti di secondo grado; funzioni direttive di primo grado, di secondo grado, di legittimità; funzioni direttive superiori di legittimità.
Si disegna il quadro di una magistratura a compartimenti stagni, privata della risorsa preziosa della reversibilità delle funzioni, strutturata in forme rigidamente burocratiche e gerarchiche.
Nel lungo elenco mancano solo le funzioni semidirettive requirenti (gli attuali procuratori aggiunti) evidentemente perché la presenza di dirigenti intermedi nelle Procure è ritenuta incompatibile con la rigidissima gerarchia che si vuole introdurre negli uffici del pubblico ministero e con il potere assoluto conferito al capo dell’ufficio di Procura.
Di fatto con il m.e. si realizza la separazione delle carriere di giudici e pubblici ministeri.
Il concorso di ingresso in magistratura è strutturato come un concorso "per l’accesso a posti distinti nella magistratura giudicante e in quella requirente"; prevede "distinte prove di esame" e distinte commissioni di concorso "eventualmente con un unico presidente".
Inoltre il passaggio da una funzione all’altra nel corso della vita professionale del magistrato è così irto di ostacoli e di conseguenze svantaggiose che il mutamento di funzioni diventerà una ipotesi meramente teorica ( in special modo per i magistrati che abbiano già raggiunto una significativa anzianità di servizio).
Infatti per il passaggio di funzioni sarà necessario : a) avere esercitato per almeno cinque anni le funzioni che si vogliono mutare; b) superare il "concorso di passaggio" per titoli ed esami; c) trasferirsi in un ufficio giudiziario avente sede in un diverso distretto e perciò di regola in un’altra regione ; d) trascorrere un periodo di quarantena di almeno tre anni nelle nuove funzioni per poter concorrere a posti semidirettivi o direttivi.
In un tale contesto i passaggi di funzione diverranno una evenienza eccezionale nella vita professionale del magistrato, mentre si divaricheranno sempre più i percorsi professionali di giudici e pubblici ministeri con effetti dannosi in termini professionali ed istituzionali.
E’ infine assai grave e lesivo dei diritti del magistrato che non sia consentita la libertà di scelta e di opzione all’atto della separazione di fatto delle carriere.
Al riguardo la normativa transitoria e di prima attuazione si limita a prevedere che entro un anno dalla entrata in vigore dei decreti legislativi delegati si possa chiedere il mutamento di funzioni (nello stesso grado da giudicanti a requirenti e viceversa) solo "nei limiti dei posti vacanti" o, in alternativa, che sempre in via transitoria, possa fare il concorso di passaggio anche chi non abbia il requisito della pregressa permanenza quinquennale nelle funzioni che si intendono mutare.
La Costituzione ha previsto opportunamente che "le nomine dei magistrati hanno luogo per concorso" al fine di assicurare la selezione dei magistrati su base professionale e di preservare la magistratura del nostro paese da "infornate" di giudici e pubblici ministeri di nomina politica.
Gli autori del m.e. ritengono invece che la magistratura debba essere non solo "reclutata", ma anche "amministrata" tramite concorsi per titoli ed esami. Prevedono perciò un farraginoso , onnipresente ed ingestibile sistema di esami e concorsi destinato a scandire l’intera vita professionale del magistrato e ad occuparne le migliori energie a discapito dello svolgimento dell’attività professionale.
Concorsi per titoli ed esami sono infatti previsti:
a)per l’accesso alle funzioni di secondo grado giudicanti e requirenti( Consigliere di Corte di appello o Sostituto Procuratore Generale presso la Corte di appello);
b) per l’accesso alle funzioni di legittimità giudicanti e requirenti (Consigliere e Sostituto Procuratore Generale presso la Corte di cassazione);
c) per l’accesso alle funzioni direttive (cui possono aspirare solo coloro che abbiano già superato almeno un concorso per funzioni di secondo grado o di legittimità).
Concorsi per soli titoli sono invece previsti per la nomina ai posti direttivi, anche apicali, della Corte di cassazione.
L’attribuzione delle funzioni semidirettive di primo e secondo grado è preceduta da una valutazione dei titoli, ma sempre ad opera delle commissione di esame.
I concorsi per titoli ed esami sono diversamente regolati quanto a requisiti di ammissione (livello minimo di anzianità necessario, periodo di esercizio di funzioni "omogenee") ed alle prove di esame ( scritti ed orali per le funzioni di secondo grado e di legittimità, solo un colloquio per i direttivi che devono comunque avere in precedenza superato un concorso per funzioni di secondo grado o di legittimità).
In sostanza un sistema di "concorsi permanenti" con commissioni di esame che siedono per un triennio divenendo i veri arbitri dell’assetto della magistratura.
Accanto alle gravissime disfunzioni che il macchinoso sistema dei concorsi permanenti produrrà sull’organizzazione e sull’attività della intera magistratura si profila un gravissimo vulnus al sistema voluto dalla Costituzione per il governo autonomo della magistratura. Di fatto si sottraggono al CSM le più significative ed incisive funzioni in materia di valutazione professionale dei magistrati,di trasferimento degli stessi e di nomina dei dirigenti degli uffici. E ciò in palese contrasto con la Costituzione che al Consiglio Superiore riserva le assegnazioni, i trasferimenti , le promozioni dei magistrati( art. 105 Cost).
Il meccanismo dei trasferimenti si intreccia ( sia pure in termini diversi per le funzioni di primo grado rispetto a quelle di secondo grado, di legittimità e direttive) con il sistema dei concorsi.
Non è facile sintetizzare la paradossale "macchina" concorsuale prefigurata dal m.e .
Per i posti vacanti di primo grado, giudicanti e requirenti è previsto che :
Per i posti vacanti di secondo grado, giudicanti e requirenti è previsto che:
Per i posti vacanti nelle funzioni di legittimità si stabilisce che:
I posti messi a concorso e non coperti con i suddetti meccanismi verranno assegnati previa valutazione dal CSM.
Con un tal (s) combinato sistema di trasferimenti e di concorsi la mobilità territoriale e professionale dei magistrati avverrà in tempi lunghissimi, scanditi dall’attesa dell’esito dei concorsi.
Il m.e. ribadisce la temporaneità degli incarichi direttivi dei magistrati limitandone la durata a quattro anni con la possibilità di proroga, a domanda, per altri due anni.
Ma il modello prescelto non è quello della temporaneità con rientro nei ranghi dei magistrati che hanno terminato l’incarico direttivo bensì quello della "carriera dirigenziale" con trasferimenti di distretto; infatti il magistrato che termina il suo incarico direttivo dirigente potrà immediatamente concorrere ad altro posto direttivo accettando la prospettiva del trasferimento fuori distretto.
Inoltre il m.e. introduce la doppia dirigenza (giudiziaria ed amministrativa) delegando - troppo ampiamente - al governo le norme destinate a regolare tale delicato meccanismo e dando ulteriori anomali poteri al Ministro, cui viene attribuito un potere sostitutivo e decisionale sui programmi relativi alle attività amministrative.
Il m.e fissa il limite del decennio per la permanenza del magistrato nello stesso incarico all’interno dell’ufficio di appartenenza. Previsione, questa, già contemplata nelle circolari del CSM limitatamente ad alcuni incarichi, che rischia però di divenire troppo rigida e fonte di disfunzioni se introdotta per legge e senza flessibilità.
Il m.e. stabilisce che la legge delega abbia come suo specifico oggetto anche la "riorganizzazione degli uffici di Procura".
Il modello prescelto per la riorganizzazione è quello della gerarchizzazione totale ed assoluta di tali uffici.
Il Procuratore della Repubblica presso il tribunale è "il titolare esclusivo dell'azione penale" che esercita "sotto la sua personale responsabilità"; al suo previo assenso sono sempre subordinati sequestri e misure cautelari.
I sostituti sono meri "delegati" del capo dell’ufficio , tenuti ad attenersi nell’esercizio delle loro funzioni ai "criteri" eventualmente fissati dal capo dell'ufficio.
Il Procuratore tiene personalmente – o a mezzo di un suo delegato - i rapporti con gli organi di informazione.
I procuratori aggiunti divengono una specie in via di estinzione destinata a scomparire entro un triennio.
Rinasce il potere di "avocazione" e di "sostituzione" del P.G. ( in caso di violazione dei termini delle indagini, di reiterate violazione di norme processuali "anche non tutelate da sanzioni processuali" e di esigenze di coordinamento).
Un trionfo della gerarchia, dunque, sottolineato dalla eliminazione degli aggiunti di Procura (figure cruciali per una valida ed efficiente gestione dei grandi uffici) che prepara la strada a forme di subordinazione al controllo politico dei capi dei Procuratori. Ed un trionfale revival del famigerato potere di "avocazione" che tanti sospetti e polemiche sull’amministrazione della giustizia ha sollevato nella storia del paese.
In definitiva un progetto che non ha di mira l’efficienza e l’incisività dell’azione delle Procure, ma la loro controllabilità attraverso gli strumenti della gerarchia interna e della responsabilità esterna del dirigente.
Non si spiega altrimenti la scelta di un modello di gerarchia "personale", di tipo militare, del tutto inadeguato in una struttura professionale come è quella di un ufficio di Procura e che può essere incisivamente diretta solo attraverso forme intelligenti di coordinamento e di collaborazione in vista del raggiungimento di obiettivi.
Il m.e. prevede l’istituzione di una "Scuola superiore delle professioni giuridiche", la qualifica ente autonomo e riduce il ruolo del CSM in materia di formazione ad essere uno dei tanti soggetti che possono effettuare "proposte" di programmi alla Scuola.
Viene incredibilmente cancellata la positiva esperienza di formazione attuata dal Consiglio superiore nel quadro di un progetto - chiaramente incostituzionale - di svuotamento di funzioni e di prerogative dell’organo di autogoverno della magistratura.
La Scuola sarebbe gestita da un comitato direttivo con durata quadriennale composto da due magistrati di legittimità (proposti dal Primo Presidente e dal Procuratore generale della Cassazione), da due altri magistrati ( tutti nominati dal C.S.M.), da un avvocato (nominato dal C.N.F.), da un professore universitario (nominato dal C.U.N.) e da un membro nominato dal Ministro.
I corsi, di durata non superiore ai due mesi, avrebbero anche un improprio fine valutativo e sarebbero accompagnati da un parere contenente elementi di verifica attitudinale. I magistrati potrebbero partecipare ai corsi solo con un intervallo almeno triennale (!).
Al Consiglio Superiore si intende sottrarre anche il potere di decidere il trasferimento di ufficio dei magistrati per incompatibilità ambientale e funzionale.
Un potere che negli ultimi anni è stato usato soprattutto per tutelare la credibilità dell’amministrazione giudiziaria compromessa da discutibili comportamenti di magistrati o per intervenire in situazioni in cui alcuni capi degli uffici avevano, con il loro negativo comportamento, generato conflitti interni all’ufficio, con altre istituzioni o con la collettività.
L’abolizione dell’art.2 L. Guarentigie e l’introduzione di un trasferimento di ufficio ad altra sede in via cautelare e provvisoria nell’ambito del procedimento disciplinare vuol dire solamente mettere tale strumento nelle mani del Procuratore Generale della Cassazione e del Ministro, togliendo qualsiasi potere di ufficio al C.S.M.
La progressione economica si articola in 7 classi di anzianità secondo la seguente cadenza (1^ classe - per i primi 6 mesi; 2^ classe da 6 mesi a 2 anni; 3^ classe da 3 a 5 anni; 4^ classe da 5 a 13 anni; 5^ classe da 13 a 20 anni; 6^ classe da 20 a 28 anni; 7^ classe da 28 anni in poi).
Ma i concorsi consentono di conseguire in anticipo rispetto alle ordinarie cadenze la 5^ e la 6^ classe stipendiale.
E’ stata evidentemente troppo forte la tentazione di collegare alla rinascente carriera burocratica per concorsi il corollario degli incentivi economici, per completare il quadro di un magistrato - travet perennemente proiettato verso la ricerca di qualche grado e di qualche soldo in più.
Si è dimenticato che la magistratura italiana ha fornito le maggiori prove di dedizione al lavoro e di sacrificio anche estremo proprio quando è stata liberata dalle pastoie della carriera e dai meccanismi che l’avevano soffocata negli anni cinquanta e sessanta.
Particolarmente oscure, come spesso accade, le norme transitorie.
Ai magistrati che abbiano maturato (o compiano nei 24 mesi successivi dalla entrata in vigore del decreto legislativo delegato emanato in attuazione della delega) 13 anni dal decreto di nomina ed ai magistrati che abbiano maturato ( o compiano nei 24 mesi successivi alla entrata in vigore del decreto legislativo delegato emanato in attuazione della delega) 20 anni dal decreto di nomina " continuano ad applicarsi" - recita il m.e. - "le norme attualmente in vigore per il conferimento delle funzioni di appello e di quelle di legittimità nonché per il conferimento degli uffici semidirettivi e direttivi.".
Ma la normativa transitoria sembra destinata a valere solo nei limiti del 25% dei posti di secondo grado e di legittimità a disposizione.
Nulla viene mutato in merito rispetto all’originario progetto della legge delega.
Verrebbe istituito il Consiglio Direttivo della Corte di Cassazione (2/3 di magistrati ed 1/3 di avvocati e professori universitari).
I Consigli Giudiziari verrebbero trasformati:
2 membri di diritto (il Presidente della Corte di Appello e il Procuratore Generale);
3 magistrati come effettivi (di cui un requirente e due giudicanti) e 2 come supplenti, eletti con le stesse attuali assurde modalità previste per il C.S.M.;
4 componenti non togati (un professore universitario, un avvocato e due nominati dal Consiglio Regionale con partecipazione limitata alle materie relative alla vigilanza e ai giudici di pace);
approvazione delle tabelle, lasciando al C.S.M. solo l’intervento in caso di reclamo contro le delibere sull’organizzazione degli uffici;
pareri sull’attività dei magistrati;
vigilanza sull’andamento degli uffici giudiziari;
provvedimenti sullo status dei magistrati (aspettative, congedi, equo indennizzo, sussidi etc).
Si crea la situazione davvero singolare di un organo di governo autonomo della magistratura, sia pure decentrato, con un numero di componenti elettivi del tutto minoritario (3 su 9).
Il maxi emendamento (che in spregio
al lavoro del parlamento rappresenta una vera e propria nuova legge delega)
nasce da una ossessione burocratica, che appare anacronistica ed inaccettabile
se si hanno di mira i veri interessi dei cittadini e diventa comprensibile
solo alla luce di una volontà di controllo sulla magistratura grazie
a soffocanti meccanismi di carriera.
Va denunciata con forza l’inadeguatezza organizzativa e l'inefficienza operativa
del modello organizzativo proposto che si propone di dar vita ad una magistratura
strutturata alla "prussiana" (con i gradi, le classi,le gerarchie,e così
via ), condannata ad essere spiazzata e marginale in un'epoca in cui si affermano
ovunque forme organizzative flessibili, fondate su meccanismi non gerarchici
di coordinamento operativo e di collaborazione in funzione di obiettivi condivisi.
Va quindi evidenziata la chiara incostituzionalità di molte previsioni: da quelle che tolgono in modo esplicito o sotterraneo al C.S.M. i compiti demandati dall’art 105 Costituzione, al contrasto di tutto il sistema concorsuale con il principio costituzionale di pari dignità di tutte le funzioni giudiziarie, alla delega in bianco rilasciata in tema di tipizzazione delle ipotesi di illecito disciplinare.
Vanno inoltre additate all’attenzione dei cittadini e dei magistrati le contraddizioni e le disfunzioni (che in più di un caso si riveleranno eclatanti) del macchinoso congegno dei concorsi, degli "avanzamenti" di grado, delle carriere.
In sintesi la proposta del governo non è una modernizzazione, non è una riforma; è un progetto di controllo e di riduzione dell’indipendenza nonché di svuotamento delle funzioni del Consiglio Superiore della Magistratura.
marzo 2003
a
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