XIV Congresso di Magistratura democratica

sabato 25 gennaio 2003

 

"GIURISDIZIONE E STATO SOCIALE"

 

La sessione "giurisdizione e stato sociale rappresenta un'occasione di incontro e discussione tra Magistratura democratica e il mondo della società civile, delle associazioni e dei movimenti impegnati a difesa dello stato sociale e degli strati più deboli della popolazione, nella prospettiva di un comune cammino. Partendo dalla pace, come precondizione per l'esercizio dei diritti fondamentali della persona, e guardando alla prospettiva di una Costituzione europea democratica in grado di frenare il neoliberismo dilagante, la sessione intende analizzare da un lato l'attacco in corso ai diritti sociali dei migranti, dei lavoratori, dei soggetti più esposti, e agli strumenti giurisdizionali idonei a difenderli, dall'altro il mancato avvio di una riforma del Welfare in grado di rispondere ai bisogni emergenti, dalle tutele per i nuovi lavori alla predisposizione di un'efficace rete di lotta alla povertà (reddito sociale, formazione, garanzie abitative, servizi sociali per tutti, ecc.).

 

intervengono, tra gli altri

Mario Agostinelli, Forum mondiale delle alternative

Vinicio Albanesi, Comunità di Capodarco

Vittorio Angiolini, Università statale di Milano

Marzia Barbera, Università di Brescia

Adriana Buffardi, Assessore alla Regione Campania

Giuseppe Casadio, Segretario confederale Cgil

Giorgio Ferraresi, Politecnico di Milano

Sandro Mezzadra, Università di Bologna

Filippo Miraglia, Arci

Franco Pittau, Coordinatore dossier immigrazione - Caritas

Franco Russo, Social Forum

Emilio Viafora, Segretario nazionale Nidil-Cgil

coordina Sergio Mattone

 

Introduzione al dibattito

1.- Il faticoso processo di adeguamento della costituzione materiale a quella formale, che era stato imposto dalle forze della sinistra e dal movimento sindacale fin dagli anni ’60 ed era entrato in crisi da circa un ventennio, registra oggi una vera e propria inversione di tendenza che incide sulla stessa forma dello Stato: al modello del welfare si contrappone quello liberista, che tende a comprimere i diritti sociali e di cittadinanza, fondati sui valori dell’universalismo e dell’uguaglianza, e deperisce nel contempo il ruolo della giurisdizione quale strumento di realizzazione di quei diritti.

Questa trasformazione, del resto, non riguarda soltanto il nostro paese, né investe in via esclusiva il piano dei diritti sociali "classici" (il diritto al lavoro, alla salute, all’istruzione e via di seguito): il fenomeno della globalizzazione, per un verso, nell’istituire vincoli sempre più stringenti tra le diverse nazioni dell’occidente, diviene il tramite di una tendenziale omologazione degli assetti economico-produttivi e dei relativi strumenti giuridici di supporto; per altro verso, incide sulle regole stesse del diritto internazionale che presiedono alle relazioni tra gli stati, ad esse sostituendo una logica fondata su meri rapporti di forza.

A tal proposito occorre in primo luogo sottolineare che il diritto alla pace può considerarsi il presupposto stesso di ogni altro diritto, se è vero – come è stato detto – che "guerra significa crisi della democrazia anche nella sua dimensione sostanziale, di protezione dei diritti fondamentali", non essendovi più, nei paesi in guerra, beni inviolabili a fronte dell’obiettivo rappresentato dalla sconfitta del nemico (S.Senese). Anche in relazione a tale aspetto va pienamente condiviso, pertanto, quanto nello scorso dicembre è stato sancito dal Tribunale permanente dei popoli, secondo cui "un futuro di pace, fondato sulla garanzia dei diritti fondamentali e di livelli minimi di uguaglianza per tutti gli esseri umani del pianeta, …è l’unica alternativa realistica oltre che razionale al futuro di guerre e di violenza prospettato dalle attuali politiche dominanti".

Sempre con riferimento all’orizzonte sovranazionale, non meno allarmante è la questione degli immigrati, il cui attuale flusso è il risultato di molteplici fattori. La colonizzazione economica, da ritenere anch’essa peculiare espressione della globalizzazione, attraverso l’insediamento di colossi imprenditoriali nei paesi in via di sviluppo spazza via, infatti, sistemi di produzione e di sostentamento fondati su equilibri secolari e provoca espulsioni a vasto raggio dal mercato del lavoro (F.Annibaldi). Ma al di là della descritta dimensione oggettiva, va anche considerata la legittima rivendicazione dei cittadini di quei paesi a ricercare altrove condizioni materiali conformi ai loro progetti di vita e tali da consentire l’esercizio dei diritti fondamentali, il cui carattere di universalità costituisce a ben vedere il fondamento teorico di quello che è stato definito il "diritto di fuga" dei migranti.

Come è stato affermato nel documento finale dell’Assemblea europea dei migranti, svoltasi a Firenze l’8-9 novembre 2002, va costruita in definitiva una nuova idea di cittadinanza, che assuma come premessa necessaria la saldatura tra il riconoscimento dei diritti umani universali – civili, politici e sociali – a tutti gli esseri umani e la consapevolezza della dimensione ormai pluriculturale delle società contemporanee.

La normativa che disciplina nel nostro paese la condizione dei migranti si muove, viceversa, in tutt’altra direzione, rivelando un carattere particolarmente regressivo, al punto che giustamente è stata ritenuta paradigmatica delle tensioni che stanno investendo il modello di democrazia delineato dal costituzionalismo del secondo dopoguerra (A.Caputo). Certo, è al riguardo da riconoscere con franchezza che anche il testo unico del 1998 si ispirava ad una visione del migrante come soggetto di per sé pericoloso per l’ordine pubblico, come "ospite in prova perpetua". E’ altrettanto indubbio, tuttavia, che le modifiche introdotte dall’attuale maggioranza hanno pesantemente accentuato il carattere escludente della legislazione; hanno reso più marcatamente servile lo status del migrante, affidandone il destino nelle mani del datore di lavoro; hanno di fatto incrementato l’immigrazione clandestina, con tutto ciò che essa comporta sul piano delle tutele; ed hanno cancellato quelle aperture verso una prospettiva di accoglienza e di integrazione che, pur tra tanti limiti, erano contenute nella legge Napolitano-Turco. Detto ciò, non può non essere sottolineato con forza che l’obiettivo decisivo da perseguire per una reale politica di carattere "inclusivo" resta pur sempre quello di una cittadinanza "aperta" (che non postuli, cioè, l’appartenenza ad uno stato dell’Unione) e che la sua realizzazione richiede, quindi, un ben diverso approccio a tali tematiche da parte delle istituzioni europee nel loro complesso.

Un salto di paradigma è necessario anche con riferimento al diritto del lavoro (con il quale ormai si intreccia, del resto, la questione dell’immigrazione).

E’ superfluo soffermarsi in questa sede, in quanto si tratta di analisi largamente note, sulla caduta verticale delle garanzie che caratterizza ormai da anni la normativa lavoristica e che oggi rischia di subire un ulteriore slittamento al ribasso: sulla scia di un percorso avviato nelle precedenti legislature in nome della flessibilità - sul presupposto (mai dimostrato) di una stretta correlazione tra disoccupazione ed eccessiva rigidità del mercato (G.Cannella) - i disegni di legge-delega in discussione al parlamento, enucleati dalla summa costituita dal Libro bianco, si propongono di abbattere dalle fondamenta l’intera struttura del diritto del lavoro, introducendo, in particolare, modelli contrattuali preordinati ad una vera e propria precarizzazione dei relativi rapporti.

In questo contesto destano particolare preoccupazione le prospettive di modifica della forma-stato attraverso la cd. devolution. Non può al riguardo sottacersi che la strada per una possibile "legislazione regionale di assalto" su diverse materie di grande rilievo (tra le quali la tutela e sicurezza del lavoro e la previdenza complementare ed integrativa) è stata spianata dalla modifica del titolo V della Costituzione, approvata in modo a dir poco frettoloso allo spirare della scorsa legislatura. Tale modifica, infatti, rendeva di per sé possibile non già una politica di governo in grado di realizzare un efficace federalismo amministrativo, ma una vera e propria "territorializzazione dei diritti" (L.Mariucci). Tuttavia, nell’attribuire alle Regioni una competenza esclusiva su scuola, sanità e polizia locale l’attuale maggioranza ha portato alle estreme conseguenze la riforma federalista, utilizzandola, per di più in un contesto nazionale fortemente disomogeneo, come strumento destinato ad esasperare le irrisolte sperequazioni economico-sociali, a fomentare l’insofferenza razzistica e l’esclusione dei meno favoriti, a calpestare il principio di eguaglianza formale e sostanziale sancito dall’ art. 3 Cost. per tutti i cittadini.

In tale situazione il ruolo delle forze di sinistra deve inevitabilmente esercitarsi su diversi piani. Se da un lato occorre, infatti, contrastare quelle tendenze destabilizzanti, dall’altro va dispiegata una forte capacità progettuale per la costruzione di un rinnovato quadro di tutele, adeguato alle trasformazioni del mondo del lavoro. E’ a tutti noto, infatti, che a seguito della crisi dell’impresa fordista, dell’esternalizzazione di intere fasi produttive, della progressiva diffusione dei lavori atipici e del crescente ricorso, da parte delle imprese, a collaborazioni di carattere continuativo e coordinato, una vasta fascia di lavoratori (valutata in circa 4 milioni e mezzo) è fuoriuscita dall’area protetta dallo Statuto del 1970 e delle tutele ancorate alla nozione "classica" della subordinazione. Se non si ritiene di aderire all’ipotesi - da molti considerata priva di concrete chances di successo - della estensione dei diritti attraverso una ridefinizione della nozione del lavoro subordinato, la cui formulazione – o, quanto meno, la sua interpretazione giurisprudenziale – è ancorata alle modalità tipiche della produzione fordista, può coltivarsi una diversa prospettiva, ispirata al noto "rapporto Supiot": quella, cioè, di una dislocazione delle garanzie a diversi livelli secondo il modello della tutela per cerchi concentrici, attraverso la quale si definirebbero degli statuti ad hoc per le varie modalità di prestazione, tali da assicurare un nucleo duro di diritti fondamentali a tutti i lavoratori (graduandoli a seconda della loro "prossimità" al modello del lavoro salariato in senso proprio), e si attribuirebbero inoltre, a ciascun cittadino, dei diritti sociali universali, indipendentemente da un rapporto di lavoro in atto.

La prospettiva da ultimo delineata conduce ad una riflessione sullo stato sociale e segnala l’esigenza non già di una sua contrazione (quale auspicata dall’attuale maggioranza di governo), bensì di una sua nuova configurazione che rispecchi non solo i mutamenti avvenuti nel mercato del lavoro, ma anche quella che è stata felicemente definita la nuova "industriosità" dell’essere, vale a dire la propensione che ormai affiora nella società ad accedere ad attività non integrate nei tradizionali valori economici di scambio e ad evadere dalle modalità rigide e totalizzanti di "appartenenza" al processo produttivo, di assoggettamento degli stili di vita e dei comportamenti alle necessità del profitto" (M.Bascetta-G.Bronzini). Si tratta, allora, di pensare ad un progetto riformatore che vada al di là dell’attuale quadro degli ammortizzatori sociali per realizzare una "rete integrata di tutele" (U.Carabelli) che accompagni il cittadino-lavoratore lungo il percorso modulare al quale si è fatto riferimento. In questo scenario un ruolo di grande rilievo potrebbe essere attribuito alla formazione professionale, che dovrà assumere carattere permanente e rappresentare così la condizione necessaria perché la flessibilità non favorisca forme di precarietà (G.Ghezzi). Per altro verso, un sistema preordinato a recuperare una flessibilità funzionale non già – come oggi accade – ad interessi di natura esclusivamente produttivistica bensì ad esigenze individuali presuppone l’introduzione di un reddito di cittadinanza svincolato dalla prestazione lavorativa, una parte del quale – come è ormai acquisito nel dibattito europeo – potrebbe essere assicurata attraverso l’accesso gratuito ai servizi pubblici essenziali ed ai consumi culturali, ancorandosi così alla prospettiva di una rideclinazione del settore pubblico mediante la politica dei "bilanci partecipativi" (M.Bascetta-G.Bronzini)

Per il decollo di un disegno volto alla estensione delle tutele ed alla riaffermazione dei valori della solidarietà è necessaria – come è naturale – la presenza di organizzazioni sindacali dotate di significativi poteri contrattuali e fortemente radicate nel mondo del lavoro.

E’ largamente noto come il problema centrale da affrontare con riferimento alle relazioni industriali sia, non da oggi, quello di un recupero di democrazia e, quindi, di un nuovo ordinamento sindacale che consenta di ricondurre il risultato della contrattazione collettiva alla volontà della maggioranza dei lavoratori; ed è altrettanto noto che nella scorsa legislatura è fallito il tentativo, compiuto dal centro-sinistra, di varare una normativa sindacale che, senza voler trascurare le riserve riguardo ad essa formulate, era ad ogni modo ispirata a quell’obiettivo. Come era prevedibile, il disegno riformatore dell’attuale maggioranza abbraccia un’ideologia specularmente contraria a quella auspicata, esplicitando una teorizzazione di segno non democratico, nella quale si ostenta la possibilità di stabilire regolamentazioni contrattuali-collettive applicabili all’insieme dei lavoratori anche contro la volontà della maggioranza (P.Alleva). Ma oltre ad eludere il nodo della misurazione della rappresentatività, i progetti governativi riducono drasticamente il ruolo stesso della mediazione sindacale; tendono, infatti, ad attribuire alle organizzazioni rappresentative meri poteri di gestione della "derogabilità assistita" alle norme della contrattazione collettiva, sollecitandone il consenso attraverso la previsione di privilegi e benefici in loro favore (G.Casadio); e puntano, in definitiva, ad un generale indebolimento di quel corpo intermedio costituito dai sindacati, che costituisce un momento fondamentale di ogni sistema di democrazia partecipativa, restituendo spazio ad una contrattazione individuale ovviamente destinata ad essere – di regola - ricalcata sugli interessi imprenditoriali.

Va da sé che le forze di sinistra devono arginare con tutti i mezzi quel progetto disgregativo e rilanciare la battaglia per la democrazia sindacale, facendosi carico, peraltro, dell’attuale, multiforme articolazione del mercato del lavoro e prestando una particolare attenzione alla ormai massiccia presenza di lavoratori extracomunitari, ai quali anche occorre dar voce al fine di sottrarli, almeno nella dimensione collettiva, ad una condizione di isolamento e di subalternità: si pone così la questione della individuazione di strumenti di ricomposizione del mondo del lavoro, che consentano una effettiva partecipazione "dal basso" alle dinamiche sindacali e non trascurino nel contempo le specificità di singoli schemi tipologici (dal lavoro cooperativo a quello no-profit, dalle collaborazioni continuative e coordinate a quelle atipiche).

2.- Nell’ambito di un processo preordinato a piegare i diritti sociali alle logiche di mercato non poteva essere risparmiata la giurisdizione dal momento che l’indipendenza del giudice e la sua funzione di dare attuazione alle norme finalistiche della Costituzione sono in contrasto con l’ideologia liberista e con l’accezione ormai affermatasi del principio maggioritario: non è un caso che nel corso dell’attuale legislatura l’attacco all’autonomia della magistratura e la riduzione dei poteri del suo organo di autogoverno abbiano rappresentato obiettivi privilegiati del centro-destra.

Né ci si può illudere che la spinta allo sgretolamento di quanto ancora di valido il sistema giudiziario esprime si sia esaurita: per un verso, il disegno di legge-delega sul processo civile delinea un potenziamento del ruolo delle parti ed un netto ridimensionamento dei poteri del giudice, destinato ad essere relegato in una dimensione schiettamente burocratica, palesemente avvantaggiando i "litiganti" più dotati sotto l’aspetto economico e traducendosi in un ulteriore fattore di disuguaglianza; per altro verso, nel progetto di riforma del processo del lavoro si punta apertamente, più che all’indebolimento della giurisdizione, ad una sua tendenziale espulsione dal circuito decisionale mediante l’introduzione di una giustizia arbitrale disancorata in buona sostanza dal dovere di applicare le norme inderogabili e lontana, quindi, dai modelli alternativi di risoluzione delle controversie tipici della materia lavoristica (L.Curcio).

Le preoccupazioni espresse riguardo al futuro della giurisdizione non intendono affatto enfatizzarne il ruolo, essendo evidente che quando è in giuoco la configurazione stessa dei diritti fondamentali divengono decisive le lotte sociali e le sintesi politiche che i partiti sono in grado di operare. Non può trascurarsi, tuttavia, che tanto più in una fase in cui il processo di costruzione di istituzioni sovranazionali di garanzia è ancora carente la giurisdizione statuale continua – se non si va errati - a costituire un efficace antidoto all’affermarsi di una sfrenata derugulation ed ove recuperi il senso alto della sua politicità è anche in grado di operare in direzione di un ampliamento dei diritti di cittadinanza: può essere opportuno qui richiamare quei recenti provvedimenti giudiziari che, nell’affermare, riguardo alla legge Bossi-Fini, l’obbligo per il datore di lavoro di procedere alla c.d.sanatoria nei confronti dei propri dipendenti, si sono "aperti" ad una prospettiva di carattere "inclusivo" ed hanno inciso significativamente sulla condizione "esistenziale" dei migranti.

Del resto, il ruolo della giurisdizione statuale va oggi collocato in un più vasto ambito (quello, cioè, europeo) ed è chiamato a misurarsi con la regolamentazione di matrice comunitaria, di cui la Carta di Nizza costituisce una rilevante espressione.

Sarebbe indubbiamente errata una esaltazione dei contenuti della Carta, che in talune sue proclamazioni rivela insufficienze ed ambiguità e sul cui futuro – come meglio si dirà in seguito - si addensano molte nubi; e sarà ad ogni modo il dibattito che si svolgerà nel corso della "sessione" a definirne luci ed ombre. Come è stato affermato in un documento redatto nel giugno 2001 dal gruppo dei giudici del lavoro di Md, la Carta pare consolidare ad ogni modo il catalogo dei tradizionali diritti dei lavoratori (giustificatezza del licenziamento, riposi, ecc.) e dei classici diritti sociali (istruzione, sanità, trattamento pensionistico, ecc.); e delineare, inoltre, una prospettiva di tutela riferita "alla persona piuttosto che al lavoratore tout court" (F.Amato), prefigurando - forse - il primo embrione di un nuovo welfare in virtù del quale assumerebbe un ruolo centrale il "cittadino industrioso" e ciascuno, a prescindere dalla sua appartenenza all’area della subordinazione in senso stretto, sarebbe difeso dai pericoli dell’esclusione sociale.

In ogni caso l’approvazione della Carta, nonostante non sia stata ancora inserita nei trattati, ha consentito ampi spazi di intervento alla giurisprudenza sia nazionale sia comunitaria, che ha utilizzato le sue disposizioni come strumenti interpretativi, agendo da freno al dilagare dell’economia di mercato.

E’ peraltro evidente, guardando al futuro, che perché non vadano deluse le aspettative riposte due anni or sono nella Carta di Nizza sarebbe necessario che il processo costituente in atto fosse caratterizzato da un’ampia partecipazione democratica e che esso comprendesse l’inserimento della Carta stessa nei trattati; ma l’andamento dei lavori della Convenzione suscita forti preoccupazioni sotto più aspetti. In primo luogo, l’eventuale approvazione della nota clausola "orizzontale", relativa alla distinzione tra principi e diritti, si tradurrebbe in un secco depotenziamento della Carta, riproponendo l’antica bipartizione tra norme programmatiche e precettive; inoltre, il processo di costituzionalizzazione in corso continua ad essere appannaggio esclusivo "di una élite politica distante dai cittadini, dai soggetti sociali, dalle loro rappresentanze" (M.Agostinelli). Né ad alcuno sfugge, su un piano più generale, la deriva neo-liberista che, al di là di tante dichiarazioni di principio, continua a connotare nel suo complesso l’azione politico-economica della Comunità europea; la sua condizione di subalternità rispetto alle posizioni teorizzate dagli Stati Uniti riguardo all’uso della forza a scopi addirittura preventivi; il diffondersi di spinte securitarie di fronte al ricordato fenomeno dell’immigrazione; l’emergere – o il riemergere – di posizioni tuttora ancorate ad interessi ed egoismi nazionali.

Non è, tuttavia, utopistico pensare – oggi - che la "sfida" per la costruzione di un modello sociale europeo sia ancora aperta: proprio in questa fase si assiste infatti, e non soltanto nel nostro paese, ad uno straordinario risveglio della società ed alla crescita di un movimento che in contrapposizione all’afasia del potere politico rivendica una forte capacità propositiva proprio sul terreno dei diritti sociali. Può allora ritenersi possibile l’avvio di un processo di riaggregazione il quale comprenda anche i settori più sensibili del movimento sindacale, dei partiti di sinistra e dell’associazionismo laico e cattolico e che conduca al rilancio di una cultura giuridico-istituzionale autenticamente ispirata ai valori dell’uguaglianza, del pluralismo, della pace e dell’indipendenza della magistratura ed esprima quella spinta partecipativa che è essenziale per rafforzare la giurisdizione ed imprimere alla normativa comunitaria in fieri una curvatura solidaristica.

A questo processo, che è facile immaginare complesso ed articolato, Magistratura democratica non intende restare estranea poiché le ragioni ad esso sottese fanno parte a pieno titolo del suo patrimonio ideale: la discussione che ci vedrà impegnati nel corso della "sessione" su una tematica nodale per il futuro della democrazia intende costituire una tappa di un confronto dialettico destinato a proseguire nel tempo.

Sergio Mattone

 

 

 

 

 

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