Il parere del Csm del 12.6.2002 sul disegno di legge delega per la riforma dell’ordinamento giudiziario

1. Premessa.

Il Consiglio Superiore della magistratura è chiamato a rendere il parere prescritto dalla legge n. 195 del 1958 sul disegno di legge delega di riforma dell’ordinamento giudiziario.

Il contributo di riflessione del Consiglio sarà indirizzato, da un lato, ad esaminare la rispondenza della normativa proposta ai principi costituzionali e, dall’altro, a saggiare la sua idoneità a rendere più efficiente l’organizzazione giudiziaria.

La particolare attenzione riservata agli aspetti costituzionali è giustificata dal rilievo e dalla pregnanza delle norme della Costituzione che disegnano l’assetto della magistratura nonché dalla chiara indicazione di prospettiva contenuta nel testo della VII Disposizione transitoria del testo costituzionale che parla di una "nuova legge sull’ordinamento giudiziario in conformità con la Costituzione".

La valutazione in termini di efficacia e di efficienza delle disposizioni proposte costituisce un apporto che il Consiglio Superiore è in grado di fornire in ragione delle sue competenze istituzionali e della sua esperienza in materia di organizzazione giudiziaria e di gestione delle vicende professionali dei magistrati.

(* Il testo del parere è frutto della discussione svoltasi nell’arco di più sedute in seno alla VI Commissione, di ampi contributi scritti sui singoli temi redatti dai componenti della Commissione e degli emendamenti approvati dal plenum del Consiglio Superiore. La stesura del testo finale presentato al plenum dalla VI Commissione è stata curata dal presidente della Commissione, consigliere Nello Rossi).

 

2. Il disegno di legge delega: non una "legge di riforma organica" dell’ordinamento giudiziario.

Il disegno di legge delega reca un titolo impegnativo ed ambizioso: " Delega al Governo per la riforma dell’ordinamento giudiziario e disposizioni in materia di organico della Corte di cassazione e di conferimento delle funzioni di legittimità".

Sul piano strettamente tecnico, però, già una prima lettura del testo del disegno di legge convince che non si è di fronte ad una "legge di riforma organica" dell’ordinamento giudiziario.

Non sono infatti ripensati unitariamente e coerentemente lo statuto della magistratura e l’assetto della organizzazione giudiziaria.

Beninteso il disegno di legge in esame propone interventi su più punti che sono tutti cruciali per il futuro assetto della magistratura e mira a trasformazioni profondissime dell’organizzazione giudiziaria.

Ma la tecnica normativa prescelta è quella degli "innesti" su di un corpo normativo preesistente; innesti che spesso risultano non coordinati o mal raccordati con la normativa non investita da modifiche e che rendono l’intervento normativo in più punti frammentario e disorganico.

Un dato, questo, su cui si avrà modo di tornare in seguito e che è all’origine di numerosi problemi tecnici.

Sotto un più ampio profilo istituzionale, poi, il provvedimento in discussione non si presenta come la riforma dell’ordinamento giudiziario conforme alla Costituzione, da lungo tempo "attesa" dalla cultura giuridica, costantemente "rivendicata" dalla magistratura e "dovuta" in forza della VII Disposizione transitoria della carta fondamentale (che fa appunto riferimento ad una "nuova legge sull’ordinamento giudiziario in conformità con la Costituzione").

Una siffatta riforma dovrebbe, infatti, essere consapevolmente orientata ad armonizzare le norme che regolano l’organizzazione giudiziaria e la vita professionale dei magistrati ai valori essenziali tratteggiati nelle disposizioni costituzionali che regolano la giurisdizione.

Al contrario il disegno di legge delega in esame appare criticabile proprio perché in larga misura si discosta o si pone in contrasto con le norme costituzionali sull’assetto organizzativo e sul governo autonomo della magistratura oltre che con le disposizioni dettate dal Costituente in tema di legislazione delegata.

 

3. Legge delega e art. 76 della Costituzione.

In termini procedurali la legge delega appare in più punti in contrasto con il precetto dell’art. 76 della Costituzione secondo cui "l’esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi".

3.1. La totale omissione dei principi e criteri direttivi nella materia disciplinare.

Nella materia disciplinare il contrasto tra legge di delegazione e Costituzione è immediatamente percepibile.

Qui i principi e criteri direttivi previsti dall’art. 76 della Costituzione sono del tutto omessi non essendo individuati - neppure in linea di principio o di larga massima - i " beni" ed i "valori" che la giurisdizione disciplinare è chiamata a tutelare, i "doveri" del magistrato, la tipologia delle "sanzioni" irrogabili ai magistrati.

L’effetto di questa triplice omissione è che la "tipizzazione", almeno tendenziale, degli illeciti disciplinari e delle relative sanzioni viene lasciata integralmente alla discrezionalità dell’esecutivo, che diviene l’unico arbitro nel definire il catalogo dei beni tutelati attraverso la giurisdizione disciplinare ed il quadro dei doveri e delle sanzioni irrogabili.

E ciò nonostante che si tratti di una materia tutt’altro che scontata.

Se è infatti pacifico che il magistrato ha doveri di diligenza, di laboriosità, di correttezza et similia, sulla natura e sull’estensione di altri doveri ( ad es. il dovere di riservatezza ) la discussione è assai aperta .

La giustizia disciplinare si presenta dunque come un caso di scuola di "delega in bianco" al Governo, del tutto incompatibile con la Costituzione,

3.2. L’estrema genericità di altre direttive delle legge delega. L’esempio della disciplina dell’accesso alla Cassazione.

Se poi si esamina più a fondo il disegno di legge non si tarda a scorgere che anche in altri ambiti delicatissimi la legge di delegazione è così generica da risolversi in un incondizionato trasferimento all’esecutivo del potere di dettare norme sull’assetto della magistratura, in palese violazione dell’art. 76 Cost.

Ci si limiterà qui solo ad alcune esemplificazioni preliminari rinviando ulteriori rilievi critici all’esame dettagliato delle previsioni della delega. .

In quest’ottica costituisce un esempio significativo la disciplina dettata per il conferimento delle funzioni di legittimità, che pure riveste una importanza cruciale nella complessiva filosofia della legge delega.

Per la copertura della metà dei posti vacanti presso la Corte di cassazione è previsto un "concorso per titoli ed esami"; ma la delega non detta alcuna prescrizione di principio e di orientamento per il governo sulle modalità del concorso, sul peso da attribuire alla valutazione dei titoli ed agli esami, sulle prove da sostenere ( se scritte, orali, o scritte ed orali), sulle materie di esame, sulla eventuale differenziazione dei concorsi per i posti civili e penali …..

Anche la procedura di provvista dell’altra metà dei posti di Cassazione – per la quale si prevede l’istituzione di una "Commissione speciale per le funzioni di legittimità" - è caratterizzata da una notevole genericità ed indeterminatezza dei principi e criteri direttivi della legge di delegazione che nulla dice sulle modalità di espletamento dell’attività della Commissione e sui criteri di valutazione dei requisiti attitudinali e delle capacità professionali del magistrato che non si traducono nella redazione di provvedimenti scritti.

Sempre in questo ambito, va osservato che:

a) la delega non enuncia i principi e criteri direttivi della "disciplina transitoria" che dovrà accompagnare il passaggio dalle attuali forme di accesso in Cassazione al futuro meccanismo;

b) tace sui criteri di inserimento nel ruolo di anzianità dei vincitori per saltum del concorso in cassazione;

c) rimane del tutto silenziosa sulle regole per la valutazione del servizio dei magistrati fuori ruolo che intendono accedere alla Cassazione.

In sostanza essa è carente di indicazioni su scelte impegnative e particolarmente qualificanti, capaci di imprimere alla nuova normativa un determinato segno o un altro, radicalmente opposto.

Da questi primi esempi si deduce che la legge di delegazione andrebbe riscritta in più punti per consentire al parlamento di dettare realmente al governo l’indirizzo vincolante previsto dall’art. 76 della carta costituzionale.

3.3.L’opportunità del parere del Consiglio Superiore sui futuri decreti legislativi delegati.

Proprio in ragione dell’ampiezza della materia toccata dalla delega e degli aspetti di genericità della stessa, il Consiglio prospetta sin d’ora la necessità ed avanza la richiesta di essere chiamato ad esprimere parere anche sui decreti legislativi delegati che conterranno la disciplina puntuale e specifica di capitoli importanti dell’ordinamento giudiziario.

L’art. 10 della legge 195 del 1958 autorizza pienamente tale richiesta perché prevede il parere del Consiglio non solo sui "disegni di legge" concernenti l’ordinamento giudiziario ma anche "su ogni altro oggetto comunque attinente" a tale materia e quindi anche su decreti legislativi delegati che regolino aree rilevanti dell’ordinamento giudiziario.

4. Il concorso di accesso alla magistratura.

Passando ad esaminare i singoli capitoli della delega occorre soffermarsi in primo luogo sui principi e criteri destinati a regolare la disciplina dell’accesso in magistratura.

La legge di delegazione ( art. 2, comma 1, lett. a) prevede "che a sostenere le prove del concorso per uditore giudiziario siano ammessi soltanto coloro i quali abbiano conseguito l’abilitazione all’esercizio della professione forense ovvero l’idoneità in qualsiasi concorso bandito dalla pubblica amministrazione per il quale è necessario il possesso della laurea in giurisprudenza ovvero abbiano conseguito il dottorato di ricerca in materie giuridiche".

Secondo la relazione di accompagnamento la nuova disciplina dovrebbe "assicurare la migliore qualificazione dei partecipanti" e ridurre "il numero dei concorrenti ed i tempi di espletamento delle prove".

Si noti che la legge non richiede precedenti esperienze lavorative effettive ( al pari di quanto stabilito per le magistrature amministrative) ma solo il possesso di "titoli"che in taluni casi possono essere del tutto incongrui rispetto alla professione di magistrato.

Così la "idoneità in qualsiasi concorso bandito dalla pubblica amministrazione per il quale è necessario il possesso della laurea in giurisprudenza" può risultare in molti casi criterio preselettivo troppo generico e sostanzialmente insignificante se si considera la varietà di tali concorsi ed il fatto che la maggior parte di essi prevede prove scritte ed orali su materie molto diverse da quelle previste nel concorso in magistratura.

Analoghe considerazioni possono valere per il conseguimento del dottorato di ricerca - soprattutto se conseguito in materie eccentriche rispetto a quelle del concorso in magistratura - in quanto il dottorato mira a sviluppare ed affinare attitudini solo in parte coincidenti con quelle necessarie per il magistrato.

L’abilitazione all’esercizio della professione forense è invece titolo sicuramente significativo ed omogeneo rispetto alla professione del magistrato. Riguardo ad esso l’unica ragione di perplessità scaturisce dalla mancanza di uniformità degli standards di esame nei diversi distretti.

I titoli individuati come necessari per l’ammissione al concorso in magistratura non costituiscono, dunque, sicura garanzia né di una pregressa esperienza lavorativa nè della qualità tecnica dei partecipanti ( beninteso nelle materie professionali proprie del magistrato ordinario).

A queste osservazioni critiche - che hanno di mira solo la struttura e la logica interna del sistema proposto nella legge delega – vanno poi affiancate altre considerazioni di carattere sistematico.

Il meccanismo di accesso alla magistratura ordinaria è stato di recente oggetto di una riforma radicale ed articolata. In particolare, nell’orizzonte di una formazione comune dei laureati in giurisprudenza che aspirano all’esercizio di professioni legali sono state istituite scuole di specializzazione per tali professioni, destinate a tracciare un percorso di formazione e selezione, all’interno del quale si colloca anche il concorso per uditore giudiziario.

La delega governativa proposta cancella questa riforma tuttora in corso di sperimentazione; con l’effetto che l’unica, residua funzione delle scuole di specializzazione per le professioni legali consisterebbe nel conseguimento di un diploma valutato ai fini del compimento del periodo di pratica forense.

Le Scuole, ormai già istituite, non avrebbero più alcuna rilevanza ai fini della formazione e dell’ingresso nella carriera nella magistratura ordinaria; e, soprattutto, si abbandonerebbe la prospettiva di una "formazione comune" del giurista quale valore fondante del sistema e di un ordinamento fondato su moduli didattici uniformi che formino a monte della vicenda concorsuale i giuristi destinati ad intraprendere le carriere del magistrato, dell’avvocato, del notaio.

Né può trascurarsi che il sistema del "doppio concorso", nel dilatare i tempi per l’accesso in magistratura, può determinare conseguenze negative per i meno abbienti, introducendo una disparità di trattamento tanto più vistosa in assenza di qualsiasi previsione di incentivi o borse di studio.

In conclusione sul punto: la normativa introdotta dalla legge delega appare disarmonica rispetto alla normativa di recente varata in materia ( con la quale dovrebbe essere coordinata in tema di scuole forensi) ed introduce criteri di preselezione che - se hanno il pregio di archiviare definitivamente il negativo sistema dei quiz - non appaiono adeguati rispetto alla professione del magistrato.

5. Il ruolo attribuito alla Corte di cassazione. In particolare: i due canali di accesso alle funzioni di legittimità ed il trattamento economico dei magistrati della Corte.

Un aspetto particolarmente problematico della legge di delegazione è costituito dal nuovo ruolo che essa attribuisce alla Corte di cassazione.

Dall'impianto della delega, infatti, la Cassazione emerge come organismo fortemente differenziato dalla magistratura di merito ( non, com'è naturale, per le funzioni di legittimità esercitate ma) per le modalità di accesso e di organizzazione, per il trattamento economico dei suoi componenti e per i compiti che le sono assegnati in materia di formazione.

Innanzitutto la legge di delegazione detta una disciplina particolare dei canali di accesso alla Corte prevedendo, per metà dei posti disponibili, un concorso per titoli ed esami e, per la restante metà, una procedura di selezione imperniata sulla valutazione attitudinale da parte di una Commissione speciale per le funzioni di legittimità ( artt. 10 e 11).

Alla Corte è poi attribuito un peculiare ruolo nella formazione (come si dirà in funzione essenzialmente selettiva) dei magistrati in quanto la Scuola della magistratura è istituita presso la Cassazione ed è da essa cogestita con il Ministro della Giustizia.

Inoltre ai magistrati in servizio presso la Cassazione è riservato un trattamento retributivo privilegiato grazie all’attribuzione a tutti i suoi componenti - residenti o meno in Roma - di una indennità di trasferta per venti giorni al mese( art. 13).

L'ultimo tratto del regime speciale prefigurato per il giudice di legittimità è rappresentato dalla composizione dell’organismo collegiale interno, che non è costruito come il Consiglio giudiziario della Cassazione ma come Consiglio direttivo, che cumula in sé i caratteri di organismo ausiliario del CSM e di organo di gestione.

Sui compiti assegnati alla Corte nel settore della formazione dei magistrati e sulle caratteristiche dell'organismo consultivo destinato ad operare presso la Cassazione si dirà in dettaglio più avanti nei capitoli del parere dedicati alla Scuola della magistratura ed ai Consigli giudiziari.

In questa sede conviene svolgere alcune sintetiche considerazioni sulle procedure di accesso alla Corte, da un lato richiamando integralmente i rilievi critici già svolti sulla genericità delle direttive contenute nella legge delega ( intra, par. 3.2.) e, dall'altro, esaminando le scarne disposizioni che regolano la provvista della Corte

( art. 2, comma 1, lett. b), 10 e 11 ).

5.1. Il concorso per titoli ed esami.

L'art. 2, comma 1 lettera b), prevede che, per la metà dei posti disponibili, sia introdotto un "concorso per titoli ed esami" di accesso alle funzioni di legittimità.

Nonostante la genericità della normativa, l'intenzione del legislatore è chiaramente percepibile: ripristinare, per la metà dei posti da coprire in Cassazione, il sistema del "concorso", introducendo una via di ingresso più rapida, per saltum. aperta ai magistrati che abbiano maturato almeno dieci anni di anzianità.

Ora, una tale soluzione – sostanzialmente ricalcata su modelli del passato - non tiene conto della esperienza e non si muove affatto nella direzione di una maggiore efficienza complessiva.

Va ricordato, infatti, che il sistema dei "concorsi per titoli ed esami" fu ampiamente criticato e infine abbandonato perché produceva numerosi inconvenienti.

Accadeva in particolare che molti aspiranti si impegnassero più nell’elaborare provvedimenti idonei a valere come titoli che a fronteggiare il carico di lavoro dell’ufficio, ricercassero collocazioni professionali defilate o comunque meno impegnative per coltivare uno studio solo teorico e fossero esposti al rischio del conformismo giurisprudenziale in ragione del futuro esame da affrontare ed in considerazione della sperata cooptazione.

Reintrodotto oggi, un siffatto sistema riprodurrebbe gli stessi guasti deprimendo - proprio agli occhi dei magistrati più validi e più desiderosi di distinguersi - le funzioni che assicurano minori occasioni di studio teorico-generale o garantiscono minori possibilità di precostituire "titoli" (siano essi costituiti da provvedimenti giudiziari o da pubblicazioni dottrinarie).

Tutto ciò si porrebbe evidentemente in contraddizione sia con l'affermata esigenza di accrescere l’efficienza complessiva del lavoro giudiziario sia con l’intento di introdurre serie valutazioni e rigorosi controlli di qualità del lavoro giudiziario ( in quanto il meccanismo dei concorsi non premia la costanza ed il valore del lavoro quotidiano ma, nella migliore delle ipotesi, privilegia l'impegno profuso dal singolo nello studio teorico a tutto campo che è necessario per il concorso).

A ben guardare, poi, è l’idea stessa di ordinare i magistrati in una sorta di piramide che non risponde ai bisogni di una società moderna.

Tutti i magistrati - in qualunque ufficio ed in qualunque parte del paese essi operino- adottano decisioni che incidono sulla libertà personale, sul patrimonio, sull’attività produttiva, sullo status personale e familiare dei cittadini.

Lo sforzo da compiere nell'interesse della collettività non è dunque quello di metterli "in scala" ma di garantire che essi abbiano, nella loro generalità, standards, livelli adeguati di professionalità, allontanando dal compito di giudicare – anche attraverso il ripensamento ed il rinvigorimento dei meccanismi di selezione negativa - coloro che non si dimostrano all’altezza del compito di giudicare o di esercitare le funzioni di pubblico ministero.

In definitiva la normativa sull’accesso in Cassazione non deve certificare una sorta di primato dei vincitori di concorso rispetto a colleghi che esercitano differenti e non meno delicate funzioni, né deve essere mirata all’astratto obiettivo di selezionare in assoluto i " migliori" magistrati, ma deve essere pensata per soddisfare due esigenze: assicurare la funzionalità della Corte ed individuare i magistrati più idonei alle funzioni di legittimità.

Tali risultati appaiono realizzabili - assai più che con la riproposizione del vecchio concorso per titoli ed esami - attraverso l’affinamento delle tecniche di rilevazione delle attitudini e l’adeguata valutazione dei percorsi professionali compiuti dagli aspiranti all’esercizio delle funzioni di legittimità.

E’ in questa direzione che si dovrebbe procedere con risolutezza - ridimensionando ulteriormente rispetto a quanto già fatto dal Consiglio con le sue circolari - il peso del requisito dell’anzianità e accentuando nella selezione il peso attribuito alle "attitudini" ed al "merito" dimostrato nello svolgimento dell’attività giudicante o requirente.

Ciò permetterebbe tra l’altro anche ai magistrati non in possesso di anzianità di servizio particolarmente elevata di accedere alla Corte di cassazione se effettivamente in possesso delle peculiari attitudini necessarie per l’esercizio delle funzioni di legittimità.

Del resto anche sotto altri profili più strettamente tecnici ( collocazione nel ruolo di anzianità, assetto della carriera, accesso alle funzioni direttive, reversibilità delle funzioni, parametri retributivi da applicare ai vincitori del concorso per saltum ) la proposta reintroduzione del sistema concorsuale sarebbe foriera di gravi inconvenienti se non fosse accompagnata da una serie di dettagliate disposizioni di coordinamento con la normativa vigente e da una adeguata disciplina transitoria.

Infatti il vincitore di concorso, per effetto del così titolo acquisito e della progressione per saltum, parteciperebbe alle successive selezioni per il conferimento di uffici direttivi in posizione di evidente preferenza in riferimento ad ogni funzione, senza avere maturato una adeguata esperienza nel merito e magari senza mai avere esercitato le funzioni al quale si riferisce l’ufficio che dovrebbe presiedere.

5.2. Il conferimento delle funzioni di legittimità per anzianità e per merito. La Commissione speciale per le funzioni di legittimità.

Gli artt. 10 ed 11 della legge di delegazione riscrivono la disciplina del secondo canale di accesso alle funzioni di legittimità, destinato ad operare in parallelo al "concorso per titoli ed esami".

Tali norme prevedono l’istituzione di una Commissione speciale per le funzioni di legittimità ( composta da tre magistrati - due giudici della Corte ed un magistrato della Procura generale - e da due professori universitari di ruolo di prima fascia) investita del compito di esaminare le specifiche attitudini degli aspiranti all’esercizio delle funzioni di legittimità, " a tal fine valutando l’attività svolta negli ultimi cinque anni, la qualità del lavoro svolto, il rispetto dei doveri inerenti all’ufficio ed alle funzioni, esaminando i provvedimenti redatti, i dati statistici ed ogni altro fatto o elemento concernente l’attività professionale e scientifica".

Va subito detto che l'idea di dar vita ad un organo tecnico di supporto del Consiglio Superiore - che lo metta meglio in grado di formulare giudizi fondati su elementi concreti e di accertare effettivamente il possesso dei requisiti attitudinali dei magistrati che aspirano ad esercitare funzioni di legittimità - presenta aspetti potenzialmente positivi da prendere in attenta considerazione. Aspetti da valorizzare concedendo al C.S.M. di discostarsi dal giudizio della Commissione soltanto in base ad una motivazione che contenga l’esame puntuale e l’esplicita valutazione del suo merito tecnico.

Critiche e dubbi di conformità alla Costituzione nascono però quando si esaminano alcuni passaggi della legge di delegazione relativi alla composizione ed alle funzioni della istituenda Commissione speciale.

In primo luogo le norme in questione conferiscono al Ministro della giustizia un ruolo improprio, perché diverso da quello riservatogli dalla Costituzione, nella procedura di valutazione dei magistrati aspiranti alla Cassazione.

Infatti l’art. 10, comma 3, della legge stabilisce che la scelta la scelta dei componenti della Commissione speciale per le funzioni di legittimità debba avvenire solo tra i concorrenti "proposti" dal Ministro della giustizia.

Ora, se si ha presente la concreta influenza che le valutazioni della Commissione speciale avranno sulle decisioni consiliari di "nomina" dei magistrati di Cassazione, si constata che l’attribuzione al Ministro della giustizia del potere di proporre l’intera rosa da cui estrarre i componenti della Commissione speciale finisce con il conferire all’esecutivo un ruolo assai penetrante in un ambito che la Costituzione gli preclude: le procedure di valutazione e di selezione dei magistrati in vista della "promozione" alle funzioni di magistrato di cassazione ed al relativo "trasferimento".

Ma la "promozione" ed il "trasferimento" di tutti i magistrati ( e quindi anche di quelli selezionati per la Cassazione) sono provvedimenti che l'art. 105 della Costituzione riserva alla competenza esclusiva dell'organo di autogoverno; e perciò l’immissione in questa sfera del Ministro della giustizia attraverso il potere di proposta dei commissari speciali costituirebbe grave violazione delle attribuzioni consiliari, costituzionalmente garantite, dall’art. 105 della Costituzione. .

Anche le disposizioni che delineano i compiti della Commissione speciale appaiono assai poco rispettose delle competenze che la Costituzione riserva al Consiglio Superiore della Magistratura.

L’art. 11, comma 1, della legge delega stabilisce, infatti, che la Commissione procede all’esame delle specifiche attitudini degli aspiranti, valutando oltre all’attività svolta negli ultimi cinque anni ed alla qualità del lavoro svolto dal magistrato anche il rispetto dei doveri inerenti all’ufficio ed alle funzioni.

Alla Commissione dunque è attribuita anche la valutazione sull’osservanza dei "doveri" del magistrato, valutazione che non può essere compiuta sulla base di parametri tecnico-formali ( gli unici sui quali può esprimersi un organo consultivo del Consiglio) e rischia di tradursi in una sorta di improprio sindacato sulla correttezza e sulla deontologia del magistrato che invece spetta inderogabilmente al Consiglio Superiore.

Inoltre la norma in esame non riconosce alcun ruolo nella procedura ai Consigli giudiziari, nonostante si tratti di valutare l’attività lavorativa del magistrato, e per questo aspetto si pone in controtendenza rispetto alla impostazione complessiva del disegno di legge delega che mira ad accrescere compiti e funzioni di tali organismi ausiliari.

Infine è carente nella delega ogni indicazione sulla possibilità di avanzare reclamo avverso il parere della Commissione speciale e sulla disciplina di tale reclamo; lacuna, questa, grave (perché accentua i profili di incostituzionalità della norma) e non colmabile in sede di redazione dei decreti legislativi delegati.

Per restituire alla Commissione speciale fisionomia e compiti coerenti con la Costituzione occorrerebbe dunque operare importanti correzioni di rotta stabilendo, da un lato, che la Commissione sia nominata esclusivamente dal Consiglio superiore della magistratura e, dall’altro, che essa si limiti a compiere accertamenti e valutazioni di carattere tecnico-giuridico e culturale, lasciando ai Consigli giudiziari le informazioni e il parere sull’attività svolta dal magistrato e sul suo merito professionale ed integralmente al CSM tutte le valutazioni di carattere deontologico. Ovviamente, la Commissione speciale dovrà supportare l’attività del C.S.M. anche con riferimento alla scelta di componenti della Corte di Cassazione per meriti insigni, ai sensi dell’art. 106 Cost..

Da ultimo vanno messi in luce i negativi effetti della mancanza di coordinamento tra le "innovazioni" introdotte dalla delega e il sistema vigente di progressione nella carriera, che resta immutato nelle valutazioni ai fini della progressione alla qualifica di magistrato di appello e in quelle di idoneità al conferimento delle funzioni di legittimità e delle funzioni direttive superiori, evidentemente riservate al Csm.

Con la possibilità di effetti contraddittori.

Ad esempio potrebbe accadere che, qualora nello stesso anno il magistrato sia dichiarato idoneo ad essere ulteriormente valutato ai fini della nomina a magistrato di cassazione e siano pubblicati posti per i quali si rende necessario il parere richiesto ai sensi dell’’art. 11 della legge delega, si avrebbe una prima valutazione da parte del Consiglio, una seconda da parte della Commissione – che potrebbe esprimersi in contrario avviso rispetto al Csm – ed infine, un’ultima valutazione da parte del Consiglio.

Naturalmente i problemi e gli inconvenienti segnalati sarebbero risolti in radice se il nuovo ordinamento giudiziario, nel rispetto del principio espresso dall’art. 107, 3° comma della Costituzione prevedesse per i magistrati soltanto l’attribuzione di funzioni concrete e non anche, come avviene attualmente, di quelifiche professionali da queste indipendenti.

5.3. L’attribuzione ai magistrati della Corte di cassazione di un trattamento economico privilegiato nella forma di una fittizia ed impropria indennità di trasferta.

L’art. 13 attribuisce ( non a tutti i magistrati con funzioni di legittimità, ma) ai magistrati in servizio presso la Corte di cassazione una "indennità di trasferta" "per venti giorni al mese, escluso il periodo feriale".

Non è spiegato ed appare inspiegabile come tale "indennità di trasferta" possa essere attribuita in modo indifferenziato per attività lavorative svolte integralmente a Roma presso l’ordinaria sede di servizio ed essere erogata anche a coloro che risiedono nella capitale.

In ragione di queste caratteristiche l’indennità di trasferta appare come lo strumento - improprio e surrettizio - prescelto per attribuire un trattamento economico differenziato e privilegiato ai soli magistrati in servizio alla Corte di cassazione.

Strumento che merita di essere criticato sia per la sua difformità rispetto alla struttura ed alle funzioni tipiche della indennità di trasferta, sia per il suo carattere fittizio e non aderente alla realtà effettuale.

In realtà dall’escamotage dell’indennità di trasferta non sono risolte le due questioni economiche oggi vere e pressanti.

La prima: l’adeguamento delle retribuzioni di tutti i magistrati ( soprattutto dei più giovani) al fine di allineare il trattamento economico dei magistrati ordinari a quelli delle altre categorie di magistrati amministrativi e contabili.

La seconda: l’adozione di misure di carattere economico che incentivino e consentano l’effettivo ed ampio inserimento in seno alla Corte di magistrati di tutta Italia, rimuovendo - per coloro che non risiedono in località particolarmente vicine e ben collegate alla capitale - la remora economica del costo dei viaggi e dell’alloggio a Roma per alcuni giorni della settimana e rendendo possibile una effettiva presenza in ufficio, nell’arco della settimana, dei non dimoranti in Roma.

Ma quest’ultima importante esigenza, sulla quale il CSM si è già soffermato, potrà essere soddisfatta in maniera appropriata dal riconoscimento dell’indennità di trasferta per i giorni di effettiva permanenza in sede ai soli magistrati che approdano in Cassazione da sedi esterne al distretto giudiziario del Lazio.

5.4. Il richiamo alla nomofilachia.

La relazione al disegno di legge delega adduce tra le ragioni del regime differenziato in esso disegnato per i magistrati di Cassazione il richiamo alla nomofilachia, cioè alla funzione di garanzia della uniforme interpretazione del diritto svolta dalla Suprema Corte.

Tale richiamo ( già avanzato in una prima fase del dibattito sulla riforma elettorale del CSM, allorquando si proponeva di sovrarappresentare in seno al Consiglio la componente dei magistrati della Cassazione proprio in ragione della funzione nomofilattica) non sembra appropriato.

Se la funzione uniformatrice della giurisprudenza è intesa correttamente - come esigenza di assicurare la tendenziale prevedibilità dell’applicazione delle norme giuridiche, pur nel rispetto della libertà interpretativa del giudice e del valore dell’innovazione giurisprudenziale - allora essa non ha nulla a che vedere con gli assetti di potere dell’organizzazione giudiziaria e non può essere invocata a sostegno della istituzione di un peculiare regime riservato ai magistrati della Cassazione.

La funzione nomofilattica può essere commista e confusa con realtà da essa profondamente diverse ( quali l’attribuzione alla Cassazione del carattere di meta professionale privilegiata ed il conferimento alla Corte di una posizione di potere nel processo di formazione-selezione dei magistrati) solo se ci si muove verso l’obiettivo di conformare autoritativamente la giurisprudenza ed indurre la magistratura di merito ad allinearsi pedissequamente agli indirizzi della Cassazione,

Ma questa prospettiva appare difforme e lontana dalle scelte della Costituzione e non può essere seriamente riproposta in un contesto sociale dinamico e moderno che richiede ai giudici del merito pronta capacità di innovazione e di adeguamento e non può ricevere risposte solo da una giurisprudenza di legittimità dotata di una forza di orientamento che sia resa artificiosamente "maggiore"di quella derivante dalla sua intrinseca persuasività.

 

6. Tirocinio degli uditori e aggiornamento professionale dei magistrati.

Il disegno di legge delega ( art. 3 ) attribuisce l’organizzazione delle attività di tirocinio degli uditori e di aggiornamento professionale dei magistrati ad una istituenda Scuola della magistratura, operante presso la Corte di cassazione e dotata di autonomia organizzativa.

Evidentemente l’istituzione di una Scuola della magistratura costituisce obiettivo importante e condiviso dalla intera magistratura e dal CSM.

Proprio al fine di soddisfare le esigenze di tirocinio degli uditori giudiziari e di formazione permanente dei magistrati il Consiglio da alcuni decenni ha assunto l’onere di dar vita ad un vasto ed articolato programma di corsi di formazione di diversa natura e durata che coinvolgono annualmente migliaia di magistrati ed i più qualificati docenti.

Da ultimo, poi, in questa consiliatura, il Consiglio ha stimolato – in parallelo alla formazione centrale - la nascita di attività di formazione in sede decentrata che hanno il pregio di essere meno onerose (perché svolte in sedi periferiche più vicine ai magistrati che le frequentano), più agili e snelle e meglio capaci - perché più tempestive - di rispondere alle continue necessità formative poste dalle innovazioni legislative.

Anche alla luce di questa lunga esperienza in materia di formazione il Consiglio ritiene che le modalità che la delega individua per la realizzazione della Scuola e dei suoi delicati compiti non siano convincenti e vadano complessivamente modificate.

Più precisamente le disposizioni della legge delega in questa materia da un lato pongono seri dubbi di legittimità costituzionale e, dall’altro, rischiano di alterare significato e contenuto della formazione professionale del magistrato, pregiudicando il risultato di una migliore qualificazione dell’intera magistratura.

6.1. La scuola della magistratura. Composizione e funzioni.

Il comitato direttivo della Scuola è composto da due magistrati della Corte che vengono designati, sentito il Procuratore generale, dal primo Presidente della Cassazione e da tre componenti, scelti tra avvocati e magistrati con anzianità ultraventennale, che sono nominati per un quadriennio dal CSM previo concerto con il Ministro della Giustizia.

Per quanto attiene alle funzioni, il disegno di legge stabilisce che la Scuola avrà il compito di curare l’attività di aggiornamento "anche ai fini della progressione in carriera" (art. 3, comma 1 lettera a), rilasciando al termine del corso "un parere che contenga elementi di verifica attitudinale, da inserire nel fascicolo personale, al fine di costituire elemento per le valutazioni operate dal Consiglio superiore della magistratura concernenti la progressione in carriera dei magistrati, nonché i tramutamenti ed i conferimenti di incarichi direttivi e semidirettivi" (art. 3, comma 1 lettera c), parere che avrà "validità per un periodo non superiore ai sei anni" (art. 3, comma 1 lettera m).

6.2. Sulla composizione del comitato direttivo della Scuola. La questione del concerto del Ministro della giustizia per la nomina di alcuni componenti del comitato direttivo.

Il fatto che la nomina di tre componenti del Comitato direttivo della Scuola ( tra i quali peraltro deve essere scelto il presidente della Scuola stessa ) debba essere compiuta dal C.S.M. "di concerto" con il Ministero della giustizia suscita perplessità di ordine costituzionale in relazione al principio dell’indipendenza della magistratura.

Attraverso il canale del concerto, infatti, il Ministro si inserisce nella procedura di provvista di un organismo cui sono affidate, come si è già anticipato e si dirà meglio più avanti, rilevanti funzioni di formazione e selezione destinate ad incidere profondamente sulla carriera dei magistrati e quindi entra in un ambito costituzionalmente riservato al Consiglio Superiore della Magistratura.

Si potrebbe obiettare che anche in un altro caso - il procedimento di conferimento degli incarichi direttivi - la legge prevede il concerto del Ministro della giustizia

( art. 11, 3° comma, L. 24 marzo 1958, n. 195).

Ma la Corte costituzionale ha chiarito che - nel caso di conferimento di incarichi direttivi - il concerto del Ministro trova la sua giustificazione nelle competenze che la Costituzione riserva al Ministro in tema di organizzazione giudiziaria.

In particolare nella sentenza n. 379 del 9 luglio 1992 il giudice costituzionale ha affermato che " l’attività di concertazione tra commissione e Ministro ……..risponde all’esigenza costituzionale, per la quale, quando si tratta di preposizione a uffici, come quelli relativi ad incarichi direttivi, dove è forte l’incidenza delle capacità organizzative e gestionali nell’assegnazione da compiere, l’esercizio delle competenze del Consiglio Superiore sui provvedimenti di stato dei magistrati (art. 105 Cost.) deve tenere ragionevolmente conto degli interessi relativi all’organizzazione ed al funzionamento dei servizi giudiziari, imputati al Ministro della giustizia (art. 110 Cost.). Il dovere di reciproca collaborazione, che deve ispirare l’esercizio delle predette competenze, comporta che, se l’attività di concertazione deve essere soggettivamente ed oggettivamente orientata a ricercare, per quanto possibile, la convergenza delle parti, allo stesso modo il "rifiuto del concerto" da parte del Ministro deve essere motivato, non da semplici divergenze, ma da gravi ed insuperabili contrasti sulla proposta da formulare…" .

In sostanza l’atto di concerto previsto per il conferimento degli incarichi direttivi non deve entrare nel merito della valutazione della attività professionale del magistrato e dei requisiti per il conferimento del posto direttivo, nei limiti in cui detti requisiti siano compatibili con le esigenze organizzative e funzionali dell’ufficio. Ed infatti, nelle rare occasioni in cui il concerto del Ministro è entrato nel merito dei requisiti attitudinali del o dei candidati, è stato ritenuto anomalo ed invasivo delle competenze costituzionalmente stabilite per il Consiglio Superiore della magistratura.

Esiste dunque una differenza strutturale tra il "concerto" per gli incarichi direttivi ed il "concerto" che la delega si propone di introdurre in ordine alla direzione della Scuola poiché quest’ultimo si risolverebbe in un giudizio sulle persone e – date le ampie funzioni valutative attribuite alla Scuola e la loro incidenza sulla carriera dei magistrati - si tradurrebbe poi in un ingresso del Ministro nella sfera riservata al CSM delle procedure di valutazione dei magistrati.

In definitiva, il "concerto" che si vuole introdurre per la nomina dei componenti della Scuola della Magistratura, non trova giustificazione nel principio costituzionale di cui all’art. 110 della Costituzione.

Inoltre esso si pone in contrasto con il principio Costituzionale di cui all’art. 105 Cost..in quanto tutte le funzioni della Scuola ed in particolare i suoi atti che incidono sullo stato dei magistrati e rilevano al fine delle promozioni e dei trasferimenti, rientrano in una materia completamente riconducibile all’art. 105 Cost., riservata alla competenza esclusiva del CSM.

6.3. Sul modello di formazione professionale della Scuola. Sul tirocinio degli uditori.

Già ad una prima lettura la funzione centrale ( e che alla lunga risulterà prevalente) della Scuola sembra assai più quella selettiva ( l’effettuazione di valutazioni dei magistrati ai fini della progressione nella carriera) che quella formativa ( garanzia di un costante apporto e stimolo all’aggiornamento ed alla formazione permanente dei giudici e dei pubblici ministeri).

In sostanza il concetto di formazione che traspare dalla delega risulta lontano sia da quello elaborato nella ricca esperienza formativa del Consiglio sia da quello proprio della moderna scienza della formazione e delle prassi formative nelle aziende ed in rami qualificati della stessa Pubblica Amministrazione.

La moderna formazione in ambito giudiziario deve essere processo continuo di accrescimento della professionalità e non mero ed episodico momento di aggiornamento professionale; deve essere intimamente connessa alla organizzazione del lavoro giudiziario individuale e d’ufficio; ha bisogno, per realizzarsi, dello scambio di esperienze tra i portatori delle varie professionalità coinvolte nell’esercizio della giurisdizione e dell’attivo coinvolgimento degli interessati (che sono professionisti che confrontano idee, interpretazioni ed impostazioni tecniche e non soggetti cui impartire nozioni e da selezionare sulla base del profitto dimostrato nell’apprenderle).

La delega, al contrario, sembra disegnare una struttura accentrata, che somministra corsi di tipo tradizionale, la cui programmazione non tiene conto di una capillare rilevazione delle esigenze formative della magistratura emerse dall’esperienza del lavoro giudiziario ( come oggi avviene grazie all’apporto dei magistrati e dei docenti componenti del comitato scientifico ed allo sviluppo della formazione decentrata ) ma è determinata da un comitato direttivo che riceve proposte dalle più varie istituzioni.

La finalizzazione dei corsi alla maturazione di un "parere" condizionerà irrevocabilmente il metodo didattico e lo stesso obiettivo dell’iniziativa di formazione, eliminando in potenza ogni forma di circolarità del sapere e, in ipotesi, condizionando la stessa libertà di discussione; viene ripristinata la logica della lezione frontale – o, comunque del "corso – concorso".

Né è chiaro quali attitudini professionali debbano essere misurate nei corsi non specificamente destinati agli aspiranti al passaggio di funzioni o ad un incarico direttivo ( si pensi ad esempio ad un seminario organizzato sulla base di una comune pratica professionale di giudice fallimentare o di giudice per le indagini preliminari o a corsi destinati ad approfondire una nuova normativa etcc).

Infine, il modulo didattico suggerito dalla previsione di durata massima dei "corsi" (ben due mesi) è quello tradizionale del corso "abilitante" essenzialmente preordinato all’ottenimento di un titolo da spendere in funzione della carriera.

E proprio in quest’ottica diventa stridente ( oltre che foriera di future tensioni e di molte disfunzioni organizzative) una contraddizione: da un lato l’accesso ai corsi si profila come presupposto imprescindibile per il mutamento delle funzioni o l’avanzamento della carriera ed è formalmente proclamato "diritto" del magistrato, dall’altro, l’ammissione resta condizionata alla valutazione di compatibilità con le esigenze dell’ufficio da parte del dirigente.

Alla notevole genericità dei principi e criteri direttivi della legge delega in tema di formazione professionale dei magistrati fa da riscontro una pressocchè totale carenza di indicazioni sul ruolo della scuola e del suo corpo docente in materia di tirocinio degli uditori giudiziari.

Se davvero, come sembra suggerire la disgiunzione tra i due aspetti che segna anche il testo dell’art. 1 comma 1°, lett. b) del disegno di legge, la riforma non riguarderà solo la formazione degli uditori giudiziari, ma anche il loro tirocinio, la genericità del ruolo attribuito alla Scuola dall’art. 3 dello stesso disegno risulta eccessiva.

Il disegno di legge delega infatti non contiene alcuna menzione specifica dei principi e criteri direttivi per la determinazione del tirocinio degli uditori giudiziari; e ciò è in contrasto con l’art. 76 della Costituzione e costituisce una gravissima lacuna nel quadro di una ampio intervento riformatore dell’ordinamento giudiziario.

 

7. I Consigli giudiziari ed il Consiglio direttivo della Corte di cassazione.

Il Consiglio Superiore ha già approvato nel corso della presente consiliatura una prima impegnativa risoluzione sul decentramento e si accingeva a varare, quando è intervenuta la delega, una seconda risoluzione mirante a realizzare una adeguata valorizzazione del ruolo e delle funzioni dei Consigli giudiziari nel sistema dell’autogoverno.

Segno, questo, della piena condivisione di una prospettiva di decentramento che è considerata valida tanto al fine di realizzare maggiore efficienza e celerità dell’azione amministrativa quanto allo scopo di garantire la migliore qualità di tale azione per effetto di valutazioni compiute a più stretto contatto con le realtà locali e quindi con una più adeguata percezione delle situazioni su cui intervenire e degli interessi in gioco.

Tanto premesso in linea generale, la delega si caratterizza - sul versante della composizione dei Consigli giudiziari - per l’apertura ai componenti non togati e - sul versante delle funzioni - per un ampliamento delle funzioni degli organismi periferici.

Si tratta di scelte di fondo condivisibili che richiedono però di essere attentamente calibrate.

E’ infatti necessario armonizzare la disciplina dei Consigli giudiziari ( e del Consiglio direttivo della Cassazione) con il dettato costituzionale che, all’art. 105, attribuisce direttamente ed esclusivamente al CSM il compito di adottare una serie di provvedimenti relativi allo status del magistrato: assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, promozioni e provvedimenti disciplinari.

Occorre inoltre ragionare approfonditamente sull’apporto che i componenti laici possono e debbono offrire all’operato dei nuovi Consigli giudiziari e sui problemi che nascono da queste nuove presenze.

Meritano, infine, attenta valutazione le analogie e le differenze ravvisabili tra i Consigli giudiziari operanti presso le Corti di appello ed il Consiglio direttivo che ci si propone di istituire presso la Corte di cassazione.

 

7.1. La composizione e le funzioni del Consiglio direttivo presso la Corte di Cassazione

L’introduzione nell’ordinamento giudiziario di un organo, interno alla Corte di cassazione, corrispondente ai Consigli giudiziari presso le Corti di appello è novità di sicuro rilievo, che viene a "legificare", dopo ripetute istanze, quanto la Corte di cassazione ha già attuato, da circa due anni, in sede di auto-organizzazione, mediante la istituzione del Gruppo consultivo, in esecuzione della proposta della Assemblea della Corte tenutasi il 23.4.1999.

La struttura dell’organo è modellata su quella del Consiglio superiore, attraverso l’individuazione della sola proporzione (di uno a tre ) tra i componenti laici e togati.

E’ però fonte di perplessità che la delega non indichi anche il numero complessivo dei componenti e lasci tale scelta al governo poiché dalla maggiore o minore ampiezza dell’organo derivano conseguenze rilevanti sulle modalità di suo funzionamento, sugli effetti ( maggioritari o tendenzialmente proporzionali) del sistema elettorale etc...

Per i componenti laici sono richiesti gli stessi requisiti previsti per il Consiglio superiore; ma resta da verificare se le peculiarità dell’attività della Corte di cassazione non consiglino ulteriori specificazioni ( ad es. per gli avvocati, l’effettivo esercizio professionale dinanzi alle giurisdizioni superiori per un certo numero di anni e per i professori universitari il richiamo all’insegnamento di particolari gruppi di materie).

La designazione dei laici "professori" è riservata al Consiglio nazionale universitario e quella degli "avvocati" al Consiglio nazionale forense.

I componenti togati saranno eletti con il sistema in vigore per l’elezione dei membri togati del CSM. Previsione, questa, che lascia aperto l’ interrogativo se debba essere confermata - anche in seno al Consiglio direttivo della Cassazione - la proporzione

( prevista per i consigli giudiziari) tra giudicanti e requirenti in considerazione della specificità delle funzioni di legittimità esercitate da questi ultimi.

Le nuove attribuzioni del Consiglio direttivo sono poi individuate attraverso il richiamo di quelle dei Consigli giudiziari "in quanto compatibili" ( cfr. le lettere e) ed r) dell’art. 4 della legge di delegazione).

Compatibilità che sussiste con l’ eccezione delle funzioni riguardanti gli uffici dei giudici di pace, e con l’avvertenza che è necessario coordinare le competenze consiliari in tema di vigilanza sul comportamento dei magistrati e sull’andamento degli uffici, con quelle omologhe spettanti al Primo Presidente ed al Procuratore generale in base agli artt. 14 e 16 della legge sulle guarentigie, ed in parte con le attribuzioni della assemblea generale della Corte (art.93 dell’ord.giud.) .

7.2. La composizione dei Consigli giudiziari presso le Corti d’appello.

I Consigli giudiziari presso le Corti di appello sono composti dai due capi di Corte, da tre magistrati e quattro componenti non togati ( un professore universitario nominato dal Consiglio nazionale universitario, un avvocato con almeno quindici anni di effettivo esercizio della professione nominato dal Consiglio nazionale forense e due soggetti eletti a maggioranza qualificata tra persone estranee ai Consiglieri - dal Consiglio regionale competente ). Cinque i supplenti, anch’essi distribuiti tra laici ( tre ) e togati (due) .

Per l’elezione dei membri togati si adotta il sistema in vigore per l’elezione dei membri togati del CSM .

Ma la circostanza che si dovranno eleggere solo tre componenti effettivi - un pubblico ministero e due giudici – conferirà a tale sistema elettorale un connotato assolutamente maggioritario che esso non ha in sede nazionale ove l’elezione riguarda un numero maggiore di rappresentanti. Con l’effetto di mortificare quel pluralismo delle idee e delle impostazioni sulla cui importanza nell’amministrazione della giurisdizione il Consiglio si è già ampiamente soffermato nel parere reso sulla legge elettorale del CSM.

Inoltre, la previsione che uno dei due giudici componenti il Consiglio giudiziario debba aver maturato " un’anzianità di carriera non inferiore a venti anni" introduce un ulteriore fattore di potenziale distorsione della rappresentanza soprattutto in quei distretti giudiziari ( ad esempio del Mezzogiorno) nei quali è elevata la presenza di magistrati giovani che si confrontano con particolari problematiche.

Un’altra osservazione riguarda poi il numero dei membri del Consiglio.

Se si escludono i membri di designazione regionale - che partecipano solo alle deliberazioni concernenti l’andamento degli uffici - il numero di componenti è equivalente (7 effettivi: 2 membri di diritto, 3 componenti togati, 2 laici, e 4 supplenti) a quello attuale ( 7 effettivi: 2 membri di diritto, 5 componenti effettivi e 3 supplenti) salvo la presenza di 1 supplente in più.

Una tale composizione appare inadeguata soprattutto alla luce dell’accresciuto impegno dei Consigli giudiziari per effetto delle nuove attribuzioni.

I Consigli dovranno poi operare con un assetto a geometria variabile.

Eserciteranno in composizione plenaria – con la partecipazione dei membri eletti dal Consiglio regionale - le funzioni di vigilanza sull’andamento degli uffici giudiziari nonché quelle relative agli uffici di giudice di pace del distretto ( art. 4, lett. r) numeri 4 e 5 ).

In versione più ridotta ( togati e laici di estrazione professionale) verranno invece esercitate le altre funzioni previste dalla lettera r) dell’art. 4 della legge delega.

Ciò significa che il componente designato dall’avvocatura e quello proveniente dall’università parteciperanno a tutte le deliberazioni del Consiglio giudiziario, compresa la formulazione dei diversi "pareri" su tutti i magistrati in servizio nel distretto.

Questo assetto fa sorgere un problema spinoso e nella legge delega non affrontato: quello dell’attiva partecipazione alle valutazioni professionali sui giudici e sui pubblici ministeri del componente "avvocato" e del professore universitario che sia "anche avvocato" contemporaneamente operanti negli uffici giudiziari del distretto e quindi contraddittori dei pubblici ministeri e parti dinanzi ai giudici.

Il problema si pone su due versanti.

In primo luogo agli occhi di "clienti", magari sprovveduti e poco addentro ai meccanismi della giurisdizione, i professionisti componenti il Consiglio giudiziario potranno apparire avvantaggiati rispetto ai concorrenti.

In secondo luogo i magistrati si troveranno di fronte, come "parti" o "contraddittori", avvocati che possono incidere sulle valutazioni che li riguardano.

Nessuno di questi due effetti appare desiderabile e perciò sul punto occorrerà o introdurre una disciplina di incompatibilità con l’esercizio della professione nel distretto o escludere dalle valutazioni sui magistrati anche i membri laici di estrazione professionale ( optando per altre più impersonali ed oggettive forme di apporto dell’avvocatura alla valutazione dei magistrati quale ad esempio la previsione di un parere dell’ordine degli avvocati incentrato su dati di fatto riguardanti il magistrato da valutare).

Non trova, infine, alcuna giustificazione la mancata previsione della partecipazione ai Consigli giudiziari di un rappresentante dei giudici di pace, la cui presenza negli attuali Consigli è già sancita dalla legge n. 468 del 1999 sia pure limitatamente ai procedimenti concernenti la decadenza, la dispensa e l’irrogazione di sanzioni disciplinari nei confronti di tale categoria di magistrati onorari.

Se mai è da notare che la disciplina in vigore è carente per difetto sia perché non vi è ragione di escludere che un rappresentante dei giudici di pace partecipi alle sedute del Consiglio giudiziario che abbiano all’ordine del giorno tematiche attinenti alla magistratura onoraria (segnatamente quelle relative all’organizzazione del tirocinio) sia perché la presenza di un solo esponente dei giudici di pace non consente che nel Consiglio giudiziario siano rappresentate le diverse posizioni esistenti nell’ambito della categoria.

7.3. Le attribuzioni dei Consigli giudiziari.

Ai "nuovi" Consigli giudiziari il legislatore delegante assegna una pluralità di compiti, alcuni consultivi, modellati su quelli attuali, ed altri decisionali, conferendo a tali organismi un ruolo ampio ed incisivo nell’amministrazione della giurisdizione nel quadro dei già richiamati limiti contenuti nell’art. 105 della Costituzione.

La trama dell’intervento che ci si propone di attuare è sufficientemente chiara e può essere così schematicamente rappresentata:

a) ai Consigli giudiziari è attribuita competenza ad approvare le tabelle su proposta dei titolari degli uffici, nel rispetto dei criteri generali indicati dalla legge ( art. 4, lett. r) n. 1 della legge delega), con possibilità di reclamo al CSM delle relative delibere;

b) ai Consigli giudiziari è conferito il potere di adottare una serie di provvedimenti relativi allo status dei magistrati (che dovrebbero comunque essere diversi da quelli riservati al CSM dall’art. 105 della Costituzione) così esemplificati: le aspettative, i congedi, le c.d. cause di servizio, l’equo indennizzo, le pensioni privilegiate, la concessione di sussidi (art. 4, lett. r) n. 6 della legge delega);

c) i Consigli giudiziari restano investiti di ampie funzioni consultive sull’attività professionale dei magistrati( art. 4, lett. r) n. 2 della legge delega) e sui provvedimenti relativi alla permanenza o cessazione dell’attività del magistrato

( collocamenti a riposo, decadenze, dimissioni, riammissioni in magistratura) nonché sulla concessione di titoli onorifici ( art. 4, lett. r) n. 7 della legge delega);

d) i Consigli sono titolari di compiti di vigilanza sui comportamenti dei magistrati

( art. 4, lett. r) n. 3 della legge delega) e sull’andamento degli uffici giudiziari del distretto ( art. 4, lett. r) n. 3 della legge delega);

e) infine i Consigli "formulano pareri e proposte sull’organizzazione ed il funzionamento degli uffici del giudice di pace del distretto" ( art. 4, lett. r) n. 5 della legge delega).

Per effetto di queste attribuzioni i Consigli non saranno più solo organismi ausiliari del CSM ma anche organi investiti di autonome competenze amministrative ( autori di provvedimenti incidenti sullo status dei magistrati) e di delicate funzioni di vigilanza sui singoli magistrati e sulla organizzazione giudiziaria del distretto.

7.4. In particolare: l’approvazione delle tabelle

Passando all’esame delle attribuzioni dei Consigli giudiziari va rilevato che il trasferimento più significativo riguarda la competenza in tema di approvazione delle tabelle su proposta dei titolari degli uffici.

L’approvazione è subordinata al rispetto dei criteri generali indicati dalla legge e la relativa delibera è suscettibile di reclamo al Consiglio superiore.

Si sceglie dunque di decentrare una funzione particolarmente rilevante, decisiva per il rispetto del precetto costituzionale sul giudice naturale.

Ma lo si fa senza tenere nel debito conto il ruolo svolto dal CSM nella elaborazione di criteri trasparenti ed oggettivi ( la c.d. cultura tabellare) in funzione di garanzia dei cittadini e dei magistrati.

L’esperienza maturata dal Consiglio Superiore e l’esigenza di mantenere e rafforzare una loro tendenziale omogeneità, salvo le specificità delle singole realtà territoriali, consigliano, se non impongono, la creazione di uno spazio di intervento del C.S.M. che vada al di là della ipotesi del reclamo.

a) Secondo una prima impostazione - una volta fissati dalla legge i "principi" da osservare nella formazione delle tabelle, ivi comprese quelle per l’assegnazione degli affari e la sostituzione dei giudici impediti - sarebbe opportuno riconoscere espressamente al C.S.M., la determinazione, in sede di normazione secondaria, dei "criteri generali" cui dovranno uniformarsi le proposte dei titolari degli uffici.

Una scelta di questo tipo consentirebbe, tra l’altro, di rendere più rapido e flessibile l’adeguamento dei criteri alle future innovazioni legislative e permetterebbe al Consiglio Superiore di orientare - anche nel nuovo contesto - l’organizzazione degli uffici al fine dell’efficienza complessiva del servizio,anche grazie ad un confronto tra diversi modelli che individui le soluzioni migliori.

b) A questa linea di ragionamento (che indica la strada di un arricchimento del testo della delega, condividendone comunque la scelta di fondo) se ne contrappone un’altra che ritiene necessario che il Consiglio Superiore resti titolare di un vero e proprio potere di "approvazione" delle tabelle che dovrebbero essere solo proposte dai Consigli giudiziari.

A sostegno di questa tesi si richiama in primo luogo il testo dell’art. 105 della Costituzione che direttamente al Consiglio Superiore riserva le "assegnazioni" che costituiscono il contenuto specifico delle tabelle.

Il potere decisionale del Consiglio Superiore è poi giustificato con il richiamo alle esigenze di rigore e di uniformità che devono caratterizzare la determinazione dell’assetto organizzativo degli uffici e la ripartizione dei compiti tra i magistrati.

Aggiungono infine i sostenitori di questa impostazione che la riserva al CSM del potere di approvazione delle tabelle non sarebbe destinata a produrre ritardi ed incertezze; per scongiurare tali effetti indesiderati basterebbe prevedere che le tabelle divengano provvisoriamente efficaci a partire dal momento in cui sono elaborate dal Consiglio giudiziario.

7.5. Segue: le altre attribuzioni dei Consigli giudiziari (i pareri e la vigilanza sui magistrati, la vigilanza sull’andamento degli uffici giudiziari del distretto, i pareri e le proposte sugli uffici del giudice di pace, l’adozione di provvedimenti diversi da quelli attribuiti al CSM dall’art. 105 della Costituzione).

Più sintetiche considerazioni meritano le ulteriori attribuzioni dei Consigli giudiziari.

a) La disposizione relativa ai "pareri" dei Consigli giudiziari ha più che altro valore ricognitivo, in quanto tale funzione consultiva è già regolata nelle leggi che disciplinano la progressione in carriera e nelle circolari del C.S.M.

Nulla invece il legislatore delegante dice sul rapporto e sul raccordo tra i pareri dei Consigli giudiziari e le valutazioni di verifica attitudinale e di professionalità da compiere nell’ambito della Scuola e delle sue procedure di formazione-selezione già in precedenza criticate.

b) In tema di vigilanza sul comportamento dei magistrati e sull’andamento degli uffici giudiziari, va segnalata l’esigenza di raccordare tale competenza con quella dei capi di corte, ai sensi degli artt.14 e 16 della legge sulle guarentigie.

c) In ordine alla specifica competenza per la formulazione di pareri e proposte sull’organizzazione ed il funzionamento degli uffici dei giudici di pace, non risulta chiaro se essa riguardi anche i provvedimenti relativi allo status dei giudici di pace.

In tale caso sarebbe necessario coordinare le nuove norme con le disposizioni che regolano l’integrazione dei consigli giudiziari per i provvedimenti sullo stato giuridico dei giudici di pace ( artt.4, 7, 9 e 10 ter della l. n.374/91).

d) La previsione di un potere decisionale dei Consigli giudiziari per alcuni provvedimenti relativi allo status dei magistrati reclama maggiore specificazione.

Infatti il riferimento a " provvedimenti relativi allo stato" accompagnata dalla indicazione di alcuni provvedimenti a titolo esemplificativo è troppo generica ed ambigua e non vale a delimitare - com’è necessario - l’area del nuovo potere decisionale ( così, ad esempio, non si comprende, in ragione della grande varietà ed atipicità delle forme di congedo ed aspettativa, se i provvedimenti indicati siano solo quelli per motivi di salute che sono sostanzialmente atti dovuti o anche quelli per motivi di famiglia caratterizzati da una più ampia discrezionalità dell’amministrazione) .

e)La formulazione di pareri sullo status dei magistrati, infine, sembra in alcuni casi superflua e rischia di appesantire il procedimento anziché snellirlo; alcune valutazioni sono prive di discrezionalità (collocamento a riposo) o sono da compiere secondo parametri di carattere nazionale (riammissione).

8. La nuova disciplina del passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa. Ovvero: la separazione delle funzioni tra pubblici ministeri e giudici.

Come è noto l’ordinamento giudiziario vigente prevede che i magistrati possano - su domanda, previo parere attitudinale favorevole del Consiglio giudiziario e positiva delibera del Consiglio Superiore – passare nel corso della loro carriera dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa.

Il disegno di legge delega non preclude la possibilità che il magistrato muti funzioni nell’arco della sua vita professionale ma fissa le linee di una disciplina assai più rigorosa di quella attualmente in vigore per tale passaggio di funzioni.

Per inciso va rilevato che tanto la normativa oggi in vigore quanto quella proposta nel disegno di legge delega sono in armonia con la Raccomandazione REC (2000) 19 del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa del 6 ottobre 2000 sul ruolo del pubblico ministero nell’ordinamento penale ove si afferma che, se l’ordinamento dello stato membro lo consente, si devono "prendere provvedimenti concreti al fine di consentire ad una stessa persona di svolgere successivamente le funzioni di pubblico ministero e quelle di giudice, o viceversa" specificando che " tali cambiamenti di funzione possono intervenire solo su richiesta formale della persona interessata e nel rispetto delle garanzie".

Il trasferimento da un ufficio requirente ad uno giudicante o viceversa – che ovviamente dovrà seguire le regole dell’ordinaria procedura concorsuale per la copertura di posti vacanti - è subordinato al previo ottenimento di una valutazione di "idoneità"; idoneità da conseguirsi in un apposito "corso di qualificazione" gestito dalla Scuola della magistratura e frequentato dal magistrato nel triennio antecedente la domanda di conferimento dell’ufficio.

Inoltre il magistrato che voglia mutare funzioni potrà concorrere solo a posti vacanti di un distretto giudiziario diverso da quello ove ha esercitato le funzioni precedenti.

In altri termini il passaggio di funzioni è sottoposto al "requisito" professionale del conseguimento di idoneità ed alla "condizione" del trasferimento in diverso distretto.

8.1. Gli aspetti positivi della soluzione prescelta. Realismo e razionalità della impostazione adottata dalla legge delega.

Il Consiglio ritiene in linea di principio realistica ed apprezzabile l’impostazione adottata dal legislatore delegante che introduce precisi requisiti e condizioni per il passaggio di funzioni ma evita di introdurre una cesura totale, assoluta e permanente tra l’esercizio di funzioni giudicanti e requirenti.

La soluzione prescelta appare "realistica" perché opportunamente rifugge dall’enfatizzazione e dalla carica ideologica che troppo spesso hanno accompagnato la discussione pubblica sul tema, tenendo conto della effettiva incidenza statistica del fenomeno (ad esempio nel 1999 il mutamento di funzioni ha interessato 44 giudici passati a funzioni requirenti e 53 pubblici ministeri transitati nella magistratura giudicante, su un totale di 547 trasferimenti deliberati dal Consiglio superiore).

Nel merito, poi, il legislatore delegante sceglie razionalmente di non far propri gli argomenti correntemente utilizzati per sostenere la necessità di una drastica cesura professionale tra magistrati esercenti le funzioni requirenti e magistrati investiti di funzioni giudicanti ed adotta invece una soluzione improntata a maggiore flessibilità, più consona alla nostra tradizione giuridica ed alle caratteristiche del nostro ordinamento.

8.1.1. L’argomento professionale.

In primo luogo la legge delega non accoglie l’impostazione secondo cui solo separando le carriere e specializzando i ruoli si avrebbero pubblici ministeri e giudici meglio preparati al loro compito.

Certamente vi sono magistrati che svolgono le funzioni requirenti, con grandissima professionalità, lungo tutto l’arco della loro esperienza lavorativa. E lo stesso vale per i magistrati che svolgono costantemente funzioni giudicanti. Ma in questi casi sono le vocazioni ed i talenti individuali che permettono di superare i potenziali limiti e talora le angustie dello specialismo.

Non può essere ignorata invece la sicura validità di percorsi professionali che moltiplicano le esperienze e portano una stessa persona a svolgere nel tempo ruoli diversi. Soprattutto nel giudiziario, infatti, la plura1ità di ruoli ricoperti (e di esperienze maturate) costituisce fonte di maturazione e di grande affinamento professionale

In alcuni ordinamenti ( ad esempio quelli dei paesi di cultura anglosassone) esistono peculiari forme di "circolazione" tra i diversi ruoli professionali. Ma anche in altri paesi che hanno una magistratura organizzata in modo più simile alla nostra ci si sta orientando a promuovere una cultura comune delle professioni legali e a favorire forme di circolazione tra i diversi ruoli professionali.

Del resto la diversità di posizioni professionali ricoperte rappresenta anche un antidoto contro le esasperazioni del ruolo e si risolve in definitiva in un vantaggio per la giurisdizione.

Occorre vigilare, certo, che i passaggi da una funzione all’altra non avvengano per ragioni di comodo o di tornaconto personale e siano accompagnati da un impegno serio di riconversione; ma questo è problema differente che può essere posto ed affrontato solo e proprio nell’ottica del mantenimento di una stessa carriera per giudici e magistrati del pubblico ministero.

In questa direzione, appunto, si muove positivamente il disegno di legge delega

( non accogliendo la tesi che ritiene necessaria una separazione delle carriere ma) collegando l’eventuale passaggio di funzioni al positivo svolgimento di un corso di riconversione professionale.

8.1.2. L’argomento dell’equilibrio tra le parti del processo.

Il legislatore delegante non ha neppure ritenuto di aderire alla prospettazione di quanti individuano nell’appartenenza ad una stessa carriera dei pubblici ministeri e dei giudici un fattore di "squilibrio" del moderno processo accusatorio.

Beninteso la maggioranza dei sostenitori di questa posizione – e segnatamente l’avvocatura italiana nella sue diverse voci ed articolazioni - non afferma di volere rinunciare né al principio di obbligatorietà dell’azione penale né alla presenza di un pubblico ministero indipendente; essa si pronuncia invece per la separazione delle carriere come garanzia di piena parità delle parti contrapposte nel processo penale.

Ora si deve riconoscere che nel decennio 1990-2000 – vera e propria fase sismica per il nostro giovanissimo processo accusatorio – non sono mancati squilibri dell’impianto processuale tali da incidere anche sulla posizione della difesa.

E però ( prima di collegare meccanicamente a tali squilibri la necessità di separare le carriere) è necessario ricordare sinteticamente quali siano stati i fattori produttivi di squilibrio, verificando se essi siano ancora attuali e – soprattutto - in che rapporto stiano con l’assetto delle carriere dei magistrati.

Al riguardo si osserva che effettivamente negli anni che vanno dal 1990 al 2000 un insieme di elementi (la crescente centralità assunta dalla fase delle indagini preliminari, il progressivo allontanarsi nel tempo del dibattimento, il peso e la durata delle misure cautelari) avevano inciso negativamente sulle prerogative e sulla posizione del difensore.

Quest’ultimo, infatti, dovendo contrapporsi ad un pubblico ministero principale protagonista delle indagini preliminari e dovendo attendere il dibattimento per esercitare a pieno la sua funzione, rischiava di intervenire male e soprattutto troppo tardi nella dialettica processuale.

Da questa situazione di malessere ha preso le mosse, in un passato ormai lontano, la pressante richiesta dell’avvocatura di intervenire sulle carriere dei magistrati separandole.

Oggi invece - a giudizio di molti - i principali fattori di asimmetria tra pubblico ministero e difesa registrati nel decennio trascorso sono in larga misura venuti meno.

Il legislatore costituzionale ed il legislatore ordinario hanno approvato una serie di norme – tra cui la riforma dell’art. 111 della costituzione, la legge sulle indagini difensive, la normativa sulla difesa di ufficio - che hanno attribuito al difensore consistenti poteri di intervento tali, secondo molti, da compromettere l’efficacia delle indagini preliminari e da determinare l’allungamento dei tempi di esaurimento della fase dibattimentale, ma comunque reintegrandolo nelle sue prerogative e valorizzandone il suo ruolo.

In questo nuovo ambiente processuale si muove il legislatore delegante che da un lato registra l’avvenuto riequilibrio tra le parti del processo e dall’altro prende atto della più recente esperienza del processo penale che non conferma affatto ipotesi di un atteggiamento di favore dei giudici rispetto ai pubblici ministeri.

Non vi è più ragione dunque di evocare la separazione delle carriere come mezzo obbligato per por fine ad una asimmetria - non altrimenti rimediabile - tra le parti del rapporto processuale.

Il tema viene pertanto affrontato nella legge delega nella sua effettiva dimensione tecnica e risolto - conformemente ai principi della nostra cultura giuridica ed alla realtà dell’organizzazione giudiziaria - attraverso una nuova e più pregante regolamentazione dei passaggi di funzione.

Per altro verso nella scelta di non caricare di significati impropri il dato della appartenenza alla stessa carriera ha contato e conta una elementare verità: i diversi "ruoli" professionali dei magistrati ( intesi come il complesso di aspettative che si appuntano su di una determinata figura professionale) contano assai più dei rapporti individuali, dei collegamenti derivanti da comunanze di carriera, da frequentazioni, da amicizie personali.

Se non si partisse da questo dato (peraltro oggetto di molteplici conferme in sede sociologica) bisognerebbe imboccare una strada senza uscita che porterebbe a sospettare ed a recidere non solo i rapporti di colleganza tra pubblici ministeri e giudici ma anche quelli tra giudici di primo grado e giudici di appello e tra questi ed i giudici di legittimità . E successivamente non solo i rapporti di colleganza ma anche ogni altra forma di collegamento, anche la più generica e disinteressata tra i diversi attori del processo.

8.1.3 Unità della magistratura e garanzie di indipendenza dell’ufficio del pubblico ministero.

Da ultimo il legislatore delegante - decidendo di mantenere nell’ambito di un’unica carriera magistrati requirenti e giudicanti - mostra di non aderire alle ricorrenti proposte che individuano nella separazione delle carriere il veicolo di un più equilibrato rapporto tra potere giudiziario ed altri poteri dello Stato.

Al contrario, nella scelta di mantenere l’unità della magistratura - pur differenziandone con rigore le funzioni - risiede la più sicura garanzia dell’indipendenza dell’ufficio del pubblico ministero.

Perché vi sia una istituzione indipendente, occorre che essa abbia una forte base materiale, culturale, ideale.

Per l’indipendenza del giudice questa base c‘è, essendo questo valore fortemente radicato nella coscienza collettiva. A sua volta il fondamento dell’indipendenza del pubblico ministero è saldo ed effettivo sino a quando esiste un pubblico ministero operante nell’orbita, secondo i valori e le regole della giurisdizione.

Se questo legame con la giurisdizione viene reciso o si attenua, si restringe e rischia di essere compromesso anche lo spazio per una indipendenza reale del pubblico ministero.

Per garantire tale indipendenza infatti bisognerebbe creare una sorta di nuovo potere - un potere inquirente autonomo – e muoversi su di un terreno istituzionale praticamente inesplorato, con tutti i rischi che ciò comporta.

Di qui la scelta del legislatore di adottare una soluzione mediana che coniuga le nuove sensibilità nate dalla realtà del processo accusatorio e le potenti ragioni giuridiche ed organizzative che sconsigliano l’integrale separazione delle carriere dei magistrati del pubblico ministero e dei giudici.

Troppo elevati, infatti, sono i rischi professionali derivanti dall’allontanamento dei pubblici ministeri dalla cultura della giurisdizione.

E del pari è forte il pericolo istituzionale che - una volta separati dalla giurisdizione, dai suoi valori di imparzialità e dai suoi principi di organizzazione - i pubblici ministeri vengano rappresentati come un "corpo" da controllare e da ricondurre sotto il governo dell’esecutivo.

Una prospettiva, questa, del tutto inconciliabile con la carta fondamentale e segnatamente con la concatenata sequenza dei principi costituzionali di eguaglianza dei cittadini dinanzi alla legge penale, di obbligatorietà dell’azione penale, di indipendenza ed imparzialità (non solo del giudice ma anche) del pubblico ministero.

8.2. Alcune specifiche considerazioni critiche sulle disposizioni dettate dalla legge delega.

L’adesione di fondo sin qui espressa alla prospettiva delineata nella legge delega non impedisce al Consiglio di formulare alcune puntuali considerazioni critiche su taluni aspetti delle norme dettate dall’art. 5 della legge stessa.

E’ certo positiva la scelta di far partecipare il magistrato che intenda cambiare funzione ad un corso di qualificazione professionale al termine del quale venga espresso un motivato parere attitudinale sul magistrato.

Suscita, invece, riserve l’attribuzione ad un organo diverso dal CSM di valutazioni assolutamente "condizionanti"sull’idoneità al mutamento di funzione ed in definitiva del potere di precludere senza appello un trasferimento che l’art. 105 della Costituzione riserva al CSM; a quest’ultimo dovrebbe perciò essere comunque riservato un potere di valutazione finale in materia, ferma naturalmente l’illegittimità di provvedimenti consiliari adottati senza tenere nel debito conto le valutazioni attitudinali della Scuola.

Sotto altro profilo va segnalato che le modalità di partecipazione dei magistrati ai corsi di aggiornamento professionale ( ed in particolare l’esclusione di una nuova frequenza se non dopo il decorso di un triennio ed il ridotto ambito di validità dell’attestato di idoneità rilasciato per il passaggio di funzioni dalla istituenda Scuola) possono creare notevoli complicazioni se non si adottano in sede di elaborazione dei decreti legislativi delegati adeguati accorgimenti.

L’ultima osservazione critica investe la disposizione contenuta nella lett. c) dell’art. 5 del disegno di legge, secondo cui l’esercizio di una funzione diversa da quella precedentemente svolta deve avvenire necessariamente in un ufficio appartenente ad un diverso distretto.

E’ condivisibile infatti la scelta di accompagnare il mutamento di funzioni con un trasferimento geografico per evitare che un magistrato svolga nella stessa sede funzioni requirenti e giudicanti; ma le esigenze di immagine che per questa via si intendono tutelare potrebbero essere egualmente soddisfatte dall’obbligo di trasferimento in altro circondario.

Il trasferimento in altro distretto – indubbiamente oneroso ed impegnativo per il magistrato – potrebbe costituire un ostacolo ed un forte disincentivo al mutamento di funzioni, finendo così per operare in concreto come causa di effettiva separazione delle carriere, in contrasto con l’obiettivo dichiarato dell’intervento di riforma.

9. La temporaneità degli incarichi direttivi.

Va innanzitutto ricordato che la temporaneità degli incarichi direttivi è antica rivendicazione della magistratura, già presente nel progetto di riforma dell’ordinamento giudiziario elaborato dall’Associazione nazionale magistrati nel lontano 1958.

In particolare, nella temporaneità dei compiti di direzione di uffici giudiziari è stato individuato lo strumento per contrastare il formarsi di centri di potere, per riaffermare concretamente la natura di "servizio" della funzione di direzione dell’ufficio giudiziario, per consentire l’avvicendamento non traumatico di dirigenti non rivelatisi pienamente all’altezza del compito e la piena utilizzazione di nuove energie.

In sintesi: l’ufficio direttivo come "incarico" e non più come "status" o come posizione gerarchica stabilmente acquisita e resa potenzialmente immutabile dal riconoscimento al magistrato che è a capo di un ufficio della prerogativa dell’inamovibilità posta a garanzia del magistrato che esercita attività giudiziaria.

In linea di principio, dunque, l’opzione per la temporaneità delle funzioni direttive contenuta nel disegno di legge delega va salutata con favore.

9.1. Il peculiare regime di temporaneità previsto dalla legge di delegazione. Le differenti valutazioni di tale regime.

Il disegno di legge delega offre una particolare versione della temporaneità delle funzioni direttive che è in più punti diversa da quella elaborata in passato e merita perciò in questa sede attenta e specifica valutazione.

L’art. 6 del disegno di legge, dopo aver fissato il limite di quattro anni come durata massima dell’incarico direttivo, introduce la possibilità di un rinnovo biennale e consente poi al dirigente uscente di concorrere ad un nuovo incarico direttivo presso un diverso distretto; con la conseguenza che il magistrato dirigente rientrerà nei ranghi ad esercitare le ordinarie funzioni giudiziarie solo ove non abbia presentato domanda per il conferimento di un altro ufficio o quando tale domanda sia stata respinta.

Nell’ottica del legislatore delegante, dunque, non viene meno per il magistrato la prospettiva di intraprendere una sorta di carriera direttiva e di percorrere le tappe di un cursus honorum dirigenziale; solo che si tratta di carriera scandita da incarichi temporanei, da rinnovi, anch’essi temporanei, e da trasferimenti di sede in occasione del conferimento di nuovi incarichi.

Su questa prospettiva le valutazioni sono diversificate.

a) Secondo una prima impostazione, il tipo di temporaneità delineato dalla legge di delegazione non realizza tutti i risultati propri di un regime di temporaneità giacchè evita le incrostazioni di potere e consente gli avvicendamenti nella direzione degli uffici ma mantiene in vita una carriera direttiva tendenzialmente separata.

Con il duplice effetto negativo di contraddire il principio secondo cui i magistrati si distinguono solo per le funzioni esercitate e di non realizzare il positivo interscambio tra lo svolgimento "a termine" di incarichi giudiziari temporanei e la ricca esperienza che deriva dall’esercizio delle funzioni giudiziarie.

In quest’ottica si rappresenta l’esigenza che - dopo l’espletamento di un incarico direttivo temporaneo - il magistrato ritorni almeno per un equivalente periodo di tempo ad esercitare funzioni giudiziarie.

b) Una seconda linea di pensiero ritiene che le ragioni di efficienza del sistema giudiziario - fortemente valorizzate dal nuovo testo dell’art. 111 della Costituzione- suggeriscano un sistema che sia caratterizzato dalla temporaneità ma non la trasformi in regola inderogabile di sostituzione.

Un tale risultato sarebbe ottenibile dando vita, al termine di un incarico temporaneo, ad una nuova procedura concorsuale per la copertura dell’ufficio direttivo aperta anche alla partecipazione del dirigente uscente ( sulla falsariga di quanto già previsto per l’incarico di Procuratore Nazionale Antimafia).

 

10. Il sistema disciplinare.

Si è già ampiamente sottolineato ( intra par. 3.1) che, in ordine alla materia disciplinare, il disegno di legge si risolve in una sorta di delega in bianco al Governo; il che rende superfluo attardarsi in ulteriori considerazioni sulla sua conformità all’art. 76 della Costituzione.

Si deve ora solo aggiungere che l’attuale sistema della responsabilità disciplinare è incardinato sull’art. 18, r.d.lgs. n. 511 del 1946, che delinea in termini assolutamente generici l’illecito disciplinare.

Se, dunque, la Corte costituzionale ha ritenuto ammissibili deleghe formulate per relationem ovvero il riferimento ai principi del sistema vigente nel caso di deleghe. di "riordino" ( ad es. per i testi unici ), nessuno di questi due criteri può essere qui invocato per colmare le rilevate lacune della la delega.

Infatti il legislatore delegante si propone di introdurre una fondamentale innovazione ordinamentale - la tipizzazione degli illeciti disciplinari- e ciò rende assolutamente necessaria la chiara enunciazione, ad opera del Parlamento, di principi e criteri direttivi "idonei a circoscrivere le nuove scelte discrezionali dell'esecutivo" (sentenza n. 427 del 2000).

Inoltre poiché è preliminare rispetto alla tipizzazione degli illeciti l’individuazione dei valori tutelati e dei doveri che i magistrati devono osservare, è imprescindibile che questi ultimi siano stabiliti dalla legge di delegazione; e ciò in quanto solo la loro precisa identificazione può garantire la strumentalità delle sanzioni rispetto alla tutela della "credibilità della funzione" (sentenza n. 100 del 1981) e quindi al corretto esercizio della funzione giurisdizionale, nel rispetto dei valori dell’autonomia e dell’indipendenza.

Nel testo della legge di delegazione manca anche ogni riferimento sia alla tipologia delle sanzioni sia alla possibilità di introdurre il principio della predeterminazione delle sanzioni, che permetta di limitare la discrezionalità del giudice disciplinare.

Inoltre, è doveroso ricordare che la responsabilità disciplinare è materia che non riguarda affatto i soli magistrati.

In altri termini il sistema disciplinare non è solo funzionale a garantire la coerenza dell’ordine giudiziario nè mira esclusivamente alla tutela dei valori propri di quest’ultimo, ma è strumentale alla realizzazione dell’imparzialità e della terzietà, che sono beni di tutti i cittadini.

Per queste considerazioni, la riforma richiede soluzioni che siano largamente condivise in seno al Parlamento e che, perciò, devono necessariamente essere esplicitate in principi e criteri direttivi ragionevolmente precisi e puntuali.

Infine va evidenziato che il disegno di legge delega non annovera tra i suoi obiettivi la riforma della procedura disciplinare che (in virtù di una lunga serie di rinvii stabiliti a partire dall’art. 17 del d.lgs. n. 273 del 1989 culminati, da ultimo, con l’art. 1, comma 8, d.l. n. 361 del 1995 conv. in l. n. 437 del 1995), è ancora disciplinata dalle norme del codice di procedura penale del 1930.

In conclusione: poiché l’esigenza di una nuova regolamentazione del sistema disciplinare è fortemente avvertita dalla dottrina giuridica e dalla magistratura, sarebbe opportuno riorientare profondamente la delega, da un lato esplicitando i principi ed i criteri direttivi secondo le modalità sopra precisate,e dall’altro prevedendo l’attribuzione della delega anche per la riforma del giudizio disciplinare.

11. La revisione delle circoscrizioni.

L’ultimo capitolo della legge di delegazione intitolato "Revisione delle circoscrizioni territoriali degli uffici giudiziari"contiene una promessa per il futuro:la razionalizzazione della distribuzione degli uffici giudiziari sul territorio.

Si tratta di una "promessa" importante perché l’irrazionale distribuzione territoriale degli uffici giudiziari è fonte di diseguale distribuzione dei carichi di lavoro giudiziario tra i diversi uffici, taluni dei quali - soprattutto nelle aree urbane e nelle grandi città - sono oberati di contenzioso mentre altri hanno carichi di lavoro al di sotto della media nazionale.

Ne deriva - in talune sedi - la sottoutilizzazione, di magistrati, personale di segreteria, mezzi e strutture ed un negativo spreco di risorse; in altre sedi, invece, si determinano condizioni di grave sovraccarico con conseguente, inevitabile, allungamento dei tempi dei processi.

Di qui l’importanza - sempre sottolineata da questo Consiglio - di un’opera di revisione che investa la collocazione territoriale e le dimensioni degli uffici e si attui attraverso meditate soppressioni, accorpamenti, fusioni e razionalizzazioni delle strutture giudiziarie.

Si deve però anche osservare che la promessa di una siffatta revisione è tutt’altro che nuova.

E’ ben noto, infatti, come numerosi governi abbiano inserito questo obiettivo nei loro programmi in materia di giustizia, fallendo o rinunciando alla sua realizzazione sotto il peso delle proteste e delle pressioni provenienti dai parlamentari, dalle amministrazioni locali o dall’avvocatura delle località interessate da soppressioni o ridimensionamenti di uffici giudiziari.

Il vero banco di prova dell’iniziativa in esame non sta quindi nella formulazione di linee generali nell’ambito di una legge delega ma nella concreta capacità di realizzare effettivamente un più razionale, equilibrato ed efficiente assetto dell’organizzazione giudiziaria opponendo una ragionevole resistenza alle pressioni localistiche.

Pressioni che, beninteso, sono certamente legittime ma risultano inevitabilmente ispirate da ottiche particolari e perciò sono spesso irrimediabilmente configgenti con l’intento di riorganizzare secondo criteri di complessiva economicità ed efficienza la presenza giudiziaria sul territorio nazionale."

 

 

 

 

 

 

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