Programma sulla giustizia della Margherita 2002

C'è nella società civile una grande domanda di sicurezza e di giustizia, che nel comune sentire rappresentano un corpus unitario volto a consentire a tutti una vita sicura per sé ed i propri figli, all'interno di un sistema nel quale esistano regole certe e nel quale uno Stato forte e giusto sappia dare risposta alle istanze di regolazione dei rapporti contenziosi.
Oggi c'è una grande sensibilità sociale verso il problema rappresentato dalla sicurezza, sia perchè la società è divenuta sempre più violenta e meno solidale, sia perché la enorme velocizzazione che hanno avuto negli ultimi anni gli scambi commerciali, i contatti interpersonali e le conoscenze universali, ha prodotto un modello di sviluppo in cui non esiste sostanzialmente più alcun controllo diffuso sui comportamenti delle persone che, soprattutto nelle piccole comunità, aveva costituito un baluardo secolare alla diffusione di sistemi violenti.
All'interno di questa generale ed universale evoluzione, la immigrazione massiccia degli ultimi anni ha portato con sé fenomeni collaterali di microcriminalità diffusa ma non meno allarmante - caratterizzata soprattutto da furti -, accanto a fenomeni di malavita organizzata che, integrandosi con i sistemi malavitosi autoctoni, costituisce oggi un fattore degno di grande attenzione per l'allarme sociale che porta con sé.

Non è questa la sede per affrontare il problema negli aspetti sociologici, dei quali è per altro fondamentale la comprensione al fine di affrontare in radice la soluzione dell'intero problema nel lungo periodo.

E' oggi necessario prendere atto della esistenza del fenomeno e della sensibilità sociale che esso porta con sé, al fine di affrontare il tema della sicurezza e della giustizia in una visione unitaria, che parta dai problemi dei cittadini e che si ponga come obbiettivo imprescindibile una corretta evoluzione sociale nella quale lo Stato garantisca a tutti una vita sicura e disciplinata da regole certe.



Una giustizia che parta dai cittadini

Oggi il problema giustizia è dominato dalla polemica in atto tra Maggioranza di Governo e posizioni proprie della Magistratura, che polarizza la attenzione della opinione pubblica e dei media.
Nessuno parla dei problemi reali che più affliggono il sistema, e che maggiormente interessano i cittadini.
I problemi della giustizia non coincidono con i problemi del premier Berlusconi.

Assumiamo quindi una autonoma iniziativa che, svincolata da tesi preconcette e posizioni consolidate, ponga i problemi dei cittadini al centro della questione giustizia, muovendo da due temi fondamentali quali la affidabilità democratica del sistema e la efficienza nella erogazione del servizio.

Affidabilità e credibilità del sistema

I°)

Non possono innanzitutto essere messi in discussione principi fondamentali quali la indipendenza della magistratura e la officialità della azione penale.

Entrambi detti principi costituiscono per la pubblica opinione la garanzia di un sistema governato in maniera indipendente dagli altri poteri dello Stato, e di una giustizia tendenzialmente uguale per tutti.

E' inaccettabile il tentativo di condizionare il funzionamento del C.S.M. attraverso una modificazione del sistema elettorale, mentre pare utile provvedere ad una nuova disciplina della composizione del C.S.M. che ne garantisca il pluralismo, la rappresentatività delle singole componenti e la libertà di associazione.

E' inoltre inaccettabile rendere di fatto discrezionale la azione penale, attraverso la individuazione - seppure da parte del Parlamento - di categorie di reati da considerare di volta in volta degni di repressione prioritaria.
Nel quadro sopra esposto assume rilievo il problema della c.d. 'separazione delle carriere', già affrontato dalla Commissione bicamerale per le riforme istituzionali (A.C.3931), e sul quale, oggi, c'è dichiarato contrasto tra Magistrati e Governo.
C'è per altro necessità di affrontare il problema con prudenza, senza posizioni preconcette, partendo dalla considerazione che la terzietà del giudice è presupposto logico prima che processuale, indispensabile ad una piena realizzazione del processo accusatorio, e che la commissione bicamerale aveva concluso i propri lavori propendendo per la 'separazione delle funzioni', ipotesi sulla quale potrebbe raggiungersi una mediazione.
Si ricorda anche che la Commissione bicamerale aveva raggiunto una sostanziale intesa su un testo, che prevedeva una divisione delle funzioni fondata su una iniziale permanenza nel ruolo giudicante per almeno tre anni, al quale seguiva la assegnazione nel ruolo giudicante o inquirente, e la successiva possibilità di passaggio da una funzione all'altra, a seguito di concorso riservato e con modalità da stabilirsi con legge.

Per un fatto di democrazia e di continuità della nostra cultura giuridico processuale, non si ritiene che possa essere negata la funzione c.d. para-giurisdizionale del P.M., né che possa essere posto in dubbio l'obbligo, facentegli carico, di ricercare la verità e di valutare le circostanze a favore dell'indagato o dell'imputato.
Per altro la esigenza di terzietà del Giudice può essere realizzata mediante la sistematica della separazione delle funzioni, ampliando i tempi di permanenza nelle funzioni stesse ed escludendo la possibilità, anche alla scadenza del termine, di mutare funzione all'interno dello stesso distretto.
Appare altresì indifferibile introdurre un sistema di periodica valutazione e di avanzamento nella carriera non automatico, ma legato a criteri di capacità e competenza.
Si reputa infine corretto che il Magistrato che si sia dedicato alla attività politica non possa essere, al termine di essa, reintegrato nelle funzioni inquirenti o giudicanti.

II°)

La domanda di sicurezza e di giustizia che emerge dalla società civile, anche a fronte di fenomeni di nuova delinquenza, pone la questione della sinergia e del coordinamento tra il sistema della sicurezza e quello della attività Giudiziaria.
Senza ovviamente voler confondere i due piani organizzativi, tuttavia è innegabile che entrambi siano diretti alla corretta evoluzione dei rapporti sociali, attenendo il primo alla prevenzione degli illeciti, ed attenendo il secondo all'accertamento delle responsabilità penali ed alla esecuzione delle pene inflitte.
Se da un lato vanno esattamente distinti i livelli ed i conseguenti ruoli delle forze dell'ordine, dall'altro va rimarcata la necessità di un miglior coordinamento tra le due funzioni, in uno con una migliore qualificazione e valorizzazione degli addetti, attraverso nuovi modelli di formazione, selezione e valutazione delle forze dell'ordine in genere e delle forze di polizia Giudiziaria, attraverso la creazione di nuovi profili professionali e trattamenti economici, ed attraverso un coordinamento che abbia l'effetto di una migliore prevenzione e repressione dei reati.

Si ritiene corretto affrontare nel medio periodo anche il problema del riordino delle funzioni non giudicanti, nonché della qualificazione e valorizzazione del personale ausiliario, affinchè si possa realizzare una più razionale funzionalità del servizio, oggi estremamente carente anche sotto il profilo della efficienza dei servizi ausiliari, spesso affidati più alla buona volontà dei singoli che ad un corretto utilizzo delle funzioni e delle energie disponibili.

III°)

Altro tema che afferisce alla credibilità del sistema è quello della effettività della pena.
Su questo tema, da affrontare in termini di serietà e non di indiscriminato giustizialismo, è possibile ritrovare un forte consenso sociale.
Da tenere presente che oggi di fatto, in virtù delle misure alternative alla detenzione, è normale non veder eseguite pene fino a tre anni di reclusione -o quattro nei confronti di tossicodipendenti-, mentre il sistema carcerario, stante la condizione di sovraffollamento e di carenza di strutture, fonda la propria gestibilità principalmente sul 'sistema premiale' previsto negli artt.47 e segg. L .354/1975 e successive modifiche, che oggi, malgrado gli indubbi limiti suoi propri, non pare sostituibile.
Al fine di garantire la certezza della pena, si ritiene fondamentale rivedere complessivamente e dare nuova disciplina agli istituti della recidiva (oggi quasi irrilevante nella quantità delle pena inflitta in concreto) e della prescrizione (su questo ultimo punto è già stata presentata una proposta di legge dagli on. Kessler e Fanfani), per renderli più adeguati alle necessità di un processo nel quale al fatto-reato corrisponda una sanzione effettiva, ricordando che comunque il fattore primario resta sempre la celerità del processo.

E' anche fondamentale l'ampliamento dell'ambito di applicazione della detenzione domiciliare, effettiva e garantita attraverso sistemi di controllo anche elettronici, limitatamente a specifici reati e per soggetti non pericolosi, nonchè la individuazione, per le pene di breve durata temporale, di sanzioni sostitutive diverse dalla pena detentiva e dalla pena pecuniaria (sulla scia della sperimentazione in atto con il processo dinanzi al Giudice di pace), che possano essere direttamente comminate anche dal Giudice di merito, che inoltre possano essere immediatamente scontate e che abbiano anche la funzione di recupero sociale soprattutto nei confronti dei minori.
Infine dovranno continuarsi ed intensificarsi gli interventi di incremento qualitativo e quantitativo delle strutture penitenziarie, ed ad una revisione dei sistemi di rieducazione e reinserimento sociale all'interno delle strutture stesse, attraverso la scolarizzazione e l'avviamento al lavoro esterno da incentivarsi anche mediante provvedimenti mirati di carattere fiscale.

IV°)

Altro aspetto da verificare nell'ottica di realizzare un sistema credibile e socialmente accettabile, è quello di dar maggiore rilievo sia sostanziale che processuale all'avvenuto risarcimento del danno, ampliando i benefici conseguenti alla riparazione economica o reale del torto.
La proposta parte dalla constatazione che, con il sistema accusatorio, la persona offesa dal reato è di fatto emarginata se non esclusa in molte fasi dalla dialettica processuale, ed il risarcimento del danno è una variabile del tutto irrilevante sia nella evoluzione del processo, sia nella determinazione della pena, salvo costituirne una attenuante specifica.
La proposta avrebbe il merito di riaffermare la autorità della giustizia e la vicinanza dello Stato ai cittadini vittime di delitti.


V°)

Un argomento che riguarda la credibilità del sistema a fronte di una opinione pubblica perplessa e disorientata è quello della responsabilità dei Giudici, che ha necessità di essere disciplinato nuovamente (senza alcuna criminalizzazione preconcetta e partendo dall'interesse dei cittadini ad un corretto rapporto con la amministrazione della Giustizia), sia tipizzando le condotte che diano luogo a sanzioni disciplinari, sia consentendo il generale e libero accesso alla azione risarcitoria, non solo in relazione ai canoni di responsabilità usuali del dolo o della colpa grave, ma anche in relazione ad evidenti ed ingiustificate lungaggini delle indagini e dei giudizi, che possono essere esse stesse produttrici di danni per gli utenti del servizio.
A questo proposito si ritiene di dover dare più rigorosa disciplina ai tempi delle indagini preliminari e delle fasi processuali, costituendo una serie sistematica di scadenze ed istituendo l'obbligo di comunicazione alla autorità superiore e di motivazione precisa, nel caso in cui i tempi non siano rispettati.

VI°)

Accanto al problema della responsabilità, è da affrontare nel medio periodo il problema della qualità del servizio partendo dalla razionalizzazione delle strutture esistenti sul territorio, nonché dalle modalità di reclutamento e formazione dei magistrati pur nel rispetto del dettato Costituzionale, perché accanto alla competenza tecnica siano garantiti requisiti fondamentali, dei quali spesso è constatabile la carenza, quali l'equilibrio e la prudenza.
Sul punto si ritiene che meriti approfondimento la apertura verso forme di formazione ed aggiornamento periodici, verifica sistematica dei livelli di competenza e professionalità, nonché verso un confronto sinergico di esperienze con la avvocatura, già ipotizzato dalla commissione bicamerale per le riforme istituzionali (A.C.3931).

Analogo problema di efficienza e credibilità si pone nel breve periodo per la magistratura onoraria (P.M. e Giudicanti) che, pur dovendo intendersi come extrema ratio pena lo svilimento della funzione giurisdizionale, è utilizzata oggi per moltissime udienze dinanzi al Giudice monocratico per i reati c.d. minori.
Va da sé che la magistratura onoraria , proprio perché portata a giudicare fattispecie minori, di fatto rappresenta lo Stato in tutti quei processi che interessano le fasce di cittadini che più raramente hanno a che fare con la Giustizia, con un impatto che talvolta è sconcertante per la inadeguatezza professionale degli addetti.

Appare quindi necessario rivedere l'intero sistema, mutuando anche da esperienze di altri Paesi la possibilità di integrare la funzionalità del servizio, ricorrendo alla avvocatura e ad altre professionalità sperimentate.
(Ad esempio: si potrebbe valutare la possibilità del ricorso a figure professionali quali avvocati o notai, per la prestazione della attività onoraria, -P.M o Giudice-, rimettendo ad un organismo locale, composto da Magistrati ed avvocati, la scelta in numero consono alle esigenze concrete di soggetti che per esperienza, capacità ed equilibrio siano ritenuti idonei a svolgere degnamente la funzione Giurisdizionale ed a rappresentare la Autorità dello Stato.

Mediante questo strumento, localizzando e responsabilizzando nelle scelte le categorie professionali, si potrebbe realizzare una forma indiretta di controllo sociale, oggi inesistente sulla attività della magistratura onoraria, garantendo al tempo stesso professionalità, competenza e qualità del servizio.

***

Discorso a parte merita la proposta della istituzione di un giudice conciliatore o di pace nelle piccole comunità, spesso governate da tradizioni del tutto peculiari, molto spesso montane e lontane dai luoghi sedi degli uffici giudiziari, ove la domanda di giustizia spesso concerne piccole vertenze.
(Si tenga presente che i piccoli Comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti oggi costituiscono il 72% del totale, in numero di 5.800 circa).
In tali realtà territoriali il Giudice conciliatore o di Pace può riassumere la funzione di garante della convivenza civile e la figura di compositore delle piccole questioni quotidiane, con il ruolo e la competenza che gli deriva dalla conoscenza diretta del territorio e delle persone.
Ciò consentirebbe una razionalizzazione del servizio, con effetti deflattivi sull'intero sistema e con un servizio reso in loco, senza eccesso di formalismi, con conoscenza dell'ambiente e con garanzia di controllo sociale.


Efficienza del sistema

I°)

A fronte di un sistema vecchio, lentissimo, sostanzialmente inefficiente, e come tale lontano dai cittadini, si pone con urgenza il problema dello snellimento della giustizia penale.


I a)-
depenalizzazione
istituzione del Giudice delle sanzioni amministrative


Per rendere più celere la Giustizia penale, è diffusa la esigenza di una ampia depenalizzazione, a fronte di un eccesso di ricorso alla sanzione penale caratteristico degli ultimi anni.
Si consideri al proposito il fatto che, per tutti i reati contravvenzionali e per i reati c.d. minori, il processo penale non assolve quasi mai alla funzione di accertamento della responsabilità ed irrogazione di pena, mentre la attesa della prescrizione, in uno con la fisiologica lungaggine delle procedure, provoca adempimenti surrettizi ed impugnazioni senza limite.

La devoluzione alla sanzione amministrativa di molte materie attualmente punite con norma penale pone però problemi di efficienza del sistema sanzionatorio amministrativo, attualmente diviso in molte competenze, affidato a soggetti molto spesso privi di competenze specifiche, soggetto a condizionamenti del potere politico, e tutt'altro che efficiente.
Si propone una concreta ed ampia depenalizzazione delle fattispecie minori, riservando alla sanzione penale solo quelle di maggior allarme sociale e rendendo consone alla gravità delle singole fattispecie depenalizzate le varie sanzioni pecuniarie.
Ciò consentirà, nell'immediato, di ridurre considerevolmente il carico delle Procure e delle Corti di Giustizia, rendendo possibile in tal modo una più razionale utilizzazione dei Magistrati ed una più dignitosa celebrazione dei processi nelle Corti minori.
Per rendere la sanzione amministrativa concreta e di immediata applicazione si prevede la unificazione del sistema presso un unico organismo territoriale (es.presso le Prefetture già tributarie di alcune competenze) e la istituzione di un giudice delle sanzioni amministrative, pecuniarie ed interdittive, che potrà essere garanzia di correttezza ed imparzialità nella comminazione della pena.
E' proposta che , se correttamente applicata, potrà rendere certo e sensibile il sistema sanzionatorio e potrà, con le altre proposte, essere la premessa di una ampia deflazione del processo penale.

I b)-
tempi rigorosi per le indagini
revisione del sistema delle impugnazioni
revisione della disciplina della prescrizione
giudici onorari


Come detto, si ritiene di dover intervenire sulla sistematica dei tempi processuali, prevedendo una serie sistematica di scadenze ed istituendo un obbligo di comunicazione alla autorità superiore (es.Procura generale) e di motivazione precisa nel caso in cui i tempi vengano superati.

E' necessario intervenire anche sulla disciplina delle impugnazioni, concedendo benefici a chi accetti la sentenza di I° grado e rinunci alla impugnazione, e lavorando sulla possibilità di ritenere esecutiva la sentenza di appello, istituendo l'obbligo di motivazione completa solo per i casi in cui vi sia impugnazione della sentenza.

Per rendere efficace la modifica della sistematica delle impugnazioni è comunque necessario intervenire sulla revisione dell'istituto della prescrizione (disciplinandola rigorosamente per fasi e gradi processuali e sospendendone il corso nella ipotesi di impugnazione da parte dell'imputato), poiché nella formulazione attuale è fonte di lungaggini ed impugnative senza limite, finalizzate molto spesso esclusivamente alla pronuncia di estinzione del reato.
(A tal fine è già stata presentata ad iniziativa degli On. Kessler e Fanfani la proposta di legge n° 1302 del 11.7.2oo1,avente ad oggetto una nuova disciplina della prescrizione).
La limitazione dei gradi di impugnazione, presuppone però la completezza e la correttezza del giudizio di I° e II° grado, il loro affidamento a giudici e P.M. togati e comunque di grande equilibrio ed esperienza.

E' comunque necessario ampliare e completare gli organici della Magistratura, valutando anche una interazione sinergica con la avvocatura.
Come si è già detto, si propone di fruire delle professionalità di cui sono portatori gli avvocati di maggiore esperienza per lo svolgimento di attività onoraria di Giudice o di P.M., e di demandare ad un organo collegiale (es. Consiglio Giudiziario), costituito da avvocati e magistrati nelle sedi di Tribunale, la scelta dei Giudici Onorari nel numero necessario alle attività Giudiziarie e nelle persone di coloro che per esperienza, professionalità ed equilibrio siano ritenuti idonei allo svolgimento delle funzioni.
In tal modo sarà possibile restituire competenza, professionalità e funzionalità al servizio, realizzando contemporaneamente un controllo permanente sulla attività della Magistratura onoraria.

II°)

Analogamente si pone il problema di snellimento della Giustizia civile, trattandosi del comparto più fruito dai cittadini.
Relativamente al processo civile, nella continuità ed in aggiunta al lavoro di organizzazione del sistema processuale già affrontato nel corso della precedente legislatura e che oggi sta offrendo risultati apprezzabili, si propone la individuazione di materie minori o specialistiche (infortuni stradali, contenzioso condominiale, vizi di forniture commerciali, vizi tecnici di macchinari ecc.ra) per le quali prevedere dei filtri obbligatori presso strutture di carattere tecnico giuridico, ovvero presso camere di conciliazione istituite presso i Tribunali od i consigli dell'Ordine, onde consentire spazi di conciliazione preventiva, e comunque di determinazione della materia del contendere.
Per altre materie specifiche è possibile prevedere forme di arbitrato obbligatorio o facoltativo presso strutture pubbliche, quali le Camere di Commercio, al fine di evitare il rilevante limite attuale al ricorso all'arbitrato, costituito dai costi di esso.
Si propone anche di rendere perentori i termini assegnati ai giudici per gli atti di rispettiva competenza (es. deposito di ordinanze riservate e sentenze), di restringere o vietare la possibilità di concedere rinvii delle udienze, ripristinando una sistematica di decadenze nelle richieste di prove e nelle proposizioni di domande.

III°)

Deve inoltre prestarsi la dovuta attenzione alla giurisdizione Amministrativa che, per sua natura, ha anche la funzione di esaltare in termini di democraticità del sistema il rapporto tra cittadino e Stato.
In primo luogo occorre dare piena applicazione alla riforma varata con la L.205/2OOO, che ha introdotto alcuni principi di grande valore culturale e di significativo rilievo operativo per il miglior funzionamento della giustizia amministrativa.
In particolare i procedimenti in forma semplificata ed abbreviata, l'estensione della giurisdizione esclusiva e di merito e riti speciali in materie assai delicate, quali gli appalti di opere e servizi pubblici e le espropriazioni.

Per realizzare questa riforma, tuttavia, è necessario prevedere sezioni stralcio, al fine di smaltire l'enorme arretrato, specialmente nel comparto del pubblico impiego, come già era stabilito dal D.L.179/2001 del governo dell'Ulivo, lasciato decadere dalla attuale maggioranza.
Siamo pronti ad un serrato confronto di merito sulla preannunciata volontà del Governo di introdurre un testo unico sulla Giustizia amministrativa.
Respingiamo, però, con decisione l'idea, già inserita nella c.d. legge Lunardi sulle grandi infrastrutture, di discriminare le diverse forme di tutela, limitando l'ambito del sindacato del giudice amministrativo in tema di gare ed appalti illegittimi al mero risarcimento patrimoniale degli interessi privati lesi.
Siamo favorevoli alla creazione di momenti di 'definizione semi-giurisdizionale' nell'ambito della organizzazione della pubblica amministrazione, con funzioni di 'riesame' dei provvedimenti in punto di legittimità e di ' filtro', per deflazionare e per ridurre il contenzioso al T.A.R..

 

 

 

 

 

Inizio pagina

Prima pagina