Risoluzione del Csm sulle "rogatorie"

Proposta di Risoluzione urgente ex art. 45 R.I. in ordine alle ricadute sull'amministrazione della giustizia del disegno di legge n. 150/C "Ratifica ed esecuzione dell'Accordo tra Italia e Svizzera che completa la Convenzione europea di assistenza giudiziaria in materia penale del 20.4.1959 e ne agevola l'applicazione, fatto a Roma il 10.9.1998, nonché conseguenti modifiche al codice penale e al codice di procedura penale".

Il Consiglio Superiore della Magistratura

Rilevato che è in corso l'esame parlamentare del DDL n⁰ 1507/C, avente ad oggetto "Ratifica ed esecuzione dell'Accordo tra Italia e Svizzera che completa la Convenzione europea di assistenza giudiziaria in materia penale del 20.4.1959 e ne agevola l'applicazione, fatto a Roma il 10.9.1998, nonché conseguenti modifiche al codice penale e al codice di procedura penale";

osserva:

il d.d.l. in questione introduce norme destinate a regolamentare le modalità di collaborazione giudiziaria con la Repubblica Elvetica, che possono avere ricadute sull'organizzazione della giustizia in generale

Appare perciò opportuno richiamare l'attenzione del Ministro della Giustizia su tali ricadute nei termini seguenti.

La cooperazione giudiziaria in materia di assistenza giudiziaria penale tra Italia e Svizzera è disciplinata dalla Convenzione n⁰ 30 del Consiglio d'Europa firmata a Strasburgo il 20 aprile 1959

(che, al momento, regola i rapporti tra 39 stati), strumento al quale i due Paesi hanno aderito -rispettivamente - in data 23 febbraio 1961 (L. 215/61) e 20 dicembre 1966.

La normativa in parola, sin dalla metà degli anni Novanta, è oggetto di revisione ed a tal fine sono stati avviati processi negoziali per aggiornarla (attraverso la previsione di più moderne forme di collaborazione) e migliorarla (attraverso la modifica di quelle disposizioni che si sono rivelate, nel corso degli anni, di ostacolo ad una rapida ed efficace cooperazione internazionale).

Molte delle difficoltà generali di utilizzo della Convenzione n⁰ 30 hanno tratto origine dal fatto che essa - come molti altri accordi multilaterali - non limita la "facoltà di riserva" a specifiche disposizioni e la Svizzera, in particolare, mediante l'esercizio della "riserva" ha introdotto limiti e condizioni al generale obbligo di cooperazione previsto all'art. 1 dell'accordo.

In tale contesto, atteso che i rapporti di cooperazione internazionale con la Svizzera sono divenuti nell'ultimo decennio sempre più intensi, l'Italia, di concerto con la Confederazione Elvetica, ha ritenuto opportuno stipulare in base all'art. 26 della Convenzione un "accordo bilaterale integrativo" con l'Italia.

Tale Accordo - che ha recepito le disposizioni innovative introdotte dagli accordi di Schengen del 1990 - è stato firmato in Roma il 10 settembre 1998 ed è finalizzato a migliorare sotto vari profili i rapporti di cooperazione e di assistenza giudiziaria tra i due Paesi.

Per quanto riguarda l'individuazione dei soggetti legittimati ad evadere le richieste di assistenza giudiziaria la Svizzera ha - nell'accordo bilaterale del 1998 - concentrato sugli Uffici centrali di Berna (con riferimento alle richieste concernenti criminalità organizzata, corruzione ed altri gravi reati) l'esecuzione delle rogatorie formulate dalle autorità giudiziarie italiane, eliminando le competenze cantonali, spesso fonte di ritardi a causa del complesso sistema degli strumenti di gravame.

Per velocizzare, poi, la cooperazione - nel diffuso caso di indagini che interessino entrambi i Paesi (per es., riciclaggio, corruzione, associazioni mafiose etc.) - è prevista la possibilità di indagini comuni in analogia con quanto già previsto dalla Convenzione di Strasburgo in materia di riciclaggio e lo scambio di atti (di indagine o giudiziari) utili all'altro Stato.

L'Accordo esclude la clausola di specialità apposta dalla Svizzera nell'ipotesi di truffa fiscale, mantenendo la situazione invariata per gli altri reati fiscali e per i reati politici e militari.

Si è quindi imposto con l'Accordo bilaterale alla parte svizzera di tener conto nello svolgimento delle rogatorie delle modalità esecutive indicate dalle nostre autorità (ad es., consentire la presenza del difensore) salvo che le stesse non siano contrarie ai principi fondamentali del suo ordinamento. L'Accordo, inoltre, riprende molte disposizioni contenute nella Convenzione applicativa degli accordi di Schengen del 1990 (ad es., eliminazione del ruolo di intermediazione svolto dalle autorità governative nella trasmissione delle rogatorie, utilizzazione della via postale per la notificazione di atti all'estero, cooperazione tra autorità amministrative etc.) ed anticipa quelle contenute nella Convenzione di mutua assistenza giudiziaria penale dell'U.E. del 29 maggio 2000 nonché quelle previste dal 2° protocollo aggiuntivo alla Convenzione n⁰ 30 del 1959, in via di approvazione da parte del Consiglio d'Europa.

Il disegno di legge in esame introduce alcune disposizioni destinate a regolamentare in modo più articolato le modalità di collaborazione giudiziaria e a fissare ulteriori regole per l'utilizzazione nel processo italiano degli atti acquisiti a seguito di rogatorie all’estero.

Perplessità desta, anzitutto, il regime delle inutilizzabilità.

In particolare rilievi critici vanno mossi al testo dell'art. 12 del d.d.l. nella parte in cui sostituisce il comma 1 dell'art.729 c.p.p. prevedendo "La violazione delle norme di cui all'art. 696 comma 1, riguardanti l'acquisizione o la trasmissione di documenti o di altri mezzi di prova a seguito di rogatoria all'estero comporta l'inutilizzabilità dei documenti o dei mezzi di prova acquisiti o trasmessi".

La norma in esame pare confliggere con il principio di diritto internazionale generale, secondo il quale gli atti compiuti all'estero dall'Autorità giudiziaria straniera in accoglimento di una domanda di assistenza giudiziaria formulata da un altro paese devono essere assunti secondo la "lex loci".

Inoltre, se da un lato sembra che non si sia tenuto conto in questo caso del "principio di tassatività" delle nullità processuali, dall'altro la norma ha l'effetto di travolgere per "dichiarate irregolarità formali" atti acquisiti all'estero, senza che siano stati tuttavia violati divieti di carattere assoluto. In tale modo viene ad essere ricompresa nella più grave categoria processuale dell'inutilizzabilità qualsiasi inosservanza della normativa interna, che, in base alle disposizioni attualmente vigenti, potrebbe non dar luogo ad alcuna forma di invalidità oppure integrare nullità di carattere relativo o intermedio.

Pertanto, l'effetto dell'inammissibilità dei risultati della rogatoria viene esteso (dal comma 1-ter dell'art. 12) anche ad altri atti del procedimento e, precisamente, a tutte quelle "dichiarazioni, rese da chiunque, che abbiano ad oggetto il contenuto degli atti inutilizzabili".

Se quindi è plausibile porre sanzioni per la violazione delle norme convenzionali e delle norme di diritto internazionale generali, è sicuramente eccessiva la sanzione dell'inutilizzabilità, la più drastica tra quelle previste dall'ordinamento, per qualsivoglia violazione anche di tipo formale, quali talune di quelle che possono ipotizzarsi nel dare attuazione alle disposizioni di cui all'art. 696 comma 1 c.p.p.

L'art. 12, inoltre, nella parte in cui introduce il comma 1 bis dell'art.729 c.p.p., può destare perplessità solo in parte fugate da una lettura congiunta con l'art. 11.

Premessa indispensabile per l'interpretazione delle norme in questione è il contenuto dell'art. V dell'Accordo, relativo alle modalità di esecuzione delle richieste rogatoriali. Il principio fondamentale sta nell'impegno dello Stato richiesto di "fare tutto il possibile" perché le richieste di assistenza giudiziaria siano espletate nel rispetto delle modalità espressamente indicate dallo Stato richiedente, a meno che non si tratti di modalità in conflitto con i principi del diritto dello Stato richiesto. Vi è, dunque, nell'Accordo l'esigenza che l'Autorità Giudiziaria dello Stato richiedente specifichi le modalità con cui intende che l'atto sia espletato (in proposito si può osservare come l'art. V comma 1 dell'Accordo postuli inequivocabilmente che l'Autorità Giudiziaria dello Stato richiedente indichi le modalità con cui intende che l'atto sia espletato), ciò al fine evidente di evitare, nel processo celebrato presso l'Autorità Giudiziaria dello Stato richiedente, eccezioni di inutilizzabilità o di nullità degli atti, sempre possibili alla stregua della diversità degli ordinamenti e della apprezzabilità sotto un profilo di interesse generale alla difesa di alcune modalità apparentemente soltanto formali.

Perplessità - stando ai principi del nostro sistema giuridico - sussistono non soltanto, come si è detto, in ordine alla disciplina a regime, ma anche in ordine alle disposizioni transitorie.

L'art. 17 c. 2 statuisce, infatti, nell'ipotesi in cui gli atti, formati prima dell'entrata in vigore delle nuove disposizioni, siano stati già acquisiti al fascicolo per il dibattimento, la rilevabilità da parte del giudice o la eccepibilità (entro la prima udienza successiva alla data di entrata in vigore della legge), in ogni stato e grado di giudizio, dell'eventuale causa di nullità o inutilizzabilità. Si determinerebbe così una non condivisibile applicazione retroattiva proprio delle nuove norme.

In proposito, da un lato, infatti, va rilevato che vicende legislative recenti (in particolare quelle relative all'art.513 c.p.p.) hanno creato disagio all'interprete per l'assenza di norme transitorie in materia processuale, con la conseguenza del protrarsi di una situazione di incertezza fino all'intervento della Suprema Corte, con pronuncia a Sezioni Unite, cosi che è positivo il fatto che il legislatore in questo caso provveda all'emanazione di una norma transitoria, assumendosene la correlativa responsabilità politica. D'altro canto, però, non può sottacersi che la retroattività della norma processuale è cosa eccezionale rispetto ai principi e si giustifica soltanto allorché siano coinvolti pregnanti valori giuridici che la norma vigente al momento del compimento dell'atto disconosceva e che la norma successiva invece riconosce.

La previsione pertanto di una generalizzata rilevabilità ed eccepibilità in ogni stato e grado del giudizio, dei profili di nullità e inutilizzabilità emersi soltanto con la legge successiva, non appare condivisibile.

La disciplina transitoria deve tendere infatti ad un raccordo funzionale tra le nuove disposizioni normative e quelle previgenti, evitando in ogni caso che possano mettersi in moto meccanismi che rendano invalidi atti processuali formati, a suo tempo, nel rispetto delle regole processuali. Le perplessità rilevate pongono in luce come gli effetti processuali delle norme in esame si riverbererebbero sull'organizzazione e sul funzionamento dei servizi relativi alla giustizia.

Anche altre disposizioni del progetto di legge in esame si prestano ad una lettura problematica.

L'art. 5 non chiarisce se faccia riferimento ai casi di "concelebrazione" delle rogatorie o alle ipotesi di mera partecipazione delle Autorità giudiziarie italiane alle rogatorie espletate all'estero nel loro interesse dalle Autorità straniere. In quest'ultimo caso, la norma contrasterebbe con la regola di diritto internazionale in base alla quale gli atti assunti dall'Autorità giudiziaria straniera in accoglimento di una richiesta di assistenza giudiziaria avanzata da un altro Paese devono uniformarsi alla "lex loci".

Tali riserve, legate ad una lettura estensiva della norma, potrebbero essere superate dall'applicazione giurisprudenziale, ma un intervento chiarificatore risulterebbe quanto mai opportuno eliminando ogni perplessità.

La preoccupazione che il c. i dell'art. 5 introduca ancora una volta una sanzione generalizzata di inutilizzabilità non ha fondamento proprio alla luce del tenore del comma 2 dell'art. 5 che fa espresso riferimento alle sanzioni previste dal nostro ordinamento interno, in nulla innovando rispetto al regime vigente delle inutilizzabilità.

Tanto considerato

Il Consiglio delibera di trasmettere al Ministro della Giustizia la presente Risoluzione per le iniziative di sua competenza.

 

 

 

 

 

Inizio pagina

Prima pagina