4.3 IL CODICE – PARTE TERZA – Beni
paesaggistici(*)
TITOLO I: TUTELA
E VALORIZZAZIONE
CAPO I - Disposizioni generali
La parte terza affronta le norme
che riguardano i beni paesaggistici; all’Art. 131 troviamo
le prime definizioni di:
- “paesaggio”:
per paesaggio si intende una parte omogenea
di territorio i cui caratteri derivano dalla natura, dalla
storia umana o dalle reciproche interrelazioni.
- “tutela
e valorizzazione”: salvaguardano i valori che [il paesaggio]
esprime quali manifestazioni identitarie percepibili.
All’Art.
133, il richiamo al rispetto delle Convenzioni internazionali,
pare particolarmente riferito alla recente
CONVENZIONE
EUROPEA DEL PAESAGGIO
La sua
sottoscrizione, a Firenze il 20 ottobre 2000, ha preceduto
di poco l’emanazione del Codice e segna un positivo avvio della
politica comunitaria in materia.
Altra
importante definizione è contenuta nell’Art. 134.
Art. 134 - 1. Sono beni
paesaggistici:
a) gli
immobili e le aree indicati all’Art. 136, individuati ai
sensi degli articoli da 138 a 141;
b) le aree
indicate all’Art. 142;
c) gli
immobili e le aree comunque sottoposti a tutela dai piani
paesaggistici previsti dagli articoli 143 e 156.
Mentre
le tipologie a) e b) sono descritte in articoli che,
come vedremo, ricalcano l’ordinamento preesistente, cioè
rispettivamente la L. 1497 del 1939 e la c.d. L. Galasso del
1985, il punto c), introduce la parte più innovativa
alle norme precedenti con una serie di articoli dedicati alla
“pianificazione paesaggistica” (Capo III – Artt. 143¸145)
L’articolo successivo conferma
la portata di questa innovazione:
Art. 135 - 1. Le regioni
assicurano che il paesaggio sia adeguatamente tutelato e valorizzato.
A tal fine sottopongono a specifica normativa d’uso il territorio,
approvando piani paesaggistici ovvero piani urbanistico-territoriali
con specifica considerazione dei valori paesaggistici,
concernenti l’intero territorio regionale, entrambi
di seguito denominati "piani paesaggistici".
2. Il piano
paesaggistico definisce, con particolare riferimento ai
beni di cui all’Art. 134, le trasformazioni compatibili con
i valori paesaggistici, le azioni di recupero e riqualificazione
degli immobili e delle aree sottoposti a tutela, nonché
gli interventi di valorizzazione del paesaggio, anche in
relazione alle prospettive di sviluppo sostenibile.
L’argomento è particolarmente
sentito nella nostra regione in cui, fin dall’attribuzione
delle competenze in materia ambientale, nel 1986 (in ritardo
rispetto alle altre Regioni alle quali furono assegnate fin
dal 1977 in seguito al DPR n°616), non si è mai
ritenuto opportuno prevedere e predisporre i PTP (Piani Territoriali
Paesaggistici) richiesti dalla L. 431/85 (Galasso) ma già
previsti e regolati dall’Art. 5 della L. 1497 del 1939.
Si noti che il riferimento all’intero
territorio regionale propone un vero salto di qualità
di questo tipo di pianificazione rispetto a quella urbanistica
ormai adagiata su comode ma necessariamente ristrette competenze
comunali.
Da Luigi Carbone, riporto un commento
sull’innovazione introdotta da questo articolo(1):
La norma chiave
può essere individuata nel citato Art. 135, dove
viene riproposto il “doppio modello” di pianificazione paesistica:
-
i piani paesaggistici (pianificazione “dedicata”)
-
i piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione
dei valori paesaggistici (integrazione degli interessi paesaggistici
nella pianificazione territoriale ordinaria).
Le
Regioni, secondo il legislatore del Codice, continuano ad essere
libere di scegliere il modello. Ma è evidente che la
scelta del secondo comporta l’effetto di optare per un meccanismo
“indiretto” di tutela e/o valorizzazione paesistica, attraverso
– innanzitutto – l’uso delle competenze legislative regionali
in materia di governo del territorio.
Dunque
lo Stato, con l’Art. 135, nell’esercizio della sua potestà
legislativa in materia di (tutela-valorizzazione del) paesaggio
e tutela dei beni paesaggistici, consente alle Regioni di utilizzare
un modello di tutela indiretta che passa dalla competenza
legislativa concorrente in materia di governo del territorio,
nella quale viene integrata la considerazione degli interessi
paesistici.
Il
regime di questa potestà regionale, se ed in quanto
le Regioni operino una scelta in tale direzione, è certamente
quello della legislazione concorrente di cui al terzo comma
dell’Art. 117 della Cost. ...
CAPO II - Individuazione dei beni paesaggistici
Vediamo ora nell’ordine come
sono individuate le tre tipologie di beni paesaggistici indicate
nel precedente Art. 134; l’Art. 136 descrive la tipologia
a) includendovi precisamente le quattro categorie (ora
sottocategorie) indicate nella L.1497 del 1939. Le prime due
erano definite “bellezze individue” dall’Art. 10 del R.D. 1357
del 1940 (Regolamento ... sulla protezione delle bellezze
naturali)(2), le altre due “bellezze
d’insieme”
Art. 136 - 1. Sono soggetti
alle disposizioni di questo Titolo per il loro notevole interesse
pubblico:
a) le cose
immobili che hanno cospicui caratteri di bellezza naturale
o di singolarità geologica;
b) le ville,
i giardini e i parchi, non tutelati dalle disposizioni della
Parte seconda del presente codice, che si distinguono per
la loro non comune bellezza;
c) i complessi
di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto
avente valore estetico e tradizionale;
d) le bellezze
panoramiche considerate come quadri e così pure quei
punti di vista o di belvedere, accessibili al pubblico,
dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze.
Questo
primo elenco di beni è individuato su proposta delle
Commissioni provinciali nominate con atto regionale (Art. 137).
La Regione ... emana il provvedimento di dichiarazione
di notevole interesse pubblico ... il provvedimento di dichiarazione
... degli immobili indicati alle lettere a) e b) ... è
notificato al proprietario ... depositato presso il comune,
nonché trascritto ... nei registri immobiliari (Art.
140)
L’elenco
dell’Art. 142 riguarda il ben noto complesso di beni paesaggistici
tutelati per legge. Il testo proviene integralmente dalla L.
431 del 1985 (Galasso); è la tipologia b) dell’Art.
134:
Art. 142 - 1. Fino all’approvazione
del piano paesaggistico ai sensi dell’Art. 156, sono comunque
sottoposti alle disposizioni di questo Titolo per il loro
interesse paesaggistico:
a) i territori
costieri compresi in una fascia della profondità di
300 metri dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati
sul mare;
b) i territori
contermini ai laghi compresi in una fascia della profondità
di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i territori
elevati sui laghi;
c) i fiumi,
i torrenti, i corsi d’acqua iscritti negli elenchi previsti
dal testo unico delle disposizioni di legge sulle acque ed
impianti elettrici, approvato con regio decreto 11 dicembre
1933, n. 1775, e le relative sponde o piedi degli argini
per una fascia di 150 metri ciascuna;
d) le montagne
per la parte eccedente 1.600 metri sul livello del mare
per la catena alpina e 1.200 metri sul livello del mare
per la catena appenninica e per le isole;
e) i ghiacciai
e i circhi glaciali;
f) i parchi
e le riserve nazionali o regionali, nonché i territori
di protezione esterna dei parchi;
g) i territori
coperti da foreste e da boschi, ancorché percorsi
o danneggiati dal fuoco, e quelli sottoposti a vincolo di
rimboschimento, come definiti dall’Art. 2, commi 2 e 6, del
decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 227;
h) le aree
assegnate alle università agrarie e le zone gravate
da usi civici;
i) le zone
umide incluse nell’elenco previsto dal decreto del Presidente
della Repubblica 13 marzo 1976, n. 448,
l) i vulcani;
m) le zone
di interesse archeologico individuate alla data di entrata
in vigore del presente codice.
2. Le disposizioni
previste dal comma 1 non si applicano alle aree che alla
data del 6 settembre 1985:
a) erano
delimitate negli strumenti urbanistici come zone A e B;
b) limitatamente
alle parti ricomprese nei piani pluriennali di attuazione,
erano delimitate negli strumenti urbanistici ai sensi del
decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444 come zone diverse
da quelle indicate alla lettera a) e, nei comuni sprovvisti
di tali strumenti, ricadevano nei centri edificati perimetrati
ai sensi dell’Art. 18 della L. 22 ottobre 1971, n. 865.
3. La disposizione
del comma 1 non si applica ai beni ivi indicati alla lettera
c) che, in tutto o in parte, siano ritenuti irrilevanti
ai fini paesaggistici e pertanto inclusi in apposito elenco
redatto e reso pubblico dalla regione competente. Il Ministero,
con provvedimento adottato con le procedure previste dall’Art.
141, può tuttavia confermare la rilevanza paesaggistica
dei suddetti beni.
4. Resta
in ogni caso ferma la disciplina derivante dagli atti e dai
provvedimenti indicati all’Art. 157.
L'ampliamento
immediato delle superfici soggette a tutela paesaggistica prodotto
dalla Legge Galasso è stato stimato pari a circa 10
volte quello fino ad allora sottoposto a tutela secondo i
"vincoli" basati sull'elencazione dei beni come previsto dalla
L. 1497 del 1939.
CAPO III - Pianificazione paesaggistica
Riporto di seguito integralmente
l’Art. 143, molto lungo e complesso, che riguarda il già
citato “piano paesaggistico” e comprende la tipologia c)
dell’Art. 134; ritengo che l’argomento, essendo del
tutto nuovo per la nostra regione, possa portare motivi di trasformazione
e di crescita in ambito politico e urbanistico, in un campo
nel quale, dopo gli entusiasmi degli anni ’70, con la redazione
del PUR, si è assistito a una certa involuzione e a
un adattarsi al minimo che ha fatto progressivamente
rinunciare alla “visione d’insieme” e al controllo delle trasformazioni
di lungo periodo:
Art. 143 - 1. In base alle
caratteristiche naturali e storiche ed in relazione al livello
di rilevanza e integrità dei valori paesaggistici, il
piano ripartisce il territorio in ambiti omogenei, da quelli
di elevato pregio paesaggistico fino a quelli significativamente
compromessi o degradati.
2. In funzione
dei diversi livelli di valore paesaggistico riconosciuti,
il piano attribuisce a ciascun ambito corrispondenti obiettivi
di qualità paesaggistica. Gli obiettivi di qualità
paesaggistica prevedono in particolare:
a. il mantenimento
delle caratteristiche, degli elementi costitutivi e delle
morfologie, tenuto conto anche delle tipologie architettoniche,
nonché delle tecniche e dei materiali costruttivi;
b. la previsione
di linee di sviluppo urbanistico ed edilizio compatibili
con i diversi livelli di valore riconosciuti e tali da non
diminuire il pregio paesaggistico del territorio, con particolare
attenzione alla salvaguardia dei siti inseriti nella lista
del patrimonio mondiale dell’UNESCO e delle aree agricole;
c. il recupero
e la riqualificazione degli immobili e delle aree sottoposti
a tutela compromessi o degradati, al fine di reintegrare
i valori preesistenti ovvero di realizzare nuovi valori
paesaggistici coerenti ed integrati con quelli.
3. Il piano
paesaggistico ha contenuto descrittivo, prescrittivo e propositivo.
La sua elaborazione si articola nelle seguenti fasi:
a. ricognizione
dell’intero territorio, attraverso l’analisi delle
caratteristiche storiche, naturali, estetiche e delle loro interrelazioni
e la conseguente definizione dei valori paesaggistici da
tutelare, recuperare, riqualificare e valorizzare;
b. analisi
delle dinamiche di trasformazione del territorio attraverso
l’individuazione dei fattori di rischio e degli elementi
di vulnerabilità del paesaggio, la comparazione con
gli altri atti di programmazione, di pianificazione e di
difesa del suolo;
c. individuazione
degli ambiti paesaggistici e dei relativi obiettivi di qualità
paesaggistica;
d. definizione
di prescrizioni generali ed operative per la tutela e l’uso
del territorio compreso negli ambiti individuati;
e. determinazione
di misure per la conservazione dei caratteri connotativi
delle aree tutelate per legge e, ove necessario, dei criteri
di gestione e degli interventi di valorizzazione paesaggistica
degli immobili e delle aree dichiarati di notevole interesse
pubblico;
f. individuazione
degli interventi di recupero e riqualificazione delle aree
significativamente compromesse o degradate;
g. individuazione
delle misure necessarie al corretto inserimento degli interventi
di trasformazione del territorio nel contesto paesaggistico,
alle quali debbono riferirsi le azioni e gli investimenti
finalizzati allo sviluppo sostenibile delle aree interessate;
h. individuazione,
ai sensi dell’Art. 134, lettera c), di eventuali categorie
di immobili o di aree, diverse da quelle indicate agli articoli
136 e 142, da sottoporre a specifiche misure di salvaguardia
e di utilizzazione.
4. Il piano
paesaggistico, anche in relazione alle diverse tipologie
di opere ed interventi di trasformazione del territorio,
individua distintamente le aree nelle quali la loro realizzazione
è consentita sulla base della verifica del rispetto
delle prescrizioni, delle misure e dei criteri di gestione
stabiliti nel piano paesaggistico ai sensi del comma 3, lettere
d), e), f) e g), e quelle per le quali il piano paesaggistico
definisce anche parametri vincolanti per le specifiche previsioni
da introdurre negli strumenti urbanistici in sede di conformazione
e di adeguamento ai sensi dell’Art. 145.
5. Il piano
può altresì individuare:
a) le aree,
tutelate ai sensi dell’Art. 142, nelle quali la realizzazione
delle opere e degli interventi consentiti, in considerazione
del livello di eccellenza dei valori paesaggistici o della
opportunità di valutare gli impatti su scala progettuale,
richiede comunque il previo rilascio dell’autorizzazione
di cui agli articoli 146, 147 e 159;
b) le aree,
non oggetto di atti e provvedimenti emanati ai sensi degli
articoli 138, 140, 141 e 157, nelle quali, invece, la realizzazione
di opere ed interventi può avvenire sulla base della
verifica della conformità alle previsioni del piano
paesaggistico e dello strumento urbanistico, effettuata nell’ambito
del procedimento inerente al titolo edilizio e con le modalità
previste dalla relativa disciplina, e non richiede il rilascio
dell’autorizzazione di cui agli articoli 146, 147 e 159;
c) le aree
significativamente compromesse o degradate nelle quali la
realizzazione degli interventi di recupero e riqualificazione
non richiede il rilascio dell’autorizzazione di cui agli
articoli 146, 147 e 159.
6. L’entrata
in vigore delle disposizioni previste dal comma 5, lettera
b), è subordinata all’approvazione degli strumenti
urbanistici adeguati al piano paesaggistico ai sensi dell’Art.
145. Dalla medesima consegue la modifica degli effetti derivanti
dai provvedimenti di cui agli articoli 157, 140 e 141, nonché
dall’inclusione dell’area nelle categorie elencate all’Art.
142.
7. Il piano
può subordinare l’entrata in vigore delle disposizioni
che consentono la realizzazione di opere ed interventi ai
sensi del [comma(3)] 5, lettera b),
all’esito positivo di un periodo di monitoraggio che verifichi
l’effettiva conformità alle previsioni vigenti delle
trasformazioni del territorio realizzate.
8. Il piano
prevede comunque che nelle aree di cui al comma 5, lettera
b), siano effettuati controlli a campione sulle opere ed
interventi realizzati e che l’accertamento di un significativo
grado di violazione delle previsioni vigenti determini la
reintroduzione dell’obbligo dell’autorizzazione di cui agli
articoli 146, 147 e 159, relativamente ai comuni nei quali
si sono rilevate le violazioni.
9. Il piano
paesaggistico individua anche progetti prioritari per la
conservazione, il recupero, la riqualificazione, la valorizzazione
e la gestione del paesaggio regionale indicandone gli strumenti
di attuazione, comprese le misure incentivanti.
10. Le
regioni, il Ministero e il Ministero dell’ambiente e della
tutela del territorio possono stipulare accordi per l’elaborazione
d’intesa dei piani paesaggistici. Nell’accordo è stabilito
il termine entro il quale è completata l’elaborazione
d’intesa, nonché il termine entro il quale la regione
approva il piano. Qualora all’elaborazione d’intesa del
piano non consegua il provvedimento regionale, il piano
è approvato in via sostitutiva con decreto del Ministro,
sentito il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio.
Il decreto non è soggetto alle disposizioni dell’Art.
3 della L. 14 gennaio 1994, n. 20.
11. L’accordo
di cui al comma 10 stabilisce altresì presupposti,
modalità e tempi per la revisione periodica del piano,
con particolare riferimento alla eventuale sopravvenienza
di provvedimenti emanati ai sensi degli articoli 140 e 141.
12. Qualora
l’accordo di cui al comma 10 non venga stipulato, ovvero
ad esso non segua l’elaborazione congiunta del piano, non
trova applicazione quanto previsto dai commi 5, 6, 7 e 8.
CAPO IV – Controllo e gestione dei beni
soggetti a tutela
Il proprietario degli immobili
sottoposti a provvedimenti (Art.157), oggetto di proposta (Artt.
138 e 141) o tutelati (Art.142) non può distruggerli,
né introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio
ai valori paesaggistici oggetto di protezione (Art.146);
per ogni trasformazione ha l'obbligo di richiedere l'autorizzazione
paesaggistica Regionale (o Comunale) che viene concessa
o negata entro max. 40+60+20gg (Art.146 commi 6,7,8).
Nella fase transitoria (Art. 159),
fino all’approvazione dei piani paesaggistici, l’autorizzazione
viene concessa o negata entro 60gg, la Soprintendenza ha altri
60gg per annullare l'autorizzazione (in FVG l'autorizzazione
in virtù di una norma della L.R. 52/91 è valida
dopo 90gg dal rilascio)
L’Art.
148 è dedicato alle Commissioni per il paesaggio:
Art. 148 - 1. Entro un
anno dall’entrata in vigore del presente codice le regioni
promuovono l’istituzione della commissione per il paesaggio
presso gli enti locali ai quali sono attribuite le competenze
in materia di autorizzazione paesaggistica.
2. La commissione
è composta da soggetti con particolare e qualificata
esperienza nella tutela del paesaggio.
3. La commissione
esprime il parere obbligatorio in merito al rilascio delle
autorizzazioni previste dagli articoli 146, 147 e 159.
4. Le regioni
e il Ministero possono stipulare accordi che prevedano le
modalità di partecipazione del Ministero alle attività
della commissione per il paesaggio. In tal caso, il parere
di cui all’Art. 146, comma 7, è espresso in quella
sede secondo le modalità stabilite nell’accordo, ferma
restando l’applicazione di quanto previsto dall’Art. 146,
commi 10, 11 e 12.
La legge
urbanistica nella nostra regione (L.R. 52/91) ha previsto le
“commissioni edilizie integrate” e l’adeguamento alle indicazioni
dell’Art. 148, a più di un anno dall’entrata in vigore,
non c’è stata. Oggi è molto difficile prevedere
se questa attuazione avverrà.
L'Art.
149 elenca le opere per le quali non è necessaria l'autorizzazione
paesaggistica:
Art. 149 - 1. ...
non è comunque richiesta l’autorizzazione prescritta dall’Art.
146, dall’Art. 147 e dall’Art. 159:
a) per
gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria,
di consolidamento statico e di restauro conservativo che
non alterino lo stato dei luoghi e l’aspetto esteriore degli
edifici;
b) per
gli interventi inerenti l’esercizio dell’attività
agro-silvo-pastorale che non comportino alterazione permanente
dello stato dei luoghi con costruzioni edilizie ed altre
opere civili, e sempre che si tratti di attività ed
opere che non alterino l’assetto idrogeologico del territorio;
c) per
il taglio colturale, la forestazione, la riforestazione,
le opere di bonifica, antincendio e di conservazione da eseguirsi nei boschi e nelle foreste
indicati dall’Art. 142, comma 1, lettera g), purché
previsti ed autorizzati in base alla normativa in materia.
Prima
delle norme transitorie, già richiamate, contenute nel
Capo V della Parte Terza, il codice stabilisce l’obbligo di
autorizzazione per la collocazione di cartelli pubblicitari
nell’ambito e in prossimità dei beni paesaggistici
(Art. 153) e la possibilità, per regioni e
comuni, di disporre norme di armonizzazione per i colori delle
facciate degli edifici inclusi nelle zone di cui ai punti
c) “complessi” e d) “bellezze panoramiche” dell’Art. 136 (dette
“bellezze d’insieme”).
Di grande importanza anche il richiamo contenuto nell’art.
158 sulla validità del già citato Regolamento
emanato con R.D. 3 giugno 1949 n. 1347, Applicazione della
legge sulla protezione delle bellezze naturali e panoramiche,
infatti detto regolamento, in verità molto disapplicato,
all’art. 16 riporta ad es. una importante indicazione
sulla validità quinquennale della “autorizzazione”
che oggi intendiamo come “paesaggistica” e all’art.
25 richiama la responsabilità dei Sindaci che non
possono concedere licenza di costruzione se non previo favorevole
avviso della competente soprintendenza.
Infine l’art. 159 stabilisce le condizioni per il rilascio
delle autorizzazioni nel regime transitorio cioè fino
all'approvazione dei piani territoriali paesaggistici (in Friuli
Venezia Giulia siamo oggi in regime transitorio).
