"Se un operatore del settore alimentare ritiene o ha motivo di ritenere che un alimento da lui importato, prodotto, trasformato, lavorato o distribuito non sia conforme ai requisiti di sicurezza degli alimenti, e l'alimento non si trova più sotto il controllo immediato di tale operatore del settore alimentare, esso deve avviare immediatamente procedure per ritirarlo e informarne le autorità competenti. Se il prodotto può essere arrivato al consumatore, l'operatore informa i consumatori, in maniera efficace e accurata, del motivo del ritiro e, se necessario, richiama i prodotti già forniti ai consumatori quando altre misure siano insufficienti a conseguire un livello elevato di tutela della salute."
Queste sono le indicazioni che si trovano dettate all'art.19 del Regolamento CE n.178/02 che istituisce l'Autorità europea per la sicurezza alimentare e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare.
Probabilmente l'idea che si sono fatti gli italiani è che molte cose non abbiano funzionato in questa che è nota come emergenza itx. Per poter capire cosa non sia partito con il piede giusto dobbiamo proprio iniziare da qui, da questo articolo, dal regolamento e dalle motivazioni che hanno indotto la UE ad introdurlo nel diritto comunitario.
Dice l'Unione Europea: "le recenti crisi alimentari hanno dimostrato i vantaggi, per la Commissione, di disporre di procedure opportunamente congegnate e più rapide per la gestione delle crisi. Tali procedure organizzative dovrebbero permettere di coordinare meglio gli sforzi e di determinare le misure più efficaci sulla base delle informazioni scientifiche più accurate. Le procedure riviste dovrebbero pertanto tener conto delle competenze dell'Autorità per la sicurezza alimentare e prevedere un'assistenza scientifica e tecnica sotto forma di consulenza in caso di crisi alimentare."
Le procedure sono state definite con l'art.50 del regolamento. Il cosiddetto sistema di allarme rapido (RASFF = rapid alert system for food and feed) è basato sulla comunicazione a rete di un rischio diretto o indiretto per la salute umana dovuto ad alimenti o a mangimi. Della rete fanno parte gli Stati Membri della Comunità, la Commissione Europea e l'Autorità per la sicurezza alimentare (EFSA). La Commissione è assistita da un comitato permanente per la catena alimentare e la salute degli animali, composto da rappresentanti degli Stati membri e presieduto dal rappresentante della Commissione. Il comitato è articolato in sezioni destinate a trattare tutte le questioni pertinenti.
Come funziona l'allerta alimentare si comprende dal seguente flussogramma.
Il network è in pratica costituito dalle diverse autorità che in Europa detengono le competenze in materia alimentare. Qual è il soggetto che rappresenta il nostro Paese nel RASFF? Il Ministero della Salute.
Diversamente dalla maggiorparte degli Stati Membri della Comunità Europea, dove spesso la tutela dei consumatori è affidata a ministeri (Industria, Agricoltura) o altre istituzioni che si presentano in evidente conflitto di interessi con le finalità che perseguono, il nostro paese si contraddistingue perché ha scelto la Sanità come unico riferimento nel campo alimentare. Il sistema di controllo istituito nel 1978 con la legge sul Servizio Sanitario Nazionale, articolato a livello centrale (Ministero, Istituto Superiore di Sanità, ISPESL) e a livello territoriale (Regioni, Comuni, USL) è un modello ineguagliato in Europa, da prendere ad esempio.
Ebbene questa situazione che, originatasi da una migrazione di una sostanza indesiderata all'interno dell'alimento, sostanza della quale manca la conoscenza degli effetti tossicologici a lungo termine (dose-risposta), ha prima di tutto mostrato come il sistema entri facilmente in crisi. Il livello decisionale, a qualsiasi altezza si consideri, si è arrestato a fronte della constatazione che dell'Itx non si hanno sufficienti conoscenze per effettuare una valutazione del rischio.
Poiché il rischio è una funzione della probabilità e della gravità di un effetto nocivo per la salute, non conoscere uno dei due fattori dell'equazione significa che, comunque si scelga se intervenire o meno, è una decisione alla quale si deve arrivare senza poterne prevedere appieno le conseguenze.
Sempre il Regolamento CE 172/02 richiede che per determinare se un alimento sia dannoso per la salute occorre prendere in considerazione:
a) non soltanto i probabili effetti immediati e/o a breve termine, e/o a lungo termine dell'alimento sulla salute di una persona che lo consuma, ma anche su quella dei discendenti;
b) i probabili effetti tossici cumulativi di un alimento;
c) la particolare sensibilità, sotto il profilo della salute, di una specifica categoria di consumatori, nel caso in cui l'alimento sia destinato ad essa.
Se le informazioni sono insufficienti ai fini di determinare gli effetti di cui alle lettere b) e c) il maggior peso nella decisione dipende dalla categoria specifica di consumatore alla quale è destinato l'alimento. Di fronte ad un probabile rischio si finisce per considerare la scelta più cautelativa. Tradotto in diritto comunitario significa rifarsi al principio di precauzione.
Articolo 7
Principio di precauzione
1. Qualora, in circostanze specifiche a seguito di una valutazione delle informazioni disponibili, venga individuata la possibilità di effetti dannosi per la salute ma permanga una situazione d'incertezza sul piano scientifico, possono essere adottate le misure provvisorie di gestione del rischio necessarie per garantire il livello elevato di tutela della salute che la Comunità persegue, in attesa di ulteriori informazioni scientifiche per una valutazione più esauriente del rischio.
Nel caso dell'Itx le misure provvisorie di gestione del rischio a livello europeo non sono scattate. Anzi nella riunione del 30 dicembre scorso del comitato della catena alimentare convocato urgentemente (?!), tutti gli stati membri hanno concluso che sulla base delle conoscenze attuali non c'è bisogno di prendere misure specifiche a livello Ue.
Il fatto è che nel nostro paese erano già state prese rilevanti contromisure consistenti nel sequestro di circa 30 milioni di litri di latte in polvere. I sequestri sono stati ordinati dalla Procura di Ascoli Piceno in data 8 novembre per alcuni specifici lotti e in data 22 novembre con formula ampia, su tutto il territorio nazionale, per i latti Mio, Mio cereali, Nidina 1 e 2 a scadenza settembre.
C'è stato e c'è tuttora un evidente contrasto tra le "non decisioni" UE e quello che è successo nel nostro paese. E' legittimo il dubbio se la gestione dell'evento da parte delle Autorità sanitarie poteva essere migliore. Tutto lascia pensare che vi sia un difetto di coordinamento tra i diversi livelli decisionali, che non vi sia condivisione sull'accettabilità del rischio e soprattutto esista una scarsa chiarezza sul "chi fa cosa".
Il caso Itx è frutto di un imprevisto.
In effetti la procedura di allerta si basa sull'affermazione della responsabilità delle aziende produttrici dell'alimento (o del mangime) che, conoscendo il pericolo, provvedono al ritiro dei loro prodotti sul territorio comunitario.
Il primo aspetto che ha messo in standby le aziende riguardo a possibili contromisure è l'indicazione dell'art.19 circa la conformità "ai requisiti di sicurezza degli alimenti". La presenza dell'Itx nel latte è un imprevisto, frutto di una migrazione accidentale dall'imballaggio. I requisiti di sicurezza ovviamente non possono disporre divieti o limitazioni per sostanze che negli alimenti proprio non dovrebbero esserci. Per cui le imprese si trovano nella condizione di dover prendere dei provvedimenti senza altro riferimento che non sia quello evidentemente generico del danno alla salute che può causare il prodotto ingerito nella platea dei consumatori esposti. A questo proposito vi sono alcuni interrogativi da porre: si può ragionevomente ritienere che le aziende dispongano di tutte le informazioni per valutare la sussistenza di un rischio per il consumatore? Le loro valutazioni sono corrette, le misure adottate sono adeguate? Quali garanzie abbiamo sul fatto che le imprese agiscano responsabilmente?
Il caso dell'Itx ha messo in luce la possibilità che il meccanismo di allerta comunitaria non si attivi o si attivi in ritardo.
Nell'art.19 sopra richiamato si sostiene che:
3. Gli operatori del settore alimentare informano immediatamente le autorità competenti quando ritengano o abbiano motivo di ritenere che un alimento da essi immesso sul mercato possa essere dannoso per la salute umana. Essi informano le autorità competenti degli interventi adottati per evitare rischi al consumatore finale e non impediscono né scoraggiano la cooperazione di chiunque con le autorità competenti, in base alla legislazione nazionale e alla prassi legale, nel caso in cui tale cooperazione possa prevenire, ridurre o eliminare un rischio derivante da un prodotto alimentare.
4. Gli operatori del settore alimentare collaborano con le autorità competenti riguardo ai provvedimenti volti ad evitare o ridurre i rischi provocati da un alimento che forniscono o hanno fornito.
La presenza della sostanza indesiderata è stata scoperta casualmente dal laboratorio analitico dell'Arpa Marche, il quale, responsabilmente, ha avvisato le Autorità sanitarie sia a livello centrale che regionale e locale. Sulla base dell'articolo citato ci si dovrebbe attendere una medesima responsabile iniziativa anche nel caso in cui la scoperta avvenisse nei laboratori di controllo qualità degli operatori del settore. Se tuttavia questo non si avvera è perché l'operatore non ha avuto motivo di ritenere che l'alimento immesso sul mercato possa essere dannoso, in questo preparandosi già alla giustificazione. Non può funzionare, tutto il peso della decisione non può essere solo dell'operatore. Le imprese dovrebbero comunque informare le autorità di una imprevista contaminazione chimica, fisica o biologica dell'alimento, indipendentemente dalla valutazione del danno ipotetico, questo è un compito che deve essere lasciato alle autorità.
Il caso dell'Itx ha mostrato che le decisioni devono essere trasparenti.
A pochi giorni dall'allerta trasmesso alla UE dal nostro Ministero della Salute la Commissione Europea ha diramato un avviso a tutti i paesi dell'Unione informandoli dell'anomalia. Il 19 settembre si è svolta una riunione tra la Direzione generale per la sicurezza degli alimenti della Commissione UE, la Nestlé e la Tetra Pak: nell'incontro le aziende hanno fornito un primo esame tossicologico che indicava che l'Itx non presentava rischi per il consumatore e hanno annunciato che avrebbero cambiato il sistema di packaging, mentre la Direzione chiedeva ulteriori esami tossicologici.
Visto l'esito dell'incontro è quindi a questa Direzione che si deve la decisione di non ritenere urgente provvedere al ritiro sul mercato dei prodotti contaminati. In un'intervista al direttore Paola Testori Coggi questa ha sottolineato: "che se ci fosse stata un'indicazione di rischio per la salute la Commissione europea avrebbe preso immediatamente misure urgenti, come è stato fatto in altri casi recenti quali il colorante Sudan o la semicarbazide. La Commissione può intervenire se esiste un pericolo per la salute: ma in questo caso non abbiamo indicazioni di rischio per la salute. La responsabilità ricade sul produttore, che risponde ai consumatori per i requisiti del prodotto." Ma di queste decisioni della Commissione si è saputo solo a posteriori, il 30 dicembre, quando ormai i provvedimenti di sequestro erano scattati.
Si può ritenere che una maggiore informazione sulle conclusioni dell'incontro avrebbe ricondotto ad una maggiore cautela la Procura di Ascoli Piceno. In ogni caso i consumatori avrebbero potuto conoscere direttamente dalla Commissione, almeno due mesi prima, come le conclusioni sui primi elementi raccolti avessero indotto la stessa a non disporre il ritiro del Latte Nestlè dal mercato. I consumatori vanno rassicurati, piuttosto che lasciar montare una psicosi di massa accentuata dall'esibizione mediatica della diretta televisiva.
Il caso Itx ha indicato le difficoltà di un'azione tempestiva.
Solo il 14 ottobre la Commissione europea ha investito del problema Itx l'Autorità europea per la sicurezza alimentare (Efsa). Questa ha comunicato in data 24 novembre che "sulla base di dati estremamente limitati la presenza di Itx negli alimenti può essere considerata indesiderabile, ma alle concentrazioni riscontrate non è fortunamente un immediato rischio per la salute. La Commissione ha richiesto all'Efsa di effettuare una valutazione del rischio. Efsa provvederà con un primo comunicato entro il 7 dicembre e delibererà un'opinione conclusiva non più tardi di marzo 2006. " La tempestività dell'azione è direttamente proporzionale alla disponibilità di notizie, meno conoscenze si hanno maggiori sono i tempi per un responso meditato.
Il caso Itx insegna che solo il rischio immediato giustifica provvedimenti drastici come il ritiro dal mercato dell'alimento contaminato.
Si può riflettere sul fatto che sia considerato indispensabile intervenire solo quando il rischio per la salute è immediato. Poiché in settembre le informazioni circa la tossicità della sostanza erano assai scarse, così come ancora oggi, è stato ritenuto un elemento a favore la concentrazione in tracce nell'alimento. Episodi di tossicità acuta a questi livelli non ne sono previsti, l'unico dato a sostegno è la conoscenza della dose letale sui ratti pari a 5 mg/kg, molte migliaia di volte i valori trovati. Visto che tuttavia esiste anche un altro tipo di tossicità, quella cronica, non potendo conoscere a quale periodo risalga la prima migrazione dell'Itx nel latte, e infine considerando la particolare sensibilità, sotto il profilo della salute, della categoria di consumatori alla quale è destinato il latte Nestlè, non era proprio questo il caso di applicare il principio di precauzione?
Chi fa cosa in questi casi?
In questo meccanismo di allerta che è stato istituito gli Stati membri che ruolo svolgono? Secondo il regolamento, art. 50:
3. Nell'ambito del sistema di allarme rapido e salvo altrimenti disposto dalla normativa comunitaria, gli Stati membri notificano immediatamente alla Commissione, quanto segue:
a) qualsiasi misura da essi adottata, che esiga un intervento rapido, intesa a limitare l'immissione sul mercato di alimenti o mangimi, o a imporne il ritiro dal commercio o dalla circolazione per proteggere la salute umana;
b) qualsiasi raccomandazione o accordo con operatori professionali volto, a titolo consensuale od obbligatorio, ad impedire, limitare o imporre specifiche condizioni all'immissione sul mercato o all'eventuale uso di alimenti o mangimi, a motivo di un grave rischio per la salute umana che esiga un intervento rapido;
c) qualsiasi situazione in cui un'autorità compe tente abbia respinto una partita, un container o un carico di alimenti o di mangimi ad un posto di frontiera dell'Unione europea a causa di un rischio diretto o indiretto per la salute umana.
Dal testo è' evidente che agli Stati membri rimangono tutte le competenze per intervenire. Qualsiasi provvedimento prenda uno dei 12 (oggi dei 25) allora anche agli altri deve pervenire l'informazione. Così almeno dovrebbe funzionare il network descritto nel RASFF. Ma in questo caso il nostro Ministero della Salute, che rappresenta l'Italia nel RASFF, non ha preso nessun provvedimento, si è limitato ad allertare la Commissione e la Regione Lombardia. Il comitato per la catena alimentare è stato convocato urgentemente solo per il 30 novembre, nell'incalzare degli eventi. La Commissione ha effettuato il 19 settembre, in completa solitudine, un incontro con le due aziende interessate.
Conclusioni. Il nostro Ministero della Salute, pur avendone le competenze, non ha ritenuto di intervenire. E' entrato in standby consapevole dei poteri della Commissione. La Commissione ha giudicato il rischio non grave, pur in base a informazioni provenienti dalle sole aziende, e ha attivato l'Autorità per la sicurezza alimentare per una valutazione più completa. Entrambi, sollecitati da una pubblica opinione sempre più critica, hanno ribadito le responsabilità dei produttori. "La responsabilità ricade sul produttore, che risponde ai consumatori per i requisiti del prodotto".
Come funziona il coordinamento nel nostro paese?
L'esperienza dell'Itx mostra proprio che non ha funzionato.
Le prime analisi sono state demandate nel luglio scorso all'Arpa Marche dai servizi territoriali (SIAN) delle U.S.L. Nuovi campioni di latte sono stati inviati ad Arpa nel mese di ottobre dal Corpo Forestale. Sia l'iniziativa che il prosieguo delle attività dei due enti sono andate avanti separatamente così come diversi sono stati i soggetti istituzionali ai quali hanno fatto riferimento riguardo ai risultati delle indagini: per le U.S.L. la Regione di appartenenza ed il Ministero della Salute, per il Corpo Forestale la Procura di Ascoli Piceno.
Non si discute sul fatto che vi siano aspetti che rientrino nello competenze delle diverse funzioni, quella penale e quella amministrativa, tuttavia la comunicazione deve intercorrere perchè non avvengano sovrapposizioni di ruoli o si attivino risorse senza pianificarne il metodo di lavoro. Che gli enti si parlino serve ad evitare le brutte figure presso gli esercizi commerciali, alla ricerca del lotto che un altro ha appena sequestrato, eppure è a questo tipo di scene che molti negozianti hanno assistito in questi giorni.
Nel merito poi si osserva che ancora una volta la magistratura ha svolto un'azione supplente nel confronto degli organi preposti. Se questa ha fatto bene lo sapremo solo a posteriori. Certo che si è dimostrata più consapevole di altri dell'esistenza del principio di precauzione.
Tra Stato e Regioni emerge un conflitto costituzionale.
Solo con questa esperienza abbiamo appreso che "il ministero ha chiesto alla regione Lombardia, in cui ha sede la Nestlè Italia, la lista di commercializzazione, invitando l'assessorato alla sanità a trasmetterla, come da norma, direttamente alle altre regioni interessate per l'adozione dei provvedimenti di competenza. Su segnalazione del nostro paese, in data 8 settembre, la Commissione europea ha trasmesso, tramite il sistema rapido di allerta comunitario, la notifica n. 2005.131. Segnalo che l'attivazione del sistema di allerta comunitario comporta il ritiro di tutti i lotti dei prodotti oggetto di segnalazione sul territorio comunitario e su quello nazionale, che deve essere adottato dalle aziende produttrici sotto la vigilanza delle regioni e delle autorità sanitarie locali. Le regioni, peraltro, non hanno fatto pervenire notizie in merito ad eventuali problemi operativi in tal senso. Il 16 settembre abbiamo chiesto all'Istituto superiore di sanità di fornire dati sulla tossicità della sostanza ITX. L'istituto ha comunicato che l'indagine non ha fornito dati tossicologici specifici sull'ITX. " (Interrogazione a risposta immediata al Ministro della Salute On. Storace Misure adottate dal Governo in relazione alla presenza di ITX nel latte destinato ai bambini - n. 3-05201, Seduta della Camera n.714, del 30/11/05)
Qui è la regione Lombardia che si è dovuta difendere: "la Direzione Generale Sanità della Regione Lombardia ha fatto sapere di aver ricevuto sin dal 2 settembre comunicazione dall'Agenzia regionale per l'ambiente delle Marche e dal ministero della Salute sulla contaminazione del latte Nestlé, e di aver poi trasmesso entro il 13 settembre l'allerta alle ASL e alle Regioni interessate, una volta assunte le informazioni sulla circolazione commerciale dei lotti contaminati."
Ma del fatto che sia previsto il ritiro dei prodotti contaminati non v'è cenno. La Lombardia si è limitata a trasmettere il messaggio d'allerta alle altre regioni. In effetti la notifica dell'allerta comunitario non dava disposizioni in questo senso, per i motivi già detti. Il ritiro "spontaneo" del latte Nestlè è avvenuto solo il 15 novembre, dopo l'iniziativa della magistratura. Inoltre c'è una puntualizzazione da fare sulle competenze: le regioni vigilano, con i propri servizi territoriali, perché i prodotti contaminati siano ritirati dal mercato dalle imprese produttrici. Su questa sottile differenza si è innestata una polemica, il ministro Storace ha rimproverato le regioni di non conoscere la Costituzione. La regione Emilia-Romagna ha ribadito il concetto:
In relazione ai lanci delle agenzie di stampa che riportano dichiarazioni di fonte ministeriale sulla responsabilità diretta delle Regioni nel ritiro delle confezioni di lotti di latte contaminato da ITX, l’Assessorato politiche per la salute della Regione Emilia-Romagna specifica quanto segue. "La normativa comunitaria attribuisce la responsabilità del ritiro dal commercio di alimenti risultati nocivi o potenzialmente nocivi alle aziende produttrici. Le Regioni, tramite i propri servizi territoriali, hanno la responsabilità di verificare l’avvenuto ritiro dal commercio di tali prodotti. Più specificatamente, riguardo al latte per la prima infanzia contaminato da ITX, alcune Regioni, tra cui l’Emilia-Romagna, hanno ricevuto dalla Regione Lombardia successive comunicazioni, a partire dal 13 settembre scorso, di ben determinati lotti di latte contaminato. Per quanto riguarda la Regione Emilia-Romagna, i nostri servizi territoriali hanno quindi proceduto a verificare l’avvenuto ritiro dal commercio di tali prodotti. La Regione non è mai stata informata della esistenza della possibile contaminazione di altri lotti fino ai provvedimenti assunti dalla Procura della Repubblica di Ascoli Piceno che per altro ha incaricato per l’esecuzione del decreto di sequestro il Corpo Forestale dello Stato."
Assale lo sconforto. Anche all'interno dei nostri confini nazionali non c'è accordo sul soggetto istituzionale che deve disporre il ritiro di prodotti contaminati, non conformi ai requisiti di sicurezza alimentare. Se non vi provvede l'impresa produttrice, non si sa chi vi debba provvedere. Come prima dimostrazione dell'efficacia della prossima devolution nella materia sanitaria non c'è male. Dobbiamo immaginare che vi saranno d'ora in poi 22 decisioni diverse, a seconda di cosa intende per rischio la singola regione?
Probabilmente il caso Itx è destinato a chiudersi con un non luogo a procedere. In marzo 2006 sapremo che non c'erano condizioni di rischio che giustificassero il ritiro immediato dei prodotti alimentari contaminati. Saremo additati di allarmismo o, peggio, di esibizionismo. Tuttavia l'esperienza condotta è stata oltremodo utile, il caso Itx ha mostrato su quali basi fragili si sostiene il castello delle procedure di sicurezza comunitarie, come sussista una certa confusione dei ruoli ed una chiara insufficienza nella definzione dei criteri che devono supportare la decisione. L'auspicio è che qualcuno faccia tesoro di questa esperienza per porre i necessari correttivi prima della prossima vera emergenza.