IPPC: in arrivo il nuovo decreto

Prima parte

Il Consiglio dei Ministri nella seduta del 18 novembre scorso, su proposta del Ministro per le politiche comunitarie, Buttiglione, e del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, Matteoli, ha approvato uno schema di decreto legislativo per l’attuazione integrale della direttiva 96/61 in materia di prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento, da trasmettere alla Conferenza Stato-Regioni ed alle Commissioni parlamentari competenti. La Conferenza Stato_Regioni il 25 novembre si è espressa con un parere favorevole condizionato ad alcuni emendamenti al testo (www.regioni.it), mentre i passaggi parlamentari sono in corso. Se tutto va bene si prevede che il decreto sarà in pubblicazione sulla G.U. entro la fine dell’anno. Questa improvvisa accelerazione è sicuramente legata alle imminenti scadenze per la presentazione delle domande di autorizzazione ambientale integrata che, si calcola, interesseranno circa 10.000 impianti produttivi nel nostro Paese. E’ logico considerare che molte delle novità introdotte con il nuovo testo possano avere riflessi importanti sulle istruttorie che avranno svolgimento nel corso del 2005 e sulla loro conclusione. Di seguito anticipiamo le principali innovazioni, sempre che si confermino tali anche dopo l’esame parlamentare, in riferimento agli articoli del Decreto Legislativo 4 agosto 1999 n°372 che andranno a modificarsi.

Le premesse

Il nuovo decreto legislativo attua una disposizione presente nella Legge n° 306 del 31/10/2003 "Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita' europee. Legge comunitaria 2003" prevista all’art.22.

Art. 22. - (Delega al Governo per l'integrale attuazione della direttiva 96/61/CE sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento).

1. Il Governo e' delegato ad adottare, entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, un decreto legislativo per l'integrale attuazione della direttiva 96/61/CE sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento, mediante modifiche al decreto legislativo 4 agosto 1999, n. 372, in base ai seguenti principi e criteri direttivi:
a) estensione delle disposizioni del citato decreto legislativo n. 372 del 1999, limitate agli impianti industriali esistenti, anche ai nuovi impianti e a quelli sostanzialmente modificati, anche tenendo conto di quanto previsto dall'articolo 77, comma 3, della legge 27 dicembre 2002, n. 289

b) indicazione esemplificativa delle autorizzazioni gia' in atto, da considerare assorbite nell'autorizzazione integrata
c) adeguamento delle previsioni di cui agli articoli 216 e 217 del testo unico delle leggi sanitarie, di cui al regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, alla normativa nazionale e comunitaria in materia di autorizzazione integrata ambientale.

I criteri di delega sono quelli indicati alle lettere soprariportate. Per la verità, rispetto a quanto previsto alla lettera a), occorrerebbe ricostruire i motivi che hanno portato alla emanazione dell’attuale decreto 372 "monco" di indicazioni circa le procedure autorizzatorie per gli impianti nuovi. Questo aspetto era stato rimandato ad un ulteriore passaggio legislativo all’interno del quale dovevano essere risolte congiuntamente le tempistiche dell’applicazione della disciplina in materia di valutazione di impatto ambientale con quelle dell’autorizzazione integrata ambientale (AIA d’ora in poi). Infatti gli impianti produttivi descritti negli elenchi delle due direttive comunitarie, la 96/61/CE e la 85/337/CE, sono esattamente i medesimi il che comporta, in occasione di nuovi progetti d’impianto o di modifiche sostanziali di impianti esistenti, prima l’espletamento delle procedure di VIA e quindi quelle di AIA, con un intollerabile allungamento dei tempi.

Lo schema di decreto in esame alle Commissioni parlamentari purtroppo non contiene l’auspicata soluzione:

Art.5,

….

12. Acquisite le determinazioni delle predette amministrazioni e considerate le osservazioni di cui al comma 8, l'autorità competente rilascia, entro centocinquanta giorni dalla presentazione della domanda, un'autorizzazione contenente le condizioni che garantiscono la conformità dell'impianto ai requisiti previsti nel presente decreto, oppure nega l’autorizzazione in caso di non conformità ai requisiti di cui al presente decreto.

L'autorizzazione per impianti di competenza statale di cui all’allegato V del presente decreto e' rilasciata con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio; in caso di impianti sottoposti a procedura di valutazione di impatto ambientale, il termine di cui sopra è sospeso fino alla conclusione di tale procedura.

L’autorizzazione integrata ambientale non può essere comunque rilasciata prima della conclusione del procedimento di valutazione di impatto ambientale.

Le competenze

Dai resoconti giornalistici è emerso che, su questo argomento, si è consumato uno scontro personale tra il Ministro delle Attività Produttive Marzano e quello dell’Ambiente Matteoli. Il motivo del contendere è sostanzialmente legato alle competenze nel rilascio dell’AIA per le centrali di produzione energia elettrica di potenza superiore a 300 MW termici, precedentemente affidate alle Attività Produttive ai sensi della legge 29 agosto 2003 n°290 (c.d. "sblocca – centrali" ) ed ora riconsegnate al legittimo dicastero. Lo si legge all’art.1 del nuovo testo:

Art.1 Oggetto e campo di applicazione

1. Il presente decreto ha per oggetto la prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento proveniente dalle attività di cui all’allegato I; esso prevede misure intese ad evitare oppure, qualora non sia possibile, ridurre le emissioni delle suddette attività nell'aria, nell'acqua e nel suolo, comprese le misure relative ai rifiuti e per conseguire un livello elevato di protezione dell'ambiente nel suo complesso.

2. Il presente decreto disciplina il rilascio, il rinnovo e il riesame dell'autorizzazione integrata ambientale degli impianti di cui all’allegato I, nonché le modalità di esercizio degli impianti medesimi ai fini del rispetto dell’autorizzazione integrata ambientale.

3. Ai sensi dell’articolo 1, comma 2, del decreto legge 7 febbraio 2002, n. 7, convertito con modifiche dalla legge 9 aprile 2002, n. 55, nonché dell’articolo 1-sexies, comma 8, del decreto legge 29 agosto 2003, n.239, convertito con modifiche dalla legge 27 ottobre 2003, n.290, l’autorizzazione integrata ambientale per gli impianti di produzione di energia elettrica di potenza superiore a 300 MW termici, nuovi ovvero oggetto di modifiche sostanziali, è rilasciata nel rispetto della disciplina di cui al presente decreto, che costituisce il compiuto recepimento della direttiva 96/61/CE del Consiglio, del 24 settembre 1996.

4. Per gli impianti, nuovi ovvero sottoposti a modifiche sostanziali, che svolgono attività di cui all’allegato I del presente decreto, il procedimento di rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale garantisce contestualmente, ove ne ricorrano le fattispecie, l’osservanza di quanto previsto dall’art.27, commi 5 e 6, del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n.22.

5. Per gli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, nuovi ovvero sottoposti a modifiche sostanziali, l’autorizzazione integrata ambientale, ai sensi dell’articolo 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, è rilasciata nel rispetto della disciplina di cui al presente decreto.

Nello stesso articolo si stabilisce la sostituzione delle procedure AIA a quelle delle autorizzazioni di progetti di impianto per il recupero e lo smaltimento dei rifiuti e di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, qualora gli stessi siano effettivamente rientranti nel campo di applicazione dell’IPPC.

Le definizioni

L’art.2 tratta le definizioni, come nel testo originario. E’ qui che troviamo nuove indicazioni circa l’attribuzione delle competenze e altri aspetti che si sono rivelati di problematica lettura nella prassi applicativa, come nel concetto di impianto esistente, impianto nuovo, modifica sostanziale.

L’impianto esistente è diventato: "4) un impianto che, al 10 novembre 1999, aveva ottenuto tutte le autorizzazioni ambientali necessarie all’esercizio, o il provvedimento positivo di compatibilità ambientale, o per il quale a tale data erano state presentate richieste complete per tutte le autorizzazioni ambientali necessarie per il suo esercizio, a condizione che esso sia entrato in funzione entro il 10 novembre 2000".

Si è dunque utilizzata un combinazione di criteri formali e sostanziali, i primi legati alla data del 10 novembre 1999, i secondi alla stessa data di due anni dopo.

Per il secondo criterio c’è una discrasia di un anno con quanto prevedeva la direttiva 96/61/CE: "4) "impianto esistente": un impianto in funzione, o, nell'ambito della legislazione vigente anteriormente alla data di messa in applicazione della presente direttiva (10/10/99), un impianto autorizzato o che abbia costituito oggetto, a parere dell'autorità competente, di una richiesta di autorizzazione completa, a condizione che esso entri in funzione al massimo entro un anno dalla data di messa in applicazione della presente direttiva".

L’impianto nuovo viene conseguentemente definito come: "5) un impianto che non ricade nella definizione di impianto esistente".

La modifica sostanziale nel nuovo decreto cerca di uscire, senza molta fortuna, dalla genericità del testo comunitario: "12) modifica sostanziale una modifica dell’impianto che, secondo un parere motivato dell’autorità competente, potrebbe avere effetti negativi e significativi per gli esseri umani o per l’ambiente. In particolare, per ciascuna attività per la quale l’allegato I indica valori di soglia, è sostanziale una modifica che dia luogo ad un incremento del valore di una delle grandezze, oggetto della soglia, pari o superiore al valore della soglia stessa".

Il primo elemento di diversità è quel "parere motivato" richiesto all’autorità competente. Si obbliga l’autorità ad esprimersi come se, con questa indicazione, si voglia ridimensionare il carico di discrezionalità affidatagli dalla norma. Tuttavia poi si introduce un criterio aritmetico che, a questo punto, rende pleonastico il parere. Se si è compreso bene, quello che vorrebbe il legislatore si consideri sostanziale è una modifica che comporti come minimo il raddoppio della produzione, se il valore di soglia riguarda la capacità produttiva dell’impianto. Non tutte le soglie riguardano la capacità produttiva, quindi serve valutare la fattibilità del criterio alla luce degli altri indicatori previsti nell’allegato I al decreto.

Se il criterio del raddoppio verrà confermato si può già concludere come le procedure per modifiche sostanziali non verranno applicate se non in sporadicissime occasioni. E’ quanto meno improbabile che i maggiori insediamenti del paese ricadenti all’interno della direttiva possano richiedere incrementi produttivi di questa rilevanza. Ciò comporterà un inevitabile ricaduta negativa in termini di prevenzione, nel senso che ogni modifica riconosciuta come "non" sostanziale verrà di fatto esclusa dall’obbligo di acquisire un assenso preventivo dall’autorità preposta.

E’ l’articolo 10 che ne tratta all’interno del nuovo testo:

Art.10. Modifica degli impianti o variazione del gestore

1. Il gestore comunica all'autorità competente le modifiche progettate dell'impianto, come definite dall'articolo 2, comma 1, numero 11. L'autorità competente, ove lo ritenga necessario, aggiorna l'autorizzazione integrata ambientale o le relative condizioni, ovvero, se rileva che le modifiche progettate sono "sostanziali" ai sensi dell’articolo 2, comma 1, numero 12, ne da’ notizia al gestore entro 60 giorni dal ricevimento della comunicazione ai fini degli adempimenti di cui al comma 2.

2. Nel caso in cui le modifiche progettate, ad avviso del gestore o a seguito della comunicazione di cui al comma 1, risultino "sostanziali", il gestore invia all’autorità competente una nuova domanda di autorizzazione corredata da una relazione contenente un aggiornamento delle informazioni di cui all'articolo 5, commi 1 e 2. Alla domanda si applica quanto previsto dall'articolo 5, commi 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 16, 17, 18 e 20. L'autorità competente si esprime nei termini e con la procedura prevista dall'articolo 5, comma 12.

3. Agli aggiornamenti delle autorizzazioni o delle relative prescrizioni di cui al comma 1 e alle autorizzazioni rilasciate ai sensi del comma 2 si applica il disposto dell'articolo 9, comma 5 e dell’articolo 5, comma 15.

4. Nel caso in cui intervengano variazioni nella titolarità della gestione dell’impianto, il vecchio gestore e il nuovo gestore ne danno comunicazione entro trenta giorni all’autorità competente, anche nelle forme dell’autocertificazione.

Dal punto di vista procedurale la "modifica" non sostanziale viene in effetti ad essere oggetto di una comunicazione che non richiede un’autorizzazione espressa, ma, sempre che lo si reputi necessario, un’aggiornamento di quella esistente. Il termine di 60 giorni, introdotto ex-novo, che in teoria dovrebbe servire perché l’autorità si esprima sulla "sostanza" della modifica, varrà come tempo disponibile per introdurre nuove prescrizioni all’interno dell’autorizzazione esistente, sempre che si tratti di un’autorità efficiente sotto il profilo del funzionamento dovendo garantire sufficienti conoscenze tecniche in tempi insufficienti.

Nella Conferenza Stato – Regioni del 25 novembre quest’ultime hanno suggerito di completare il primo comma dell’art.10 con le seguenti parole: "Decorso tale termine il gestore può procedere alla realizzazione delle modifiche comunicate.". E’ tutto dire. Le modifiche degli insediamenti maggiormente impattanti del nostro Paese saranno deregolamentate in questo modo a fronte di quelle che rimarranno le procedure in essere per impianti non ricadenti sotto la normativa IPPC (si pensi solo che le stesse procedure semplificate in materia di rifiuti prevedono un’attesa di almeno 90 giorni).

Due definizioni introdotte ex-novo sono quelle di "pubblico" e "pubblico interessato".

15) "pubblico", una o più persone fisiche o giuridiche nonché, ai sensi della legislazione o della prassi nazionale, le associazioni, le organizzazioni o i gruppi di tali persone;

16) "pubblico interessato", il pubblico che subisce o può subire gli effetti dell'adozione di una decisione relativa al rilascio o all'aggiornamento di una autorizzazione o delle condizioni di autorizzazione, o che ha un interesse rispetto a tale decisione; ai fini della presente definizione le organizzazioni non governative che promuovono la protezione dell'ambiente e che soddisfano i requisiti di diritto nazionale si considerano portatrici di un siffatto interesse.

L’ultima definizione riveduta e corretta è quella di "autorità competente": "9) il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio per tutti gli impianti esistenti e nuovi di competenza statale indicati nell’allegato V al presente decreto o, per gli altri impianti, l'autorità individuata, tenendo conto dell'esigenza di definire un unico procedimento per il rilascio dell'autorizzazione integrata ambientale, dalla Regione o dalla Provincia autonoma".

Allegato V

CATEGORIE DI IMPIANTI RELATIVI ALLE ATTIVITÀ INDUSTRIALI DI CUI ALL’ALLEGATO I, SOGGETTI AD AUTORIZZAZIONE INTEGRATA AMBIENTALE STATALE

1) raffinerie di petrolio greggio (escluse le imprese che producono soltanto lubrificanti dal petrolio greggio), nonché impianti di gassificazione e di liquefazione di almeno 500 tonnellate (Gg) al giorno di carbone o di scisti bituminosi;

2) centrali termiche ed altri impianti di combustione con potenza termica di almeno 300 MW;

3) acciaierie integrate di prima fusione della ghisa e dell’acciaio;

4) impianti chimici con capacità produttiva complessiva annua per classe di prodotto, espressa in milioni di chilogrammi, superiore ai limiti di seguito indicati:

Classe di prodotto	Soglie* Gg/anno
a) idrocarburi semplici (lineari o anulari, saturi o insaturi, alifatici o aromatici)	200
b) idrocarburi ossigenati, segnatamente alcoli, aldeidi, chetoni, acidi carbossilici,esteri, acetati, eteri, perossidi, resine, epossidi	200
c) idrocarburi solforati	100
d) idrocarburi azotati, segnatamente ammine, amidi, composti nitrosi, nitrati o nitrici, nitrili, cianati, isocianati	100
e) idrocarburi fosforosi	100
f) idrocarburi alogenati	100
g) composti organometallici	100
h) materie plastiche di base (polimeri, fibre sintetiche, fibre a base di cellulosa)	100
i) gomme sintetiche	100
j) gas, quali ammoniaca, cloro o cloruro di idrogeno, fluoro o fluoruro di idrogeno, ossidi di carbonio, composti di zolfo, ossidi di azoto, idrogeno, biossido di zolfo, bicloruro di carbonile	100
k) acidi, quali acido cromico, acido fluoridrico, acido fosforico, acido nitrico, acido cloridrico, acido solforico, oleum e acidi solforati	100
l) basi, quali idrossido d'ammonio, idrossido di potassio, idrossido di sodio	100
m) fertilizzanti a base di fosforo, azoto o potassio (fertilizzanti semplici o composti)	300

* Le soglie della tabella sono riferite alla somma delle capacità produttive relative ai singoli composti che sono riportati in un’unica riga.

5) impianti funzionalmente connessi a uno degli impianti di cui ai punti precedenti, localizzati nel medesimo sito e gestiti dal medesimo gestore, che non svolgono attività di cui all’allegato I

6) altri impianti rientranti nelle categorie di cui all’allegato I localizzati interamente in mare o in un sito che si estende in più regioni.

Ai sensi dell’articolo 18, comma 3, possono essere introdotte modifiche al presente allegato V con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio di concerto con il Ministro delle attività produttive e con il Ministro della salute, d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano.