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leggi
e sentenze
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26
gennaio 2004
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Seconda parte
Riprendiamo in esame lo schema di decreto, dopo un primo assaggio avvenuto nello scorso mese di novembre.
Lo schema di decreto è stato sottoposto alle valutazioni delle Commissioni V, VIII e X della Camera nel corso del mese di dicembre. Non si sono sollevate particolari obiezioni al testo nel suo complesso e le modifiche proposte sono di poco conto. Solo la Commissione X, Attività Produttive, ha rimarcato la necessità di ritornare sull'aspetto delle competenze in materia di centrali energetiche con potenza superiore a 300 Mw termici:
"in relazione a quanto previsto dall'articolo 1, comma 3, dello schema di decreto legislativo andrebbe in ogni caso preservato il principio del procedimento unico per l'autorizzazione delle centrali con potenza superiore a 300 MW termici, al fine di mantenere tempi procedurali certi e ragionevolmente ristretti."
Ecco di seguito alcune altre considerazioni in merito alle novità rispetto alla versione attualmente in vigore, il D.Lvo 372/99.
Le linee guida sulle migliori tecnologie disponibili
Una delle discussioni che si è fatta frequente è quella riguardante l'applicazione delle linee guida settoriali. Il testo del decreto attualmente vigente prevede:
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Art. 5. - Condizioni dell'autorizzazione integrata ambientale 4. L'autorita' competente rilascia l'autorizzazione nel rispetto delle linee guida di cui all'articolo 3, comma 2, e del decreto di cui al comma 3 dello stesso articolo. |
In realtà le linee guida non dovrebbero avere una valenza cogente, ma costituire solo un riferimento per le decisioni dell'autorità. In ogni caso non aver citato le BAT comunitarie poteva essere interpretato negativamente alla luce di possibili requisiti più restrittivi contenuti nei documenti diffusi dall'Ufficio di Siviglia e comunque, considerato che la tecnologia si evolve e che il mandato dei TWG comunitari è proprio quello di mantenere aggiornate le BAT ogni due anni, una scelta ancorata a direttive interne non è proprio la dimostrazione di aver condiviso lo spirito europeo del nuovo approccio.
Sotto questo profilo il nuovo testo, introdotto con un nuovo articolo 4, se così rimarrà, pone parzialmente riparo all'errore, visto che si mantiene una qualche differenza nell'uso della terminologia: "tenendo conto" da un lato e "nel rispetto" dall'altro.
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Art. 4. Individuazione e utilizzo delle migliori tecniche disponibili 1. L’autorizzazione integrata ambientale per gli impianti rientranti nelle attività di cui all’allegato I è rilasciata tenendo conto delle considerazioni riportate nell’allegato IV e delle informazioni diffuse ai sensi dell’articolo 14, comma 4 del presente decreto e dell’articolo 16, comma 2 della direttiva 96/61/CE del 24 settembre 1996, e nel rispetto delle linee guida per l’individuazione e l’utilizzo delle migliori tecniche disponibili, emanate con uno o più decreti dei Ministri dell'ambiente e della tutela del territorio, per le attività produttive e della salute, sentita la Conferenza Unificata istituita ai sensi del decreto legislativo 25 agosto 1997, n. 281. Con la stessa procedura si provvede all’aggiornamento ed alla integrazione delle suddette linee guida, anche sulla base dello scambio di informazioni di cui all'articolo 14, commi 3 e 4 . |
Nello stesso articolo si ribadisce quanto già sostenuto nel D.Lvo36/03: "Per le discariche di rifiuti da autorizzare ai sensi del presente decreto, si considerano soddisfatti i requisiti tecnici di cui al presente decreto se sono soddisfatti i requisiti tecnici di cui al decreto legislativo 13 gennaio 2003, n.36."
Le certificazioni ambientali
Relativamente ai contenuti della domanda molto si è speso da parte delle amministrazioni regionali (poco o niente da quelle centrali) per costruire in questo ultimo anno una guida per la compilazione delle domande che potesse avere le caratteristiche della completezza e della comprensibilità riguardo agli elementi che devono essere forniti dai richiedenti per dimostrare l'osservanza delle linee guida nazionali o comunitarie o le necessità di adeguamento entro la scadenza di ottobre 2007.
Dibattito c'è stato a proposito della facoltà di utilizzare i dati prodotti per l'ottenimento della certificazione secondo la norma ISO 14001 o per la registrazione EMAS ai sensi del regolamento 1836/93/CEE. In effetti nella precedente formulazione era sufficiente si desse l'indicazione circa la data, il luogo di presentazione ed il soggetto al quale erano stati trasmessi i dati, dimenticando che questo poteva non coincidere con l'autorità competente all'esame della domanda. Il che avrebbe significato una domanda priva dei contenuti.
Anche in questo caso si pone riparo: "Il gestore fa riferimento a tale documentazione, indicando la data e il luogo della presentazione, ed il soggetto a cui ha prodotto tale documentazione. Se tale soggetto non è una pubblica amministrazione il gestore è tenuto ad allegare alla domanda copia della documentazione."
C'è poi una distinzione in termini di agevolazioni per le imprese che si certificano ISO 14001 o EMAS: nelle scadenze per i rinnovi viene maggiormente premiata la registrazione EMAS.
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Art. 9. Rinnovo e riesame …. 2. Nel caso di un impianto che, all'atto del rilascio dell'autorizzazione di cui all'articolo 5, risulti registrato ai sensi del regolamento 761/2001/CE, il rinnovo di cui al comma 1 è effettuato ogni otto anni. Se la registrazione ai sensi del predetto regolamento è successiva all'autorizzazione di cui all'articolo 5, il rinnovo di detta autorizzazione è effettuato ogni otto anni a partire dal primo successivo rinnovo. 3. Nel caso di un impianto che, all'atto del rilascio dell'autorizzazione di cui all'articolo 5, risulti certificato secondo la norma UNI EN ISO 14001, il rinnovo di cui al comma 1 è effettuato ogni sei anni. Se la certificazione ai sensi della predetta norma è successivo all'autorizzazione di cui all'articolo 5, il rinnovo di detta autorizzazione è effettuato ogni sei anni a partire dal primo successivo rinnovo. |
Il procedimento
Nessuna novità di rilievo circa il procedimento d'esame delle domande attuato attraverso conferenze dei servizi per le amministrazioni interessate.
Viene tuttavia messa in evidenza la necessità di un parere espresso da parte del Sindaco del comune che ospita l'impianto: "Nell’ambito della conferenza dei servizi di cui al comma 10 sono acquisite le prescrizioni del Sindaco di cui agli articoli 216 e 217 del Regio Decreto 27 luglio 1934, n. 1265 (testo unico delle leggi sanitarie). In presenza di circostanze intervenute successivamente al rilascio dell’autorizzazione di cui al presente decreto, il Sindaco, qualora lo ritenga necessario nell’interesse della salute pubblica, chiede all’autorità competente di verificare la necessità di riesaminare l’autorizzazione rilasciata, ai sensi dell’articolo 9, comma 4."
Un segnale importante riguarda la conclusione del procedimento: "Acquisite le determinazioni delle predette amministrazioni e considerate le osservazioni di cui al comma 8, l'autorità competente rilascia, entro centocinquanta giorni dalla presentazione della domanda, un'autorizzazione contenente le condizioni che garantiscono la conformità dell'impianto ai requisiti previsti nel presente decreto, oppure nega l’autorizzazione in caso di non conformità ai requisiti di cui al presente decreto. "
Le autorizzazioni sostituite
Il nuovo schema di decreto prevede:
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L'autorizzazione integrata ambientale, rilasciata ai sensi del presente decreto, sostituisce ad ogni effetto ogni altra autorizzazione, visto, nulla osta o parere in materia ambientale previsti dalle disposizioni di legge e dalle relative norme di attuazione, fatte salve le disposizioni di cui al D. Lgs del 17 agosto 1999 n. 334, in attuazione della direttiva 96/82/CE e le autorizzazioni ambientali previste dalla normativa di recepimento della direttiva 2003/87/CE. L’autorizzazione integrata ambientale sostituisce, in ogni caso, le autorizzazioni di cui all’elenco riportato nell’allegato II del presente decreto. L’elenco riportato nell’allegato II, ove necessario, è modificato con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, di concerto con i Ministri delle attività produttive e della salute . Allegato II ELENCO DELLE AUTORIZZAZIONI AMBIENTALI GIA' IN ATTO, DA CONSIDERARE SOSTITUITE DALLA AUTORIZZAZIONE INTEGRATA AMBIENTALE Autorizzazione alle emissioni in atmosfera (D.P.R. 24 maggio 1988, n. 203) Autorizzazione allo scarico (D. Lgs. 11 maggio 1999, n. 152) Autorizzazione alla realizzazione o modifica di impianti di smaltimento o recupero dei rifiuti (D. Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, art. 27) Autorizzazione all’esercizio delle operazioni di smaltimento o recupero dei rifiuti (D. Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, art. 28) Autorizzazione allo smaltimento degli apparecchi contenenti PCB-PCT (D. Lgs. 22 maggio 1999, n. 209, art. 7) Autorizzazione alla raccolta ed eliminazione oli usati (D. Lgs. 27 gennaio 1992, n. 95, art. 5) Autorizzazione all’utilizzo dei fanghi derivanti dal processo di depurazione in agricoltura (D.Lgs. 1992, n.99, art. 9) (1) Ai sensi dell’art. 5, comma 14 il presente allegato II è modificato con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio di concerto con i Ministri delle attività produttive e della salute (1) Si noti che l’attività non è di per sé soggetta al presente decreto, ma può essere oggetto di autorizzazione integrata ambientale nei casi sia tecnicamente connessa ad una attività di cui all’allegato I |
Rispetto all'elenco attualmente vigente, basato sulle direttive comunitarie di provenienza, c'è certamente una maggiore chiarezza. Due cose tuttavia si devono sottolineare.
La prima riguarda la materia del rumore. In ambito europeo non è ancora stata emanata una direttiva riguardante l'inquinamento acustico prodotto dagli impianti industriali o di servizio, né per altri tipi di installazioni o infrastrutture. Si può tranquillamente sostenere che la normativa italiana è molto avanti sotto questo profilo sia a livello comunitario che dei singoli stati membri. A questo proposito il D.vo 372/99 attuale è stato molto preciso ritenendo di integrare il recepimento della direttiva 96/61/CE con un riferimento dedicato anche a questo aspetto del tutto compresente tra le problematiche ambientali dei grandi insediamenti produttivi. Lo troviamo nelle definizioni dell'articolo 2 e nelle condizioni autorizzative dell'articolo 5.
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Art.2 2)
"inquinamento", l'introduzione diretta o indiretta, a seguito di attivita'
umana, di sostanze, vibrazioni, calore o rumore nell'aria, nell'acqua
o nel suolo, che potrebbero nuocere alla salute umana o alla qualita'
dell'ambiente, causare il deterioramento di beni materiali, oppure danni
o perturbazioni a valori ricreativi dell'ambiente o ad altri suoi legittimi
usi; Art.5 L'autorizzazione integrata ambientale deve includere valori limite di emissione fissati per le sostanze inquinanti, in particolare quelle elencate nell'allegato III, che possono essere emesse dall'impianto interessato in quantita' significativa, in considerazione della loro natura, e delle loro potenzialita' di trasferimento dell'inquinamento da un elemento ambientale all'altro (acqua, aria e suolo), nonche' i valori limite di emissione e immissione sonora ai sensi della vigente normativa in materia di inquinamento acustico. |
E' quindi sorprendente come nell'elenco dell'allegato II non ci sia alcun riferimento al nullaosta previsto all'art.8 della Legge 447/95 per gli insediamenti le cui sorgenti rumorose abbisognino di interventi di silenziamento da descriversi nella documentazione di impatto acustico e da presentarsi sempre ai sensi dello stesso articolo. Come già detto in altre occasioni c'è un atteggiamento di disinteresse per questo procedimento autorizzativo a tutti gli effetti che, per il solo fatto di non aver previsto un'autorizzazione finale, ma un "oggetto oscuro" come il nullaosta, viene regolarmente disatteso anche dalle stesse amministrazioni che dovrebbero curarne l'applicazione.
Ciò nonostante poiché l'autorizzazione integrata ambientale sostituisce ad ogni effetto ogni altra autorizzazione, visto, nulla osta o parere in materia ambientale, il nulla osta acustico doveva trovare sede nell'elenco acquisendo in questo modo la pari dignità che compete anche a questo procedimento/autorizzazione.
La seconda osservazione riguarda l'applicabilità delle norme da cui discendono le autorizzazioni soprariportate. Qui forse si è creata un po' di confusione. Rientrare nel campo di applicazione della direttiva 96/61/CE non significa rientrare nei campi di applicazione di tutte le altre direttive in materia ambientale che sono state trasposte nel nostro ordinamento, e conseguentemente esservi abilitati.
Per es. se l'attività da autorizzare ai sensi del D.Lvo 372/99 non effettua gestione dei rifiuti ai sensi dell'art.27 e 28 del D.Lvo 22/97 questo non significa che con l'autorizzazione integrata ambientale potrà svolgere liberamente, d'ora in poi, operazioni descritte negli allegati B o C del Ronchi. In questo equivoco è caduta Assofermet che, volendo risolvere la vexata quaestio della nozione di rifiuto applicata ai rottami ferrosi, tenendo conto che tutta la filiera del recupero e della trasformazione dei metalli non agisce in regime di gestione rifiuti, ha richiesto al Ministero di convidere il proprio orientamento secondo il quale le acciaierie di seconda fusione una volta ottenuta l'AIA sono da intendersi parimenti autorizzate a gestire rifiuti.
I controlli
Riscritto in gran parte l'art.11 "Rispetto delle condizioni dell'autorizzazione integrata ambientale" in particolare riguardo al tema caldo dei controlli.
Sia a livello centrale che locale viene esaltata la competenza dell’Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici nazionali (APAT) e delle Agenzie Regionali per la Protezione dell'Ambiente (ARPA) nell'esecuzione dei controlli relativi ad impianti classificati IPPC. Alle Agenzie questa funzione viene affidata pressochè per diritto, mentre nella versione attuale rimane mediata dalle decisioni dell'Autorità competente: "L'autorita' competente accerta, anche tramite le agenzie regionali e provinciali per la protezione dell'ambiente, la regolarita' delle misure e dei dispositivi di prevenzione dell'inquinamento nonche' il rispetto dei valori limite di emissione."
Ora questo capoverso viene eliminato:
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Art. 11. Rispetto delle condizioni dell'autorizzazione integrata ambientale … 3. L’Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici nazionali, per impianti di competenza statale, o le agenzie regionali e provinciali per la protezione dell’ambiente, negli altri casi, accertano, secondo quanto previsto e programmato nell’autorizzazione ai sensi dell’articolo 7, comma 6 e con oneri a carico del gestore: a) il rispetto delle condizioni dell'autorizzazione integrata ambientale ; b) la regolarità dei controlli a carico del gestore, con particolare riferimento alla regolarità delle misure e dei dispositivi di prevenzione dell'inquinamento nonché al rispetto dei valori limite di emissione; c) che il gestore abbia ottemperato ai propri obblighi di comunicazione e in particolare che abbia informato l'autorità competente regolarmente e, in caso di inconvenienti o incidenti che influiscano in modo significativo sull'ambiente, tempestivamente dei risultati della sorveglianza delle emissioni del proprio impianto. |
Pertanto tutta la pianificazione dei controlli è rimessa finalmente ai soggetti appositamente indicati dalla legge istitutiva del 1995, anche se con un ritardo di 10 anni. Purtroppo è l'unica legge questa, tra quelle ambientali, che eleva le Arpa ad unico soggetto istituzionalmente preposto per i controlli. Rimane ancora molto da fare perché sia le altre norme che le amministrazioni comunali, provinciali, regionali, statali rendano pienamente operanti le Agenzie prevedendone il potenziamento (compreso il trasferimento di personale) e quindi l'affidamento di tutti i controlli nella materia ambientale.
La relazione sulle ispezioni
Un'importante sottolineatura riguarda la conoscenza degli esiti dei controlli. In un clima di scarsa trasparenza, se non spesso di segreto vero e proprio, quale quello che contraddistingue l'esecuzione di controlli di qualsiasi genere nel nostro paese, le nuove indicazioni dello schema di decreto vanno salutate positivamente. Per la prima volta, in ossequio alle raccomandazioni comunitarie, viene resa obbligatoria la relazione finale sulle ispezioni e la sua trasmissione all'autorità competente.
Sembra di dire un'ovvietà, invece è un elemento di prorompente effetto. Poiché la cultura dei controlli ambientali in Italia è ancora pesantemente orientata alla repressione (spesso fine a sé stessa) avviene che qualsiasi rilievo effettuato nel corso di un'ispezione trova espressione in un verbale solo quando ne emerga una violazione, in particolare se sanzionata penalmente. Allora gli atti vengono segretati e né la polizia giudiziaria né la stessa magistratura ritiene di avvertire l'autorità competente, quale essa sia nell'ambito della norma applicata.
La regola dovrebbe invece essere esattamente il contrario di ciò che avviene: una relazione all'autorità competente per ogni ispezione svolta, anche quando nessuna violazione è stata evidenziata.
Ma a cosa deve servire la relazione? Solo a descrivere le violazioni? Non può essere l'unico obiettivo, né il più importante. Il problema è che tutti continuano a ritenere che l'efficacia dei controlli ambientali sia direttamente proprozionale al numero dei reati individuati. E' vero proprio il contrario, se i reati diminuiscono significa che i controlli hanno sì funzionato come deterrente, c'è stata prevenzione. Si tratta di discutere degli obiettivi che ci si deve porre.
Gli obiettivi che dovrebbero essere alla base di ogni buona ispezione devono quindi essere diversi:
Tenendo conto di questi obiettivi si comprende meglio quali dovrebbero essere i contenuti della relazione ispettiva e per quale motivo questa deve essere sempre redatta, indipendentemente dal fatto che si siano riscontrate inadempienze alle norme.
Il testo dello schema di decreto, art.11, così dispone:
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6. Gli esiti dei controlli e delle ispezioni sono comunicati all'autorità competente e, attraverso l’Osservatorio di cui all’art.13 o, nelle more della sua attivazione, attraverso l’Agenzia per la protezione dell’ambiente e i servizi tecnici (APAT), al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio, indicando le situazioni di mancato rispetto delle prescrizioni di cui al comma 3, lettere a) b) e c) e proponendo le misure da adottare. 7. Ogni organo che svolge attività di vigilanza, controllo, ispezione e monitoraggio su impianti che svolgono attività di cui all’allegato I, e che abbia acquisito informazioni in materia ambientale rilevanti ai fini dell’applicazione del presente decreto, comunica tali informazioni, ivi comprese le notizie di reato, anche all’autorità competente e all’Osservatorio di cui all’art. 13 o, nelle more della sua attivazione, all’Agenzia per la protezione dell’ambiente e i servizi tecnici (APAT). 8. I risultati del controllo delle emissioni, richiesti dalle condizioni dell'autorizzazione integrata ambientale e in possesso dell'autorità competente, devono essere messi a disposizione del pubblico, tramite l'ufficio individuato all'articolo 5, comma 6, nel rispetto di quanto previsto dal decreto legislativo 24 febbraio 1997, n. 39. 9. In caso di inosservanza delle prescrizioni autorizzatorie, o di esercizio in assenza di autorizzazione, l'autorità competente procede secondo la gravità delle infrazioni:
10. In caso di inosservanza delle prescrizioni autorizzatorie, l'autorità competente, ove si manifestino situazioni di pericolo o di danno per la salute, ne dà comunicazione al Sindaco ai fini dell’assunzione delle eventuali misure ai sensi dell’articolo 217 del Regio Decreto 27 luglio 1934 n. 1265 (testo unico delle leggi sanitarie). |
Sanzioni
In ambito sanzionatorio rimangono molte perlessità. Il problema principale è legato all'apparato sanzionatorio delle legislazioni di settore che non viene abrogato, né peraltro si poteva prevedere ciò avvenisse visto che questo continuerà ad applicarsi a tutte le attività che non rientrano nella disciplina IPPC. Molte disposizioni dettate dalle norme in materia di acque di scarico, rifiuti, emissioni, rumore ecc. hanno vita a sé, nel senso che si applicano indipendentemente dal rilascio di una autorizzazione. E' da presumere che queste continueranno ad applicarsi anche agli impianti IPPC. Ve ne sono molte altre invece che scattano solo dopo il conseguimento di una autorizzazione o altro atto di assenso comunque denominato: per queste esiste un problema di sovrapposizione con il nuovo sistema sanzionatorio delineato dal D.Lvo 372/99.
La sovrapposizione non riguarda solo le fattispecie di reato e come sono descritte, in quanto le eventuali differenze terminologiche (a partire dalle definizioni) tra una descrizione e l'altra possono produrre una paralisi nel soggetto accertatore, ma anche nella stessa modalità di irrogazione della sanzione.
Per es. il superamento di un limite nella materia rumore è sanzionato in via amministrativa. Con l'autorizzazione integrata ambientale il superamento dei limiti di emissione (in acqua, in aria, nel suolo e per il rumore) dovrebbe rientrare nel mancato rispetto delle prescrizioni: " Salvo che il fatto costituisca più grave reato, si applica la sola pena dell'ammenda da € 5.000 a € 26.000 nei confronti di colui che pur essendo in possesso dell'autorizzazione integrata ambientale non ne osserva le prescrizioni o quelle imposte dall'autorità competente."
Si usa il condizionale perché ancora non sono noti casi di violazione di autorizzazioni integrate ambientali e nemmeno se la prassi amministrativa porterà ad includere nella mancata ottemperanza alle prescrizioni autorizzative le disposizioni derivate dalle norme di settore. Pensare tuttavia il contrario appare improbabile e quantomeno paradossale: con una autorizzazione unica le sanzioni si vanno invece a cercare nel resto dell'ordinamento?
Ciò detto nell'esempio riportato appare evidente che la sanzione amministrativa verrebbe sostituita da un'ammenda comminata dall'autorità giudiziaria. Si torna cioè al penale. Al di là di un giudizio di merito sul fatto che gli impianti potenzialmente più inquinanti del nostro paese dovrebbero effettivamente essere sottoposti a sanzioni proporzionali, si pone qualche problema giuridico sulla coesistenza di due alternative per lo stesso tipo di reato. Stiamo parlando del principio di specialità descritto all'art.9 della Legge 689/81 "Modifiche al sistema penale":
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Art. 9. Principio di specialità. -Quando uno stesso fatto è punito da una disposizione penale e da una disposizione che prevede una sanzione amministrativa, ovvero da una pluralità di disposizioni che prevedono sanzioni amministrative, si applica la disposizione speciale. |
Ora nel caso portato ad esempio, superamento di un limite, qual è la disposizione speciale?
Non si riesce a capire se il tema sia stato posto a livello centrale. Certo che la soluzione, se di soluzione si tratta, non risolve alcunchè:
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Art.16. Sanzioni 10. Per gli impianti rientranti nel campo di applicazione del presente decreto, dalla data di rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale, non si applicano le sanzioni, previste da norme di settore, relative a fattispecie oggetto del presente articolo. |
Conclusioni
Questo è quanto. Nello schema governativo vi sono sì altre novità che meriterebbero menzione, ma che non costituiscono una significativa involuzione o evoluzione del testo. Può essere inoltre che non se avrà mai l'occasione per riparlarne per il semplice motivo che questo testo potrebbe subire ancora numerose revisioni prima di trovare luce sulla Gazzetta Ufficiale. Naturalmente si spera che non sia così e che, di qui a qualche mese, si possa registrare una novità positiva nel "mare magnum" delle brutte notizie.