leggi e sentenze
22 settembre 2003

Vale la pena riprendere il filo di un fatto accaduto nel febbraio 2002, il sequestro dello scarico della Cartiera Burgo di Tolmezzo, in Carnia, Friuli Venezia-Giulia. Con una sentenza dello scorso 30 agosto l'Associazione "Italia Nostra" ha infatti vinto il ricorso pendente presso il TAR e riguardante la dichiarazione di emergenza socio-ambientale emessa con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 14.2.2002, decreto grazie al quale la cartiera era stata riaperta.

Breve cronistoria. La Cartiera è stata costruita nel 1932 a Tolmezzo da una industria Belga. L'abbondanza di acqua, di legname e manodopera a basso costo sono stati determinanti nella scelta del posto. Dopo la guerra la proprietà passa alla Pirelli. Negli anni 80 è stata acquistata dalla Burgo. Attualmente è l'unico stabilimento in Italia che produce cellulosa, dopo la chiusura del reparto cellulosa della ex Chimica del Friuli (1992). E' stata sotto il profilo economico ed occupazionale lo stabilimento più importate nell'alto Friuli, rimane tutt'ora con i suoi 438 occupati una ditta strategica per territorio. Sotto il profilo economico punti di forza della sua attività sono: la produzione di energia, il mercato della carta d'ufficio e dei sottoprodotti della produzione della cellulosa. Nella sola Europa Occidentale vengono prodotte annualmente 24 milioni di tonnellate di cellulosa con processo al solfato o al solfito.

Al sequestro si è arrivati dopo un lungo periodo di indagini. Il primo sopralluogo disposto dalla magistratura risale al 18 dicembre 2000. Vengon incaricati due periti e la loro relazione preliminare già parla chiaro. Ma, sulla base della nuova documentazione acquisita e di un altro sopralluogo in data 23 gennaio 2001, un mese dopo i due tecnici stendono un vero e proprio atto d´accusa.Dalla perizia, risulta innanzitutto che la società Cartiere Burgo non si è mai dotata di un impianto autonomo di depurazione per i flussi più inquinanti delle acque reflue. Fino al settembre '94, venivano scaricate direttamente nella fognatura comunale. Successivamente sono state smistate all´impianto di depurazione consortile, commissionato dalla Regione e gestito da una società mista pubblica e privata, di cui fa parte al cinquanta per centro la stessa cartiera.

A parere dei periti, tuttavia, "l´impianto non ha mai funzionato perché non idoneo a trattare le acque poco biodegradabili delle Cartiere Burgo". Gli scarichi contengono elevate percentuali di solfiti e solfati provenienti dal processo di lavorazione della cellulosa, oltre a un COD fuori tabella. Il 23 maggio 2001 sono i carabinieri del Nucleo operativo ecologico a fare un altro sopralluogo, producendo una relazione e anche un fascicolo fotografico. Si accerta così che il flusso di liquame fognario diretto all´impianto di depurazione viene per la maggior parte by-passato e immesso direttamente nel fiume Tagliamento. Nel pozzetto d´ingresso, i carabinieri scoprono un´ostruzione rudimentale realizzata con tavole e mattoni.

Nel febbraio dell'anno successivo l'impianto viene posto sotto sequestro. Segue la mobilitazione dei lavoratori, la nomina governativa del Presidente della Regione Tondo a Commissario straordinario a cui vengono assegnati poteri speciali in deroga alle norme vigenti e un tempo a disposizione per impostare la soluzione del problema, il dissequestro dell'impianto, il ricorso al TAR da parte delle associazioni ambientaliste contro il Decreto Governativo considerato illegittimo.

Si tratta di un vicenda da inserire nella ormai nota casististica riguardante la storica contrapposizione tra lavoro e ambiente. Quando sono in gioco numerosi posti di lavoro, compreso anche l'indotto, è prevedibile che le istituzioni locali si dimostrino maggiormente disponibili a sacrificare l'ambiente, anche se solo temporaneamente. Nel nostro Paese non c'è niente di più definitivo di ciò che si dipinge come provvisorio. Di proroga in proroga le autorizzazioni provvisorie superano i decenni. I tempi si allungano anche perché le soluzioni costano, e i costi non possono essere tutti sopportati dall'impresa, perché i suoi prodotti potrebbero finire fuori mercato. Allora, per evitare il peggio, si ricorre alle istituzioni le quali usano le proprie facoltà per mettere a posto le carte, mentre, nel frattempo, si corre a far cassa per le spese che dovranno essere affrontate. Si può esprimere un giudizio morale su questo stato di cose, tuttavia è bene provare a mettersi anche nei panni dei lavoratori. Certe contrapposizioni non dovrebbero mai esistere, nessuno dovrebbe essere posto nella difficile condizione di scegliere il male minore, ma così è.

Ora, passati 18 mesi, durante i quali sono stati ottenuti alcuni risultati, anche se non risolutivi, c'è il rischio di tornare a parlare di chiusura: "Non intendo commentare la sentenza del Tar - ha sottolineato il presidente della Regione, Riccardo Illy, in occasione della conferenza stampa di fine Giunta - e capisco le motivazioni che hanno indotto Italia Nostra a presentare il ricorso. Nessuno può negare l'importanza della tutela dell'ambiente, e il depuratore della cartiera di Tolmezzo è indubbiamente insufficiente, non rispetta le norme. Resta il fatto - ha aggiunto Illy - che i provvedimenti assunti dal Governo nazionale hanno consentito di avviare rapidamente la procedura per risolvere il problema, tanto è vero che tre imprese erano già pronte a depositare le offerte per costruire il nuovo depuratore, i cui termini scadevano entro questo mese. Ora rischiamo di ripartire da zero tornando nuovamente indietro di un anno, un anno e mezzo. Credo che questo non sia nell'interesse del territorio".

A noi invece interessa la sentenza. Questo è ciò che Italia Nostra ha contestato davanti al TAR Friuli Venezia-Giulia.

A.- Illegittimità della dichiarazione dello stato di emergenza deliberata dal Consiglio dei Ministri.

1.Violazione dell'articolo 3 della legge 241/1990 -Violazione e Falsa Applicazione degli articoli 2 e 5 della legge 225/1992 per carenza ed omessa indicazione dei presupposti dello stato di emergenza. La ricorrente assume che il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 14.2.2002 non ha indicato i presupposti legittimanti la dichiarazione dello stato di emergenza.

2. Violazione e falsa applicazione degli articoli 2 e 5 della legge 225/1992 in relazione all'indicazione del sequestro penale quale presupposto della dichiarazione dello stato di emergenza.La ricorrente nega la esistenza dei presupposti dello stato di emergenza voluti dalla legge n. 225 del 1992: non potendo essere considerato un presupposto il sequestro penale e nel conseguente pericolo di arresto delle attività produttive della cartiera Burgo.

3. Violazione e falsa applicazione degli articoli 2 e 5 della legge 225/1992 - Eccesso di potere per carenza dei presupposti - Eccesso di potere per sviamento dall'interesse pubblico e dalla causa tipica. La deducente sostiene che una emergenza di tipo economico, come quella indicata nell'ordinanza del Ministro dell'Interno-Delegato per il coordinamento della Protezione civile del 14.2.2002 n. 3182, non è sussumibile nel paradigma della legge n. 225/1992.

B-Illegittimità dell'ordinanza del Ministro dell'Interno e del decreto del Presidente della Regione Friuli I V. G. - Commissario Delegato.

4.Violazione dell'articolo 5, comma 5, della legge 225/1992- Eccesso di potere per violazione del principio di proporzionalità e congruità tra i presupposti dell'emergenza e le misure autorizzate. Sarebbe mancata una attenta disamina sul mezzo usato - lo stato di emergenza - per superare le situazioni di difficoltà evidenziate nei provvedimenti impugnati.

5.Violazione del principio generale dell'ordinamento "Chi inquina paga "- Eccesso di potere per sviamento dall'interesse pubblico. I provvedimenti in questione consentirebbero la pacifica prosecuzione dell'inquinamento.

6.Violazione dei principi generali di imparzialità dell'azione amministrativa e di buona amministrazione e di legalità- Violazione del principio generale di indipendenza ed autonomia della magistratura. La ricorrente censura la nomina del Commissario delegato per l'emergenza nella persona del Presidente della Regione Friuli-Venezia Giulia, vale a dire in uno dei soggetti indagati dal Giudice penale.

Negli atti contestati Italia Nostra sottolinea come discutibili i presupposti che li hanno motivati. E' stato detto che è la prima volta che si considera un sequestro penale come la causa scatenante di un'emergenza tale da dover richiamare la normativa in materia di protezione civile. E in effetti tale normativa non elenca tra le categorie di eventi calamitosi quella socio-economica. Se di emergenza si tratta riguarda il danno ambientale prodotto dagli scarichi di cartiera, eppure tutti gli atti sono preordinati a consentire la pacifica prosecuzione dell'inquinamento!

Vediamo come si esprime il Collegio.

Va premesso che con la legge 24 febbraio 1992, n. 225 è stato istituito il Servizio nazionale della protezione civile, con l'espressa finalità di " tutelare l'integrità della vita, i beni, gli insediamenti e l'ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da calamità naturali, da catastrofi e da altri eventi calamitosi " (articolo 1, comma 1).

L'articolo 2 ("Tipologia degli eventi ed ambiti di competenze") ha stabilito, in funzione meramente esplicativa dell'articolo 1, comma 1, che: "1. Ai fini dell'attività di protezione civile gli eventi si distinguono in:

a) eventi naturali o connessi con l'attività dell'uomo che possono essere fronteggiati mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni competenti in via ordinaria;

b) eventi naturali o connessi con l'attività dell'uomo che per loro natura ed estensione comportano l'intervento coordinato di più enti o amministrazioni competenti in via ordinaria;

c) calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari".

Proprio per conseguire le finalità indicate dall'articolo 1, comma 1, il comma 2 del medesimo articolo ha previsto un ruolo centrale e fondamentale del Presidente del Consiglio dei Ministri, al quale è affidato il compito di promuovere e coordinare tutte le attività di protezione civile delle Amministrazioni statali, centrali e periferiche, delle Regioni, delle Province, dei Comuni, degli Enti pubblici nazionali e territoriali e di ogni altra istituzione ed organizzazione pubblica e privata presente sul territorio nazionale.

Attraverso tale previsione, il Legislatore ha ritenuto di rispondere alla esigenza di unicità ed unitarietà di azione, essendosi verificato in occasioni di pregressi eventi calamitosi il disordinato accavallarsi di interventi, che avevano inciso sull'effettività dell'azione di protezione civile.

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È sullo sfondo di tali principi che devono essere esaminate le disposizioni contenute nell'articolo 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, dirette a precisare e rendere concretamente attuabile il principio di unicità ed unitarietà della azione di cui si è detto. Al comma 1 si prevede, infatti, che, al verificarsi degli eventi indicati nell'articolo 2 lettera c), e cioè eventi naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari, il Consiglio dei Ministri delibera lo stato di emergenza, determinandone la durata e la estensione territoriale in stretto riferimento alla qualità e alla natura degli eventi.

Il comma 2 stabilisce che per l'attuazione degli interventi di emergenza conseguenti alla dichiarazione dello stato di emergenza si provvede, nel rispetto di quanto previsto dagli articoli 12, 13, 14, 15 e 16, anche a mezzo di ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente, e nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento: tali ordinanze - in forza del comma 5 - devono essere motivate ed indicare le norme cui si intende derogare; esse inoltre, secondo il successivo comma 6, devono essere pubblicate sulla Gazzetta ufficiale e trasmesse ai Sindaci interessati per essere pubblicate all'albo pretorio del Comune, come previsto dall'articolo 47, comma 1, della legge 8 giugno 1990, n. 142.

Il comma 4 - poi - consente al Presidente del Consiglio dei Ministri (ovvero per sua delega al Ministro per il coordinamento della protezione civile) di avvalersi di commissari delegati, precisando che il provvedimento di delega deve indicare il contenuto della delega, nonché i tempi e le modalità di esercizio.

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Così come configurata dalla norma - osserva il Collegio - la deliberazione dello stato di emergenza implica l'esercizio di un'amplissima potestà discrezionale, che trova un limite - rigoroso, attesi i principi costituzionali in giuoco - nell'effettiva esistenza di una situazione di fatto, consistente in calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari, da cui derivi un pericolo in atto o possa derivare un pericolo all'integrità delle persone ovvero ai beni, agli insediamenti e all'ambiente, e nella ragionevolezza di questo potere discrezionale, oltre che evidentemente nella impossibilità di poter altrimenti fronteggiare la situazione (Cfr. Cons. St., IV, 19 aprile 2000, n. 2361).

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Facendo applicazione dei suddetti principi al caso di cui alla attuale controversia, il Collegio ritiene che - come dedotto dalla istante - l'intervento straordinario de quo esuli dal paradigma dell'articolo 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225.

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L'ordinanza del Ministro dell'Interno-Delegato per il coordinamento della Protezione civile del 14.2.2002, poi, richiamava nelle premesse (in particolare) il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 14.2.2002 e la nota prot. n. 17/Sp del 6.2.2002 del Presidente della Giunta regionale del Friuli-Venezia Giulia, sottolineando la circostanza che la situazione di emergenza era riconducibile alle "difficoltà di adeguamento del sistema di depurazione esistente relativamente al trattamento delle acque reflue", nonché allo "stato di blocco dell'occupazione con gravi ripercussioni sull'intera economia della Carnia": ciò in relazione al fatto che la mancanza di provvedimenti urgenti avrebbe provocato la sospensione dell' "esercizio di attività produttive che comportano scarichi nel sistema fognario e depurativo del Comune di Tolmezzo".

Le surriferite motivazioni - osserva il Collegio - non sono ricollegabili allo spettro concettuale delineato dall' dell'articolo 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225.

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Detto questo, va osservato che la lettera c) del comma 1 dell'articolo 2 della legge 14 febbraio 1992, n. 225 sussume nella tipologia di eventi a cui si ricollega la predetta normativa, anche "... altri eventi (oltre le calamità naturali e le catastrofi) che, per intensità ed estensione debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari". Con la locuzione: "altri eventi" - ritiene il Collegio - il Legislatore si è basato su di un criterio oggettivo e cioè l'esistenza di una situazione che necessita di interventi straordinari, indipendentemente dalla causa che l'ha determinata: interventi - si ribadisce - pur sempre mirati alla tutela dell'integrità della vita, dei beni, degli insediamenti e dell'ambiente dai danni o dal pericolo di danni. Pertanto, va innanzitutto detto che esula pacificamente dal paradigma della legge la tutela di beni e di valori diversi da quelli ivi previsti: come potrebbero essere - per riferirsi al caso di specie, e come meglio si dirà più avanti - i livelli occupazionali di una determinata azienda, o, tampoco, i livelli occupazionali afferenti una parte della popolazione regionale, o, ancora, più in generale, particolari situazioni di natura "socio-economica".

Per far fronte a questa situazione si è fatto ricorso ai suddetti poteri, trascurando, oltretutto, di dimostrare la impossibilità di poter altrimenti fronteggiare la situazione attraverso i poteri ordinari attribuiti dall'ordinamento. Pertanto, i veri "eventi" fronteggiati con lo stato di emergenza sono stati quelli riconducibili al degrado ambientale causato dalla vicenda di cui si è parlato.

Quindi, in buona sostanza, si è ricorsi - senza darne una adeguata dimostrazione - ai poteri extra ordinem per far fronte ad una situazione di natura ambientale, paventando nel contempo delle possibili ripercussioni negative di questa situazione sul versante occupazionale. Sotto il terzo profilo, afferente la mancata dimostrazione del ricorso a poteri extra ordinem, è a dirsi che, diversamente opinando, qualsiasi situazione che postula provvedimenti urgenti sarebbe suscettibile di legittimare la dichiarazione dello stato di emergenza.

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Ciò posto, è a dire che - come già si è accennato più sopra - mediante l'impugnato decreto del Presidente della Regione Friuli-Venezia Giulia in data 15.2.2002, sono state poste in essere delle misure suscettibili di ripristinare la situazione di inquinamento ambientale - anteriore al sequestro penale degli scarichi - verificatasi in seguito alle vicende di cui si è parlato nella esposizione in fatto.
A quest'ultimo riguardo, è significativo che la stessa Regione ammetta che la scelta operata con il decreto in parola: "[....] ha consentito di non peggiorare comunque la situazione ambientale, consentendo lo scarico dei reflui alle medesime condizioni" (v. l'atto di costituzione della Regione, pag. 32): con ciò dando atto, sia pure indirettamente, del perpetuarsi della preesistente situazione di pregiudizio per l'ambiente.

D'altra parte, non può sottacersi la contraddittorietà dell'approccio regionale alla vicenda, laddove si sostiene che esiste una "grave situazione di emergenza socio-economico-ambientale", ma si parla, nello stesso tempo, di "concrete difficoltà di adeguamento strutturale dell'insufficiente sistema di depurazione esistente", ossia di una ipotesi minore, che di per sé non legittima la dichiarazione dello stato di emergenza, ancorché correlata a rischi sul versante economico ed occupazionale (v., passim, l'atto di costituzione in giudizio della Regione e, in particolare, le pagg. 3 e 4), per poi negare, addirittura, la suindicata situazione di emergenza, assumendosi, sempre da parte della Regione, che la qualità delle acque del fiume Tagliamento solo in minima parte (15 Km. su un totale di 158 km. di lunghezza) "non è buona" (pagg. 39 e ss.). Tutto ciò è sintomatico della debolezza della posizione regionale, e, più in generale, della inconsistenza del complessivo impianto concettuale sul quale si basano i gravati provvedimenti.

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PQM

il Tribunale amministrativo regionale del Friuli - Venezia Giulia, definitivamente pronunziando sul ricorso in premessa, respinta ogni contraria istanza ed eccezione, lo accoglie, e, per l'effetto, annulla gli atti impugnati, meglio specificati in epigrafe. Condanna i resistenti, in solido tra loro, al rimborso delle spese e competenze giudiziali nei confronti della ricorrente, che liquida in complessivi euro 5164 (cinquemilacentosessantaquattro). Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Le motivazioni della sentenza e le sue conclusioni sono molto chiare. Si è fatto un uso disinvolto, se non distorto, delle preogative e dei poter concessi dalla legge 24 febbraio 1992, n. 225 in materia di protezione civile, tanto da consentire il protarsi dell'unica emergenza che, secondo le disposizioni della legge citata, potesse essere in effetti considerata tale, quella ambientale. Il ricorso al TAR da parte di Italia Nostra ha ottenuto una pronuncia importante, difficilmente oscurabile.

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