Da LA STAMPA 4 ottobre 2003

di Barbara Spinelli

Quando decisero di divenire una forza, nel 1788, i tredici Stati confederati dell’America del Nord dovettero accettare l’evidenza: la forza non sarebbe venuta da un trattato fra nazioni che mantenevano intatta la propria sovranità, ma da una costituzione che avrebbe dato forma giuridica alla sovranità superiore dell’insieme del popolo americano, fin qui frammentato in schegge statali indipendenti. Non a caso la costituzione statunitense si apre con le parole: "Noi, popolo degli Stati Uniti d’America, abbiamo deciso di fondare una più perfetta unione" e non: "Noi, tredici Stati, abbiamo fondato un contratto fra sovranità immutabili".

Davanti allo stesso bivio si trovano i capi di Stato e di governo dell’Unione europea, che oggi si riuniscono a Roma per decidere quale costituzione intendono darsi per il giorno in cui non rappresenteranno più una comunità di 15 Stati, ma di 25. Dovranno decidere se vorranno impersonare insieme una forza, oppure se vorranno continuare a vivere nell’illusione di sovranità statali che non sono più sovrane di niente. Dovranno decidere se entrare nella storia, oppure restare nella favola. Hanno di fronte una bozza di costituzione che è stata scritta da 105 convenzionali (rappresentanti dei Parlamenti nazionali, del Parlamento europeo, degli Stati, della Commissione di Bruxelles) e che è il frutto di un lavoro durato sedici mesi, sotto la guida del francese Giscard d’Estaing.

Nei prossimi mesi si vedrà quel che i politici vogliono fare dell’Europa, e se vogliono che essa diventi quel che pretende essere: un’Unione che prenda su di sé il peso del mondo, e che questo peso sappia anche portarlo. La bozza di costituzione predisposta dai convenzionali ha poco a vedere con quella approvata in America nel 1788. Non si apre con le parole: We The People of United Europe, noi popolo dell’Europa Unita, ma con una serie di aggettivi declinati al plurale (consapevoli... convinti... persuasi... certi...) che rimandano a un sostantivo non specificato. La sovranità ultima appartiene ancora agli Stati, che non possono muoversi se non all’unisono: sia in materie essenziali come fisco, politica estera, difesa, sia in vista di eventuali miglioramenti della costituzione.

Da questo punto di vista, quel che sta facendo l’Europa rimanda alla prima costituzione degli Stati Uniti, approvata nel 1781 dal Congresso americano, più che alla costituzione federale ratificata sette anni dopo, nel 1788. Il nome Stati Uniti d’America appariva anche nel primo testo costituzionale ma nel paragrafo secondo era scritto, come di fatto è scritto nei progetti della nostra Unione: "Ogni Stato conserva la propria sovranità, la propria libertà e indipendenza, e ogni potere, giurisdizione e diritto, non espressamente delegati da questa Confederazione agli Stati Uniti riuniti in Congresso". In un profetico articolo scritto il 3 gennaio 1945, su Il Risorgimento Liberale, Luigi Einaudi rievocò quella doppia costituzione americana: "Sotto la prima, l’Unione nuovissima minacciò ben presto di dissolversi; sotto la seconda, gli Stati Uniti divennero giganti".

Quei sette anni di vita tra una costituzione e l’altra, continua, "erano stati anni di discordie, di anarchia, di egoismo tali da far desiderare a non pochi l’avvento di una monarchia forte, che fu invero offerta a Washington e da questi respinta con parole dolorose, le quali tradivano il timore che l’opera faticosa sua di tanti anni non dovesse andare perduta. La radice del male stava appunto nella sovranità e nell’indipendenza dei 13 Stati. La confederazione, appunto perché era una semplice "società di nazioni", non aveva una propria indipendente sovranità, non poteva prelevare direttamente imposte sui cittadini". Alexander Hamilton, che aveva combattuto per superare la prima costituzione, riassunse in poche parole il limite delle unioni confederali (o intergovernative): "Il potere senza il diritto di stabilire imposte, nelle società politiche, è un puro nome".

Questo dunque si dovrà decidere nei prossimi mesi, sotto la presidenza del governo italiano: se gli europei stanno operando per conferire all’Unione una forma costituzionale e attraverso di essa una superiore sovranità, una capacità di governare al posto di Stati non più interamente sovrani, o se avere un misto fra due cose, un testo che per metà è ancora trattato inter-nazionale e per metà è già costituzione sovra-nazionale, senza che tra i due elementi ci siano equilibri e duttilità necessari. Il pericolo (presente già nella convenzione) è che la bozza dei convenzionali venga a tal punto stravolta che perda la sua anima costituzionale e degeneri in "società di nazioni": troppe materie - a cominciare dalla tassazione e dalla politica estera fino alla difesa e alle modifiche costituzionali - restano sottoposte al voto unanime di tutti e 25 gli Stati, e questo vincolo può sfociare in paralisi e in anarchia perché mai vi sarà fra i 25 un’unione totale, a prova di dissensi.

Si può tuttavia aggirare l’asfissia dei veti e delle unanimità, se lo si vuole con determinazione e se l’Italia insisterà. Lo permette la bozza di trattato, più astuta e duttile in alcuni punti di quanto appaia, e lo permette l’ormai lunga storia dell’Unione. Il consenso non è necessariamente sinonimo di unanimità, e il trattato permette che si formino gruppi di Stati ristretti, che vogliono andare avanti senza l’accordo di tutti. Quest’avanguardia non s’imbatterà necessariamente in veti: ci si può opporre anche ricorrendo alla semplice astensione, che non vieta ad altri di imboccare una strada se lo vuole. L’astensione costruttiva è un’arma assai meno micidiale del veto, e per fortuna è prevista nel progetto di costituzione.

Il lavoro che farà la presidenza italiana è essenziale. A lei spetterà di intuire con acume gli spiragli che offre la bozza costituzionale, e di fare affidamento al contempo sulla memoria d’Europa: una memoria non povera d’insegnamenti, se è vero che tante volte in passato l’Unione ha finito col farsi lo stesso, nonostante veti e defezioni, scetticismi e paure di declino. Come in altre occasioni, il governo italiano sarà chiamato a difendere se necessario la volontà comune di un gruppo più ristretto, imponendola di fatto a chi non segue e impedendo il sorgere del veto. Il governo di Roma adottò tre volte questa strategia. Grazie alla presidenza italiana fu approvato il voto a suffragio universale del Parlamento europeo, nel 1975. Grazie alla presidenza italiana fu convocata a maggioranza la Conferenza intergovernativa che avrebbe emendato il trattato di Roma e preparato le basi dell’unione monetaria, nel 1985. Grazie, ancora una volta, alla presidenza italiana furono approvati nel 1990 i fondamenti della moneta unica.

Gli Stati che aspirano a un’unione più stretta - lo Stato tedesco e sia pure confusamente quello francese - non hanno dimenticato l’abilità di Roma (la capacità che ha l’Italia di esser contemporaneamente l’ultima dei Grandi e la prima dei Piccoli) e si aspettano molto dalla presidenza che oggi, di nuovo, Roma si trova a esercitare. Se l’aspetta soprattutto quando si parlerà di difesa comune, di cui esiste già un primo nucleo formato da Francia, Germania, Belgio, Lussemburgo. Se l’Italia aderirà a questo nucleo trascinerà con sé anche l’Olanda, forse, e i sei Paesi fondatori avranno creato quello che tentarono già negli Anni 50, invano: un’Europa della Difesa, cui s’aggiungerà per forza anche una politica estera comune. Non vi aderiranno tutti gli Stati, ma questa non è una novità. Il metodo dell’avanguardia funzionò anche per la Comunità del carbone e dell’acciaio, per l’elezione del Parlamento europeo, per la politica sociale, per il trattato di Schengen, per la creazione della moneta unica. Nei giorni scorsi, prima a Parigi poi alla Commissione e al Parlamento europeo, il Presidente Ciampi ha incoraggiato con parole forti la nascita di simili avanguardie.

L’Europa di oggi ha più che mai "bisogno di successi" e le avanguardie sono indispensabili per conseguirli, dando vita alle due forme politiche previste: le cooperazioni rafforzate, e - nella difesa comune - le cooperazioni strutturate. Se si vuole che lo spirito costituente non venga meno in Europa, occorre che le avanguardie facciano passi avanti più arditi anche mentalmente, e diventino coscienti sino in fondo dei limiti dello Stato-nazione, dell’illusoria sovranità totale. Il vero autoesame dello Stato ottocentesco e novecentesco comincia qui, nel centro fondatore dell’Unione. Solo così esso potrà stimolare i reticenti, trasformare i veti in astensioni. Solo così potrà lentamente venire alla luce quell’interesse europeo, che Ciampi giudica "un concetto che non ha ancora compiutezza". Per parte nostra diremmo che solo così l’Europa avrà di fatto un suo confine. Quando danno una forma giuridica ai poteri e alla suddivisione dei poteri in un determinato spazio, le costituzioni segnalano sempre anche un confine, un limes politico-istituzionale.

Chi voglia entrare nell’Unione (Turchia o altri Stati) dovrà accettare la limitazione e suddivisione di sovranità che l’Europa (o una parte consistente d’Europa) costituzionalmente avrà voluto darsi. A questo progetto si oppongono oggi molti Stati chiamati a firmarlo. In parte perché si sentono piccoli, dunque scavalcati dai grandi. In parte perché sentono di esser parte di una nuova Europa, contrapposta alla vecchia. Spagna e Polonia s’aggrappano alla sovranità nazionale, e temono prevaricazioni. Altri chiedono una Commissione più forte e rappresentativa, che faccia da contrappeso al Consiglio dei ministri: è il motivo per cui la Commissione li appoggia. In definitiva non esiste un fronte compatto di dinieghi, a meno che il governo inglese non riesca a sfruttare tali resistenze e a monopolizzare lo scontento, per imporre la sua visione, anti-federalista, della costituzione. Si possono tuttavia capire le reticenze dei nuovi, dei piccoli o periferici.

Molti europei dell’Est sono spinti ad accettare una diminuzione di sovranità nazionale che hanno appena riconquistato dopo l’89, anche se formalmente. Ma quando poi guardano al centro, essi non vedono i grandi muoversi nella stessa direzione. L’Inghilterra fa da sola, la Germania non consulta i piccoli sulle questioni di pace e di guerra. E la Francia, che più di altri si batte per un governo economico europeo e una difesa comune, non accetta per parte sua ingerenze e continua a vivere nella leggenda della sovranità statale assoluta. Le periferie e i reticenti bloccheranno l’Europa, certo, ma solo se il centro sarà fatiscente e inerte sino a svanire. Compito dell’Italia è di dare a queste locomotive e a questo centro una visibilità, una potenza. E di fare in modo che la divisione nell’Unione non sia più tra piccoli e grandi, tra vecchia e nuova Europa, ma tra chi vuole che l’Europa esista come forza e come popolo e chi vuole che l’anacronistico sistema confederale si imponga, e che i prossimi anni siano anni di discordie, di anarchia, di egoismo tali "da far desiderare a non pochi l’avvento di una monarchia forte", cioè il trionfo del dominio americano su un continente tuttora diviso e inesistente.