1.1. Le teorie dello sviluppo e l’evoluzione degli approcci nel campo della cooperazione internazionale.

Alla fine della seconda guerra mondiale il processo di decolonizzazione, avviatosi negli anni Venti, conobbe una forte accelerazione e portò alla ribalta internazionale la problematica del sottosviluppo[1]. All’inizio degli anni Cinquanta, infatti, con l’accelerazione del movimento di indipendenza dei popoli colonizzati[2], si pose sulla scena internazionale la questione del grave squilibrio che esisteva tra il Nord ed il Sud del mondo, squilibrio che, da allora, non ha mai smesso di aggravarsi.

Il riscatto dal colonialismo ed il superamento dell’arretratezza e del sottosviluppo vennero posti, per la prima volta, come questioni di rilevanza internazionale, in occasione della conferenza di Bandung (Indonesia) che vide riuniti, nell’aprile del 1955, 23 paesi asiatici e 6 paesi africani, quasi tutti di nuova indipendenza e impegnati a dare forma comune alle loro rivendicazioni. Nasceva, in questo modo, l’ideologia del "Terzo Mondo", alternativa a quella dei due blocchi.[3] Ben presto, al gruppo afro-asiatico si unirono anche alcuni paesi dell’America Latina dando una notevole consistenza numerica al movimento e inducendo le Nazioni Unite[4] e le superpotenze ad una maggiore attenzione ai problemi del Sud del Mondo (Villani, 1993).

In quel mondo diviso tra i due blocchi contrapposti, la competizione USA-URSS per l’acquisizione di influenza si spostò nel Sud del Mondo, dando luogo ad un profondo scontro ideologico, in cui si cercava di evitare che arretratezza e povertà favorissero l’entrata dei paesi in via di sviluppo nell’opposta area di influenza. L’importanza degli aiuti per lo sviluppo emergeva sempre più sulle ali del successo della ricostruzione postbellica nell’Europa occidentale, ottenuta grazie al Piano Marshall, piano di aiuti stanziato dagli USA per la ricostruzione delle economie europee, ma soprattutto per evitare che le difficoltà economiche spingessero qualche paese dell’Europa occidentale verso scelte socialiste. Fin dagli anni Cinquanta la concessione degli aiuti venne considerata un elemento indispensabile allo sviluppo dei paesi del Sud del Mondo anche se i motivi fondamentali della cooperazione trovano corpo soprattutto nell’esigenza politica di contenimento del blocco contrapposto e nel conseguente interesse ad estendere influenza sui paesi in via di sviluppo.

Una politica globale di cooperazione allo sviluppo iniziò negli anni Sessanta, quando  l’ONU proclamò il "primo decennio dello sviluppo" e quando, all’interno dell’OCSE (Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico) si formò il DAC (Development Aid Committe) organismo che ancora riunisce e coordina la cooperazione dei paesi industrializzati.

Per comprendere le strategie che nel corso del tempo hanno caratterizzato la cooperazione Nord-Sud, occorre prendere in considerazione i diversi approcci allo sviluppo[5]. Inizialmente lo sviluppo era identificato con la crescita; esso era concepito sostanzialmente in "un processo di industrializzazione, modernizzazione ed occidentalizzazione" (Zupi, 1997, p.16), ovvero verso l’unico percorso possibile[6]. Rostow fu tra gli economisti che sostenne la tesi della crescita autosostenuta e della modernizzazione, elaborando un modello di sviluppo economico, articolato su cinque stadi[7], il cui presupposto era che l’esperienza occidentale rappresentasse l’unica strada percorribile dai paesi del Terzo Mondo per raggiungere la prosperità economica (Bennett R., Estall R., 1993). Per aiutare i paesi in via di sviluppo verso una crescita in grado di autosostenersi, era necessario un forte trasferimento di capitali, a condizioni privilegiate (come accadeva con l’aiuto), che alleviasse la carenza di capitali e che potesse favorire il processo di industrializzazione (Lewis, 1988).

Una strategia messa in atto, soprattutto nei paesi latino-americani, fu quella definita di "sostituzione delle importazioni" che avrebbe dovuto riconvertire l’industria leggera di beni di consumo in quella produttrice di beni intermedi, per poi affrontare la fase di produzione di beni capitali. Questa politica[8] venne perseguita attraverso un forte ruolo dello Stato nella pianificazione economica e con l’importazione di tecnologie moderne e di alcune materie prime che finirono però con l’aumentare la dipendenza dall’estero. In effetti, la strategia di sostituzione delle importazioni ebbe esito negativo, portando ad un forte indebitamento per le crescenti importazioni e di conseguenza, a una maggiore subordinazione delle economie periferiche alle economie centrali (Zupi, 1997).

Il tentativo di promuovere un modello alternativo a quello capitalista portò alla definizione della teoria della dipendenza, uno dei contributi principali del "terzomondismo", in base alla quale sviluppo e sottosviluppo sono due fasi di uno stesso processo di espansione capitalistica, in cui lo sviluppo del Centro si nutre del sottosviluppo della Periferia, sfruttata senza riguardi (Sideri, 1988). Secondo quest’approccio diventava, quindi, necessario ipotizzare lo sganciamento del Sud, improduttivo e sottosviluppato, dal Nord, industrializzato e sviluppato.

Da questa lettura dello sviluppo che vede le relazioni Nord/Sud strutturate in modo squilibrato e diseguale, ne deriva il cosiddetto "dialogo Nord-Sud", cioè l’impulso ad iniziative volte al miglioramento dei rapporti tra i paesi industrializzati e i paesi in via di sviluppo. Su pressione di questi ultimi, nel 1964, fu convocata la prima conferenza dell’ONU sul commercio e lo sviluppo, l’UNCTAD, che venne poi trasformata in istituto specializzato e, quindi, in istituto permanente. In seno all’UNCTAD emerse il cosiddetto "gruppo dei 77" (composto da paesi in via di sviluppo), il cui obiettivo era di completare la liberazione dei paesi in via di sviluppo dall’egemonia esterna attraverso il dialogo Nord-Sud (Zupi, 1997). Sotto il profilo della cooperazione allo sviluppo, si afferma l’opinione che gli aiuti da soli non possono essere utili se non si affiancano a svolte nell’ordine economico internazionale, sradicando l’ordine mondiale organizzato in ordine gerarchico e fondato sull’ineguaglianza.

Al di là del mutamento nella concezione dei rapporti Nord/Sud, negli anni Settanta l’attenzione della cooperazione si diresse in maniera diretta verso i problemi della povertà. Era emersa la differenza sostanziale tra la crescita, che si focalizzava solo su variabili economiche, e sviluppo che comprendeva anche variabili sociali e politiche[9] (Riddel, 1993). La cooperazione allo sviluppo, fino a quel momento, si era talmente preoccupata della crescita da aver perso di vista la povertà, dimenticando che la crescita del Prodotto Nazionale Lordo ha ben poco a vedere con la miseria, ma piuttosto con una più equa distribuzione del reddito che resta il problema più grave del Terzo Mondo. Un approccio esplicito in tal senso si sviluppò nella metà degli anni Settanta. La teoria dei "BASIC NEEDS" "enfatizzava l’importanza di assicurare a tutte le persone i mezzi di base del benessere: cibo, salute, istruzione" (Rapporto UNDP, 1996, p.60), riportando la cooperazione verso l’obiettivo centrale dello sviluppo ovvero il benessere umano, in particolare quello dei poveri. La strategia volta alla soddisfazione dei "bisogni fondamentali", come l’alimentazione, l’accesso all’acqua potabile, l’assistenza igienico-sanitaria, fu favorita nel "Secondo decennio dello sviluppo" dell’ONU (1970-1980), dalla Banca Mondiale, dalle più importanti organizzazioni internazionali, da ONG, agenzie multilaterali e da quasi tutti i paesi del DAC che riformularono i propri programmi sulla base di questo nuovo approccio (Bennet R., Estall R., 1993).

La strategia dei BASIC NEEDS venne però superata dagli avvenimenti. Gli schocks petroliferi, il primo nel 1973-74 ed il secondo nel 1979-80, che provocarono una lievitazione senza precedenti dei prezzi del petrolio e un’impennata di tutti i prezzi, stritolarono l’economia mondiale in una spirale inflazionistica che si unì ad un generale ristagno dell’economia. Al rallentamento dell’economia si combinò la crisi del debito estero[10] che mise in ginocchio le economie dei paesi in via di sviluppo, soprattutto quelle dei paesi latinoamericani, che sopportavano la quota maggiore del debito (circa il 44% nel 1981) (Scarabino, 1993). Le idee dello sviluppo centrato sull’uomo vennero messe da parte, mentre guadagnarono un ruolo centrale i programmi di stabilizzazione e, poi, i programmi di aggiustamento strutturale predisposti dal FMI e dalla Banca Mondiale. Questi piani di aggiustamento strutturale, i cui obiettivi erano l’eliminazione del debito estero e dell’inflazione, spinsero i paesi in via di sviluppo verso privatizzazioni e tagli alla spesa pubblica, provocando notevoli costi umani e sociali. In pratica, i programmi di aggiustamento finirono coll’aggravare gli squilibri e le disparità sociali, regionali e nazionali (Ianni, 1997).

I costi dell’aggiustamento strutturale vennero denunciati nel 1987 dall’UNICEF che pubblicò L’aggiustamento dal volto umano in cui si chiedeva al FMI e alla Banca Mondiale di accordare maggiore attenzione alla povertà, dividendo il peso dell’aggiustamento in modo più equo tra la popolazione.

Nel 1990 l’approccio volto a migliorare le condizioni umane si concretizzò nel Rapporto sullo sviluppo umano,[11] pubblicato dall’UNDP[12], che metteva la persona al centro dello sviluppo, uno sviluppo che permettesse alle persone di ampliare la propria gamma di scelte, innalzando il livello di benessere (Rapporto UNDP, 1990). "Lo sviluppo umano si deve realizzare attraverso uno stretto collegamento dei processi che

consentono una crescita economica, con le attività che permettono il miglioramento della salute, dell’educazione, della vivibilità dell’ambiente[13] e della democrazia di base" (Catenacci, 1993, p.44). La teoria dello sviluppo umano riprende e approfondisce l’approccio dei bisogni fondamentali, mettendo al centro dello sviluppo l’uomo[14] e focalizzando l’idea di sviluppo sul consolidamento di condizioni di vita dignitose e vivibili e sull’ampliamento delle scelte e delle opportunità della persona. In base all’idea di sviluppo umano, la persona assume un ruolo centrale nella strategia da perseguire per lo sviluppo: "sviluppo della gente, per la gente, da parte della gente" (Zupi, 1997, p.38).

1.2.  Caratteristiche ed evoluzione normativa della cooperazione italiana.

         La cooperazione italiana con i paesi in via di sviluppo[15] ha assunto dimensioni rilevanti  negli anni Ottanta in seguito alla crescente attenzione posta dalle istituzioni e dall’opinione pubblica verso questo settore (ICEPS, 1991). In realtà la cooperazione italiana ha origini più lontane che risalgono agli anni Cinquanta, quando le motivazioni principali erano incentrate sulla gestione dei rapporti con la Somalia[16] principale oggetto, se non l’unico, dei rari provvedimenti legislativi adottati dall’Italia nel settore (Isernia, 1995).

Successivamente, nel quadro del neonato Dac, costituitosi in seno all’OCSE, ma soprattutto nell’alveo delle Nazioni Unite che con la risoluzione n.72 dell’Assemblea del dicembre del 1961 decretavano il "Decennio per lo Sviluppo", l’Italia approvò la sua prima legge per la cooperazione bilaterale con la globalità dei paesi in via di sviluppo. La legge n.1594 del 1962 si limitava a stanziare una certa somma da erogare per la ricerca, lo studio e la progettazione di piani. Esaurite le risorse di questa legge ne seguirono altre: "si trattava tuttavia di stanziamenti assai modesti e di disposizioni frammentarie, mancanti assolutamente di quelle caratteristiche di omogeneità e di coordinamento che caratterizzavano le legislazioni che negli altri Paesi europei venivano a strutturare in modo organico le attività di cooperazione allo sviluppo" (ICEPS, 1991).

Alla fine degli anni Sessanta, le pressioni internazionali per l’aumento degli aiuti allo sviluppo da parte dei paesi occidentali [17] e le pressioni  del volontariato civile spinsero per una disciplina più sistematica della materia. Si arrivò in questo modo alla legge n.1222 del 1972 sulla "Cooperazione tecnica con i paesi in via di sviluppo", con la quale veniva introdotta "una regolamentazione organica e permanente per tutte le iniziative destinate a promuovere il progresso tecnico, culturale, economico e sociale dei paesi in via di sviluppo" (Catenacci, 1993, p.325) e, in conseguenza, venne istituito nell’ambito del Ministero degli Affari Esteri (MAE), un Servizio per la Cooperazione tecnica con i paesi in via di sviluppo. Anche se questa legge accolse l’esigenza di un maggiore coordinamento della cooperazione dal punto di vista delle risorse finanziarie ed organizzative, i miglioramenti furono di scarso rilievo ed anzi determinò il netto peggioramento della cooperazione bilaterale che venne superata da quella multilaterale che assorbì negli anni Settanta circa l’80%  del volume totale di assistenza (Isernia, 1995).

Nella seconda metà degli anni Settanta, sull’onda del dibattito internazionale che si era aperto in seno alle Nazioni Unite fondato sull’esigenza di migliorare la cooperazione allo sviluppo, vista l’interdipendenza tra i paesi in via di sviluppo e i paesi industrializzati, anche in Italia si aprì un ampio dibattito che sfociò nell’approvazione della legge n.38 del 1979 sulla "Cooperazione dell’Italia con i Paesi in Via di Sviluppo". Novità saliente di questa legge era l’istituzione di una struttura indipendente e specializzata nell’ambito del Ministero degli Affari Esteri, il Dipartimento per la cooperazione allo sviluppo, con compiti di coordinamento di tutte le attività di cooperazione con i paesi in via di sviluppo. Tuttavia, l’approvazione di questa legge e la creazione di in dipartimento per la cooperazione allo sviluppo non provoca un cambiamento sostanziale negli orientamenti (o meglio nell’assenza di orientamenti) della cooperazione italiana (Isernia, 1997). Rapidamente affiorarono, infatti, i vuoti organizzativi che hanno poi a lungo paralizzato le attività di cooperazione, proprio in una fase in cui nel paese aumentava l’attenzione dell’opinione pubblica, e con essa della classe politica, nei riguardi dei temi del sottosviluppo e della povertà nel mondo. A questo contribuì molto la campagna di sensibilizzazione avviata nel 1979 dal Partito Radicale contro "la fame nel mondo", che coinvolse anche il Parlamento nel tentativo di definire i contenuti della cooperazione italiana e di spingere verso un aumento dei fondi (Isernia, 1995).

Dopo il vasto dibattito che aveva coinvolto l’intera realtà nazionale, la volontà di garantire una maggiore presenza nelle aree del sottosviluppo portò all’approvazione della legge n.73 dell’8 marzo 1985 relativa alla "Realizzazione di programmi integrati plurisettoriali in una o più aree sottosviluppate caratterizzate da emergenza endemica e da alti tassi di mortalità".[18] La legge, che prevedeva un aumento del volume di spesa stanziato (circa 1.900 miliardi di lire)[19], era dedicata allo specifico settore degli interventi straordinari e di emergenza ma ottenne comunque il risultato di aprire la strada per definire una disciplina globale del settore (ICEPS, 1991).

Solo due anni più tardi, infatti e nonostante le divergenze di opinioni, le forze politiche sostenute da un consenso pressoché generale, giunsero all’approvazione di una normativa organica della cooperazione allo sviluppo con la legge n.49 del 26 febbraio 1987 sulla "Nuova disciplina della cooperazione dell’Italia con i paesi in via di sviluppo". La legge sanciva che "la cooperazione allo sviluppo è parte integrante della politica estera dell’Italia e persegue obiettivi di solidarietà tra i popoli e di piena realizzazione dei diritti fondamentali dell’uomo, ispirandosi ai principi sanciti dalle Nazioni Unite e dalle convenzioni CEE/ACP" [20] (art.1). Nell’art.2 la legge esprimeva chiaramente il fine della cooperazione che è quello di provvedere "al soddisfacimento dei bisogni primari e in primo luogo alla salvaguardia della vita umana, alla autosufficienza alimentare, alla valorizzazione delle risorse umane, alla conservazione del patrimonio ambientale, all’attuazione e al consolidamento dei processi di sviluppo endogeno e alla crescita economica, sociale e culturale dei paesi in via di sviluppo". Ma il merito maggiore di questa normativa sta nell’aver dato una forma sistematica ad un settore che è sempre stato caratterizzato dalla frammentarietà e, spesse volte, dall’incoerenza degli indirizzi e delle azioni[21]. Alla resa dei conti, però, anche questa legge, pur meritoria, si è bloccata nei meccanismi burocratici dell’amministrazione i cui ingranaggi hanno finito con lo stritolare la già debole politica di cooperazione italiana, portandola ancora una volta alla paralisi.

1.3. Le attuali tendenze della cooperazione italiana.

La crisi della cooperazione italiana raggiunge il suo culmine nei primi anni Novanta con la riduzione progressiva dell’Aiuto pubblico allo sviluppo (APS)[22] portato nel 1995 ai livelli più bassi mai raggiunti in precedenza. L’APS scende infatti, dallo 0,42% del PNL nel 1989 (il tasso più alto in assoluto) allo 0,14 nel 1995, confinando l’Italia al nono posto tra i paesi OCSE donatori[23]. La politica di cooperazione italiana paga in quegli anni gli effetti della crisi fiscale che vive il paese e subisce i vincoli proposti dalle riduzioni di bilancio, che determinano la contrazione della percentuale di spesa da assegnare all’APS[24], riducendo le già scarse risorse a disposizione della cooperazione e circoscrivendone l’azione.

Tuttavia è necessario evidenziare che il taglio degli aiuti ha colpito in misura superiore il canale bilaterale, cosicché oggi la maggior parte delle azioni di cooperazione allo sviluppo si svolgono attraverso il canale multilaterale. Infatti, impegni obbligatori con le banche e con i fondi internazionali, gli impegni ai fondi che finanziano la cooperazione dell’Unione Europea, costituiscono la componente principale dell’APS italiano, riducendo, in questo modo, i programmi bilaterali italiani. Evidenziano questa situazione i dati relativi a gli stanziamenti previsti dalla legge finanziaria. (vedi tab.1).

Tab.1 Distribuzione dell’APS secondo la legge del bilancio (1992/1996) (in miliardi).

Fonte: Dgcs-Mae, Legge Finanziaria 28.12.1995, n.551.

La crescita del canale multilaterale, rispetto a quello bilaterale, è ancora più evidente se si considera che dell’aiuto bilaterale fanno parte anche i progetti  multibilaterali, cioè quella parte di fondi bilaterali italiani gestiti da istituzioni internazionali, come l’UNDP, Banca Mondiale, ecc.. La crescita del canale multilaterale è in realtà il risultato di un’esplicita volontà dell’Unione Europea, le cui politiche verso i paesi in via di sviluppo, concepite inizialmente come aggiuntive a quelle bilaterali dei paesi membri, hanno conosciuto notevoli mutamenti con il passare del tempo. In seguito agli intensi sforzi fatti sul terreno dell’integrazione economica interna, nell’ottica di una costruenda nuova Europa, il ruolo dell’UE nello scenario internazionale è di più ampio respiro; tutto questo si è tradotto nell’esplicita volontà  di richiedere politiche allo sviluppo di portata globale, sempre più coordinate a livello comunitario[25], favorendo in questo modo il canale multilaterale. Nel caso dell’Italia, l’uso dei canali multilaterali e multibilaterali è anche il frutto di altre considerazioni, in particolare la convinzione che la riduzione del canale multilaterale potrebbe danneggiare il rilievo internazionale dell’Italia in misura maggiore della diminuzione dell’aiuto bilaterale; ma è anche la spia del malessere italiano nella gestione della cooperazione bilaterale che ha finito con l’indirizzare il governo italiano verso l’aiuto multilaterale o multibilaterale (AA.VV., 1998)[26].

         "La dispersività dell’intervento italiano in un eccessivo ventaglio di paesi", sottolineata dalla III Commissione della Camera dei Deputati incaricata di svolgere indagini conoscitive sulla cooperazione, ha portato ad un cambiamento nella distribuzione geografica dell’APS italiano. In particolare, nel biennio 1994-95 si è avuta una forte riduzione degli aiuti destinati all’Asia, mentre la riduzione degli aiuti destinati all’Africa sub-sahariana, all’America Latina e al Bacino mediterraneo è stata omogenea, cosicchè la distribuzione relativa è rimasta invariata (Rhi-Sausi, 1996). Vedi tab. 2.

L’emergere di crisi regionali in prossimità dei confini nazionali come nella ex-Jugoslavia e nel bacino del Mediterraneo hanno però avviato ad un serio ripensamento delle politiche di APS; si identificano come prioritari le finalità della sicurezza e della stabilità (Rhi-Sausi, 1996). In base a questi orientamenti, la legge finanziaria 2000 concentra l’80% delle risorse nei nei Balcani (Albania, repubbliche dell’ex Jugoslavia), in Medio Oriente (Territori palestinesi, Giordania, Libano, Siria), nell’Africa del nord (Egitto, Tunisia, Algeria, Marocco), nel Corno d’Africa, in Cina ed in India. Nel rimanente 20% si collocano le iniziative verso l’America latina[27], l’Africa occidentale ed i Paesi dell’Asia non prioritari.

Gli scenari attuali della cooperazione italiana permangono molto confusi e visto il perdurante stato di stallo ne appare irrinunciabile una profonda revisione, a partire dalle procedure gestionali all’interno della DGCS-MAE che attualmente rendono irrealizzabile persino l’utilizzo delle pur limitate risorse bilaterali esistenti. Appare sempre più necessaria una riforma[28] che precisi i ruoli e i procedimenti degli organismi della cooperazione assicurando un forte coordinamento tra i vari organi e una coerenza nelle politiche di cooperazione[29].

Tab.2 Distribuzione per area geografica nei bienni 1992-93 e 1994-95 (doni e crediti d’aiuto) (in miliardi di lire).

Fonte: Rhi-Sausi J.L., 1996, "La distribuzione geografica dell’APS italiano, 1994-1995", in Rhi-Sausi J.L., (a cura di), Ripensare la cooperazione. Rapporto CeSPI sull’aiuto pubblico allo sviluppo, Roma, CeSPI.

1.4. La cooperazione decentrata: il ruolo crescente delle ONG nella cooperazione allo sviluppo.

La crisi delle tradizionali politiche di cooperazione allo sviluppo, crisi che ha interessato un po’ tutti gli stati donatori, e in particolare l’Italia, ha fatto nascere l’esigenza di un cambiamento nell’approccio alla cooperazione capace di  dare più peso a soggetti diversi da quelli tradizionali. In quest’ottica, significativo è "l’approccio decentrato alla cooperazione, basato sulla cooperazione tra comunità" (AA.VV., 1998),  su rapporti di partenariato tra enti dei paesi in via di sviluppo e di quelli sviluppati[30]. Il partenariato Nord/Sud si fonda sull’idea di co-sviluppo, idea che punta ad unire l’impegno allo sviluppo nel Sud del mondo e la lotta all’esclusione sociale nel Nord del mondo (Ianni, 1999).

La cooperazione decentrata coinvolge una pluralità di soggetti pubblici e privati: Regioni, Comuni[31], ONG, associazioni, cooperative, volontariato, implicando una cooperazione tra comunità dei paesi sviluppati e comunità dei paesi sottosviluppati, in grado di valorizzare le capacità di cui sono portatori i soggetti presenti sul territorio. Il rapporto del DAC del 1996 rimarca il peso della dimensione locale, perché soltanto in questo modo il sud può diventare artefice del proprio sviluppo (Ianni, 1999). Proprio per questo la partecipazione della popolazione appare essenziale in un approccio che vuole coinvolgere i soggetti nelle iniziative di sviluppo che riguardano direttamente le loro esistenze.

In passato, la cooperazione partiva da un approccio dello sviluppo "dall’alto verso il basso"  considerava, cioè, lo sviluppo come qualcosa da fare per la gente e non dalla gente. Oggi prevale una visione dello sviluppo che procede "dal basso verso l’alto", cosicché la partecipazione delle popolazioni locali ai processi di sviluppo appare "un imperativo: una condizione di sopravvivenza" (UNDP, 1994), per rispondere realmente alle esigenze delle persone e delle comunità locali.

In questo contesto appare essenziale il ruolo delle Organizzazioni Non Governative (ONG)[32], sempre attente alle problematiche e ai bisogni locali, capaci di "suscitare e mobilitare per lo sviluppo risorse e capacità nascoste, disperse o malamente utilizzate" (Hirschman, 1988).

Le ONG, nate nel secondo dopoguerra come iniziative a carattere fondamentalmente caritatevole ed umanitario hanno fatto segnare, a partire dai primi anni Settanta, una crescita straordinaria, stimolate anche dalle azioni di organismi internazionali, come la FAO. Le ONG hanno avuto il merito di battersi "per l’affermazione del principio dell’autosviluppo dei paesi del Terzo Mondo quale unica possibile forma di crescita in grado di assicurare un reale progresso attraverso lo sviluppo integrale dell’uomo nella società" (Valentini, 1988). L’importanza delle ONG risiede nella loro capacità di incoraggiare la partecipazione popolare nei processi di sviluppo e nella capacità di sollecitare i governi dei paesi industrializzati e dei paesi in via di sviluppo a porre lo sviluppo umano al centro delle loro strategie  (UNDP, 1994).

In Italia le ONG nascono negli anni Sessanta dando corpo alle esperienze di volontariato emerse negli anni precedenti. Nei primi anni esse avevano una matrice ideologica essenzialmente cattolica mentre a partire dalla fine degli anni Sessanta assume un più forte rilievo la presenza laica il cui impegno, almeno inizialmente, è principalmente politico, in vista dell’aiuto ai cambiamenti degli assetti politici nei paesi dell’Africa e dell’America Latina (Ianni, 1997). Oggi si assiste ad una proliferazione incessante di organismi non governativi il cui mondo appare sempre più variegato.[33] Oltre le differenze di matrice culturale ed ideologica non va dimenticata la distinzione tra organismi che hanno ottenuto il riconoscimento di idoneità del Ministero degli Affari Esteri (MAE),[34] quelli privi di idoneità che rappresentano la parte numericamente più considerevole e inoltre le ONG che hanno rapporti con l’Unione Europea. Nel 1988 gli organismi privi di idoneità MAE risultavano essere 761 su 857 (solo 86 erano quindi gli organismi dotati di idoneità); nel 1995 si è registrato un incremento delle ONG con idoneità MAE divenute 126 a cui vanno sommati i 37 organismi che hanno solo contributi dell’UE (Ianni, 1997). Nella seconda metà degli anni Novanta la crisi in cui è rimasta imbrigliata la cooperazione pubblica italiana ha indotto le ONG italiane ad intensificare le relazioni con l’Unione Europea, determinando l’aumento dei programmi finanziati dalla Commissione Europea e la riduzione del ruolo della cooperazione italiana nei finanziamenti dei progetti delle ONG (AA.VV., 1998).

La crisi della cooperazione italiana ha avuto ripercussioni anche sulle priorità geografiche della cooperazione non governativa. Tradizionalmente i progetti di cooperazione delle ONG sono orientate verso l’America Latina, in cui si ha la maggiore concentrazione, verso l’Africa e, dagli anni Novanta in poi verso la "nuova" area dei paesi dell’Est europeo (Ianni, 1997). Tuttavia la generale riduzione dell’APS italiano ha fatto sì che in molti paesi, principalmente latino-americani, le uniche forme di cooperazione italiana superstiti fossero unicamente quelle non governative (AA.VV., 1998). Nella realtà latino-americana (vedi tab.3), contraddistinta da profonde contraddizioni, le ONG sono riuscite a stimolare e mobilitare risorse umane e materiali da investire in progetti di sviluppo, ponendo "l’autosviluppo" al centro delle strategie di cooperazione (De Clementi, 1988). Le ONG hanno avuto il grande merito di educare le popolazioni locali allo sviluppo favorendo la loro partecipazione ai progetti attraverso forme di associazionismo. Nei paesi dell’America Latina è vasto il fermento delle popolazioni verso forme di aggregazioni che hanno come fondamento la comunità locale, urbana o rurale. Nel degrado delle aree urbane, come nella miseria delle campagne, "i naufraghi dello sviluppo" trovano "nella solidarietà col gruppo sociale di appartenenza possibilità di lotta, vie di sopravvivenza e modalità di sviluppo" (De Clementi, 1988). Le ONG, grazie alla loro capacità di adattamento e di flessibilità, si sono rivelate capaci di valorizzare questa ricchezza del tessuto sociale e culturale delle comunità del Sud del mondo coinvolgendo gli attori locali in processi di sviluppo endogeno.

Per anni la cooperazione governativa si è preoccupata di costruire strade, acquedotti, dighe senza preoccuparsi di mettere a punto le capacità della comunità locale di gestire queste grandi opere. La cooperazione non governativa ha invece formato e potenziato le ricchezze  per poter costruire la possibilità di un governo locale e di un’amministrazione decentrata.

La cooperazione non governativa consente, quindi, il collegamento con le basi associative e popolari dei paesi in via di sviluppo, svolgendo "un ruolo fondamentale nella promozione di interventi di sviluppo basati sul territorio e fortemente improntati allo sviluppo umano" (Catenacci, 1993).

Tab.3 Paesi latino-americani con maggior numero di progetti di ONG italiane nel 1992.

Fonte: Freres, 1997, La cooperacion al desarrollo bilateral de la Union Europea con America Latina, Madrid, Aieti.

1.5. Scenari attuali della cooperazione allo sviluppo.

Alla fine degli anni Ottanta, lo scenario internazionale conosce una successione di mutamenti politici, economici, sociali e culturali tali da portare ad una lunga fase di transizione verso una ridefinizione degli assetti internazionali. La fine del bipolarismo  porta ad un maggiore disordine internazionale e ad un moltiplicarsi delle spinte nazionalistiche[35].

Le trasformazioni degli ultimi anni hanno posto le politiche di cooperazione allo sviluppo di fronte alla sfida di adeguarsi ad un mondo in continua trasformazione. La fine dell’opposizione Est-Ovest pone in una luce diversa anche i rapporti Nord-Sud, in una realtà in cui l’interdipendenza globale rende inevitabile risolvere molti problemi (povertà, ambiente, flussi di rifugiati ed immigrati) a livello internazionale (Ianni, 1997). Alla tradizionale distinzione tra Nord e Sud del mondo si contrappongono un nord ed un sud globali in cui le aree di emarginazione sono trasversali alla consueta distinzione geografica (Ianni, 1999).

La globalizzazione ha trasformato l’economia internazionale in una "dittatura dei mercati" che fa spostare migliaia di miliardi di dollari al giorno laddove conviene: "ma se le forze del mercato hanno agevolato un sostanzioso aumento dei flussi finanziari dai paesi sviluppati verso quelli in via di sviluppo, hanno anche contribuito ad allargare drammaticamente il divario fra ricchezza e povertà" (Curtis, 1998, p.4). In effetti, negli ultimi anni, vi è stata una notevole crescita dei flussi finanziari privati verso i paesi in via di sviluppo[36], attratti da condizioni vantaggiose per i capitali stranieri; tuttavia le risorse finanziarie private quasi mai si sono indirizzati verso settori essenziali, quali la sanità, l’istruzione, le infrastrutture urbane, la protezione ambientale, cosicché la relativa crescita ha finito con l’inasprire povertà ed iniquità.

È inquietante la constatazione che il processo di globalizzazione, che promuove la crescita economica attraverso la liberalizzazione e la deregulation dei mercati, ha accresciuto nei paesi in via di sviluppo, incapaci di sostenere i ritmi di una concorrenza globale intensificata, le ineguaglianze, l’esclusione sociale e i livelli di povertà anziché ridurli (Curtis, 1998). I paesi in via di sviluppo si barcamenano nel tentativo di soddisfare i bisogni primari, mentre nei paesi industrializzati la concorrenza globale accelera l’innovazione tecnologica, la qualità dei prodotti, rendendo sempre più incolmabile il divario tra nord e sud del mondo (Paloscia, 1996).

Ma nell’epoca del mondo rappresentato come un "villaggio globale", dell’economia che si manifesta come mercato globale, l’interdipendenza è la categoria che regola i rapporti Nord/Sud e che fa sì che le conseguenze del sottosviluppo siano negative non solo per i paesi esclusi dallo sviluppo, ma anche per i paesi che ne fanno parte. Anche se la globalizzazione dell’economia non ha fatto altro che allargare le ineguaglianze tra Nord e Sud del mondo elargendo i propri benefici ai soli paesi industrializzati[37], il Terzo Mondo ha cominciato a "viaggiare" verso il Nord, portando con sé i propri problemi. Si pensi ad una delle situazioni più discusse nel mondo industrializzato, in particolare in Europa, che è quella degli immigrati provenienti dalle aree marginali del pianeta, che fuggono da carestie, da guerre, da disastri ambientali, ecc. per andare verso le arre del benessere.

"La crescente interdipendenza mondiale portata dalla globalizzazione significa che la povertà, l’esclusione sociale (...) sono il risultato degli stessi processi internazionali" (Curtis, 1998, pp.16-17). Il carattere globale ed interdipendente dei processi economici dà ai paesi sviluppati responsabilità maggiori ed implica un cambiamento nel rapporto con il Terzo Mondo, rapporto basato, questa volta, sulla parità degli interessi per sviluppare un partenariato equo ed effettivo nella cooperazione internazionale.

In uno scenario in cui si ha la messa in discussione dello Stato sociale[38] con la riduzione della spesa per i vincoli di bilancio ed in cui le tradizionali politiche di cooperazione allo sviluppo appaiono in difficoltà, incapaci di adeguarsi ai cambiamenti politici, economici e sociali del mondo[39], occorre una loro profonda evoluzione, a cominciare dai modelli teorici che le sostengono.

In particolare, "si è raggiunta la consapevolezza che la crescita dei beni, della loro quantità e qualità, non si traduce di per sé in una crescita delle opportunità di scelta" (Ianni, 1997, p.57). Approcci diversi allo sviluppo[40] diventano i nuovi paradigmi su cui si fondano oggi le nuove strategie dello sviluppo, paradigmi individuati per uno sviluppo umano, sostenibile e partecipativo[41]. Viene cioè posto l’accento su uno sviluppo che possa garantire i bisogni essenziali (salute, educazione, ecc.) e le aspirazioni più importanti dell’uomo (diritti umani, libertà politiche), senza compromettere le possibilità delle generazioni future di portare avanti processi di sviluppo attraverso analoghe possibilità, risorse e capacità. In particolare, la nuova dimensione della cooperazione allo sviluppo appare quella partecipativa attuata attraverso quelle strategie il cui cardine è costituito dalla partecipazione delle popolazioni locali[42]. La partecipazione dei beneficiari dei progetti di sviluppo è sempre più indispensabile alla qualità della cooperazione, assicurando la partecipazione nella progettazione e nella realizzazione dei programmi di sviluppo; una  forma di cooperazione che pone al centro della propria azione le identità locali e i valori fisici, culturali, storici ed architettonici che queste esprimono. 

Contrapposta al "villaggio globale" si pone, insomma, la "città dei villaggi", in cui le azioni della cooperazione internazionali interagiscono con le specificità dei luoghi e pongono al centro dalla loro azione le comunità locali. La globalità che pure segna i problemi dello sviluppo, attribuendo loro un carattere interdipendente e oltrepassando la tradizionale distinzione nord-sud, non cancella la specificità con cui i problemi dello sviluppo insorgono nei singoli contesti locali. La comunità diventa centrale per la formulazione dei suoi bisogni e nella ricerca delle probabili soluzioni (Ianni, 1999). Il  territorio, col suo patrimonio materiale e culturale, non è più semplice supporto, bensì fattore di sviluppo (Ziparo, 1996).

La nuova cooperazione si va delineando come aiuto all’autodeterminazione e alla valorizzazione delle diversità locali per uno sviluppo che vuole essere endogeno, favorendo la gestione partecipata del territorio. Alla base di questo approccio vi è, infatti, "la convinzione che gli esseri umani siano gli agenti del cambiamento e che i popoli debbano definire il proprio sviluppo" (Curtis, 1998, p.17).

2. ESPLOSIONE URBANA