|
|
Il parere del Consiglio di Stato sui CPIA |
Numero 01707/2010 e data 20/04/2010 Spedizione
REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza di Sezione del 22 marzo 2010
NUMERO AFFARE 01252/2010
OGGETTO: Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca Ufficio legislativo.
Schema di regolamento recante “Norme generali per la ridefinizione dell’assetto organizzativo didattico dei Centri di istruzione per gli adulti, ivi compresi i corsi serali, ai sensi dell’articolo 64, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133”.
LA SEZIONE
Vista la relazione AOO/UFFLEG/1160 del 09/03/2010 con la quale il Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca - Ufficio legislativo - ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore ed estensore Consigliere Giuseppe Roxas;
La ridefinizione dell’assetto organizzativo e didattico concerne i “Centri provinciali per l’istruzione degli adulti” di cui all’articolo 1, comma 632, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007), i Centri territoriali permanenti per l’istruzione e la formazione in età adulta (ordinanza del Ministro della pubblica istruzione 27 luglio 1997, n. 455) e i corsi serali per il conseguimento di titolo di studio, ivi compresi i corsi della scuola dell’obbligo e di istruzione secondaria superiore negli istituti di prevenzione o pena attivati ai sensi della normativa previdente. Lo schema predisposto si inserisce inoltre nel quadro della riorganizzazione dei Centri territoriali permanenti e dei corsi serali prevista dall’articolo 1, comma 632, della legge finanziaria sopra citata, prefiggendosi il superamento delle criticità rilevate nell’attività formativa in questione.
Al riguardo la relazione ministeriale si sofferma sui principali aspetti rilevati in sede di monitoraggio e valutativa, che hanno evidenziato l’eccessiva rigidità degli ordinamenti e dei percorsi di istruzione e l’incapacità di inserimento dell’utenza c.d. debole, la mancanza di effettiva autonomia amministrativa didattica e organizzativa delle strutture dedicate, la carenza di un chiaro sistema di crediti e certificazione da riconoscere, riguardando anche le esperienze lavorative, ai vari livelli e tipi di formazione.
La prevista riorganizzazione pertanto mira a superare le criticità riscontrate, tenuto altresì conto del progressivo auspicabile sviluppo del sistema di istruzione degli adulti, quale emerge dai dati evidenziati dall’Amministrazione.
Il provvedimento predisposto, che, ai sensi dell’articolo 64 del decreto-legge n. 112 del 2008, ha natura di regolamento delegato - ex articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988 - si propone quindi, di provvedere ad una generale revisione dell’organizzazione scolastica nel settore, improntandola ai principi di efficacia efficienza ed economicità, ed a realizzare il contenimento della spesa pubblica specificamente imposta dalla legge di autorizzazione.
Lo schema si compone di undici articoli e su di esso sono stati acquisiti i pareri del Consiglio nazionale della pubblica istruzione e del Ministero dell’economia e delle finanze.
In ordine al parere della Conferenza unificata – previsto nella sequenza del procedimento di adozione – l’Amministrazione fa presente che, pur essendo intervenuta la trasmissione in data 29 ottobre 2009, la Conferenza, pur avendo espresso in sede tecnica parere favorevole con emendamenti – che la relazione attesta essere stati condivisi in gran parte – all’atto della trasmissione a questo Consiglio dello schema non ha tuttavia ancora formalizzato il parere richiesto.
Dato il tempo decorso dalla trasmissione, e dalla stessa seduta indetta per l’esame e successimene annullata, la relazione insta per la formulazione del parere, tenuto conto sia dell’incidenza che il provvedimento è chiamato ad esercitare sulla spesa pubblica già per l’anno scolastico 2010-2011, che della circostanza dell’avvenuta deliberazione da parte delle Regioni, nei piani di dimensionamento delle istituzioni scolastiche, della istituzione dei Centri per l’istruzione degli adulti sulla base del d.m. 25 ottobre 2007, applicativo dell’articolo 1, comma 632, della legge n. 296 del 2006.
Lo schema di regolamento è stato altresì approvato, in prima lettura, dal Consiglio dei Ministri in data 12 giugno 2009.
In proposito, la Sezione ha già avuto occasione di esaminare la natura, le finalità e l’oggetto dei regolamenti di cui al citato articolo, rilevandone l’inserimento nel quadro degli interventi urgenti disposti nel decreto legge citato ed evidenziandone la specifica preordinazione al contenimento della spesa per il pubblico impiego, oltre che al più generale adeguamento dell’organizzazione scolastica ai principi posti a base del sistema amministrativo.
In tale sede è stato altresì sottolineato come la delega conferita dal Governo stabilisca che i regolamenti devono comunque assicurare la puntuale attuazione del piano programmatico dettato per l’istruzione, la cui osservanza costituisce parametro di legittimità per la valutazione delle soluzioni predisposte.
Con specifico riferimento alla materia oggetto del regolamento in esame, la lettera f) del comma 4 dell’articolo 64 più volte citato collega all’attuazione del piano suindicato la “ridefinizione dell’assetto organizzativo didattico dei centri di istruzione per gli adulti, ivi compresi i corsi serali, previsto dalla vigente normativa”.
Ed il piano, individuando un quadro organico di interventi e misure volti a realizzare contestualmente sia il riassetto della spesa pubblica che l’ammodernamento e lo sviluppo del sistema, prevede specifiche azioni concernenti l’istruzione degli adulti, sia in tema di adeguamento dei servizi, delle strutture e della realizzazione di servizi in rete – correlato all’autonomia dei Centri provinciali – che di determinazione dell’organico e delle caratteristiche dei piani di studio.
Al riguardo, il d.P.R. 20 marzo 2009, n. 81, ha dettato specifiche disposizioni rispettivamente per la formazione delle classi e dei corsi di istruzione degli adulti e per l’utilizzo prioritario delle ore disponibili nei corsi diurni per la determinazione dei posti di insegnamento.
Quanto sopra premesso, lo schema trasmesso precisa che la ridefinizione attuata “si realizza nel quadro della riorganizzazione di cui all’articolo 1, comma 632, della legge 27 dicembre 2006, n. 296” norma istitutiva dei “Centri provinciali per l’istruzione degli adulti” dotati, nel rispetto delle competenze delle regioni e degli enti locali, di autonomia amministrativa, organizzativa e didattica, con proprio organico, per il quale detta regole di determinazione; alla riorganizzazione ivi prevista si è provveduto, come previsto dalla norma, con il d.m. 25 ottobre 2007, di natura non regolamentare, adottato sentita la Conferenza unificata.
Lo schema regolamentare in esame, in sostanza, innesta la riorganizzazione sopra indicata nella revisione conseguente alla attuazione dell’articolo 64 del decreto-legge n. 112 del 2008, perseguendo la realizzazione di un testo organico atto a disciplinare il complessivo assetto sia organizzativo che didattico dei Centro in questione.
L’iniziativa, pur nella sua apprezzabile finalità, postula tuttavia la richiesta di taluni, essenziali chiarimenti.
Invero, in relazione alle finalità e nei limiti della norma autorizzatrice, non risultano perspicui i criteri posti a base della disciplina proposta, atteso che, da un lato – particolarmente per gli aspetti concernenti l’organico – appaiono iterativi di prescrizioni già attuate, pur con precisazioni aggiuntive, e dell’altro elevano alla fonte regolamentare una disciplina ritenuta in passata, dall’Amministrazione, di tipo non regolamentare (quella contenuta nel d.m. 25 ottobre 2007), già attuata, senza peraltro che sia specificata l’incidenza di tale nuova regolamentazione sulla normativa preesistente.
Chiarimento tanto più necessario se si considera che la documentazione di supporto trasmessa ritiene che lo schema non incide né sotto il profilo della legificazione che di quello della delegificazione sull’assetto esistente e che l’articolo 11 dello schema reca una clausola di salvaguardia che dichiara l’abrogazione “di ogni altra disposizione non legislativa comunque incompatibile con quelle del presente regolamento”. Appare infatti necessario che vengano espressamente specificate ed indicate le disposizioni abrogate.
Inoltre, ai fini della valutazione della correttezza del potere regolamentare in esercizio, è necessaria una esplicita indicazione delle norme proposte che inducano i perseguiti risparmi di spesa, innovando, sub-specie dell’assetto organizzativo e didattico disegnato, sulla situazione esistente.
Appare poi opportuno che l’Amministrazione riferente fornisca le opportune delucidazioni sugli effetti del proposto schema di regolamento sul precedente “sistema” della istruzione per gli adulti.
Dovrà, tra l’altro, essere specificato se la disciplina contenuta nel regolamento in questione incida o meno sulla norma primaria contenuta nell’articolo 1, co. 632 della legge 27 dicembre 2006 n. 296 (esito, questo, astrattamente possibile avendo i regolamenti ex art. 64 d.l. n. 112 del 2008 efficacia delegificante), ovvero se la stessa ne supponga la permanenza in vigore, limitandosi a sostituire, quale strumento di riorganizzazione, il decreto ministeriale con lo strumento regolamentare ex art. 64 d.l. n. 112 del 2008). Dovrà essere, in proposito, precisato il rapporto dello schema di regolamento con il previgente d.m. 25 ottobre 2007, ed in particolare se quest’ultimo risulti integralmente o parzialmente abrogato.
Il Ministero vorrà, altresì fornire gli opportuni chiarimenti sull’introduzione, nello schema di regolamento, di apposita disposizione sulla valutazione, specificando quali erano, nel sistema anteriore alla proposta modifica, le disposizioni che disciplinavano i profili attinenti alla valutazione.
Infine, per quanto concerne la richiesta di parere della Conferenza unificata, la Sezione, pur rendendosi conto della rappresentata urgenza, fa presente che la rilevata necessità di chiarimenti sullo schema proposto impone l’obbligo di verificare se, nelle more, siano venute meno le ragioni che impediscono la possibilità di conseguire il formale parere della Conferenza Stato-Regioni.
P.Q.M.
Sospende l’espressione del parere in attesa dei chiesti chiarimenti.
|
L'ESTENSORE |
IL PRESIDENTE |
|
|
Giuseppe Roxas |
Alessandro Pajno |
|
IL SEGRETARIO
Massimo Meli
a cura del prof. STEFANO ZAMPIERI