R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente
D E C I S I O N E
sul ricorso in appello n. 246 del 1999, proposto dal Comune di Vallarsa, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli Avv. ti Daria De Pretis e Luigi Manzi, elettivamente domiciliato presso lo studio del secondo in Roma, Via Confalonieri, n. 5.
CONTRO
SCOTONI Italo, rappresentato e difeso dall’Avv. Sergio Dragogna, elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avv. Maurizio Calò in Roma Via A. Gramsci n°36.
PER L’ANNULLAMENTO
della sentenza del Tribunale regionale di Giustizia Amministrativa di Trento 27 ottobre 1998, n. 431.
Visto l’appello con i relativi allegati.
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Vallarsa.
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese.
Visti gli atti tutti della causa.
Relatore alla pubblica udienza del 6 maggio 2003, il Consigliere Costantino Salvatore.
Uditi l’avv. Di Mattia, su delega dell’avv. Manzi, per il Comune appellante e l’avv. Calò, su delega dell’avv. Dragogna, per l’appellato.
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
F A T T O
Con la sentenza in epigrafe specificata, il TRGA di Trento ha deciso, accogliendoli, sette ricorsi proposti da Italo Scotoni, Segretario comunale presso il Comune di Vallarsa, contro una serie di provvedimenti adottati dagli organi dell’amministrazione comunale. I sette gravami sono i seguenti:
A. ricorso n. 212 del 1995, contro la deliberazione della Giunta comunale n. 55 del 21 febbraio 1995, recante diniego di dispensa dall'obbligo di residenza, e contro la nota sindacale 15 maggio 1995, n. 2774, con la quale è stato intimato al ricorrente di provvedere al trasferimento della propria residenza nel Comune di Vallarsa.
Il ricorso era affidato alle seguenti censure:
1) Violazione e falsa applicazione dell'art. 14, commi 1 e 2, e dell'art. 90 D.P.G.R. 14 ottobre 1993, n. 19/L, per non essersi astenuti né il Sindaco né il dott. Marco Bonfanti (segretario in sostituzione del dr. Scotoni).
2) Violazione e falsa applicazione dell'art. 12 del D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, in relazione agli artt. 50 e 90, comma 5, del Regolamento Organico del personale dipendente, per non aver provveduto l'Amministrazione ad offrire al ricorrente, a fronte del disposto obbligo di trasferimento della residenza, alcun alloggio idoneo nel territorio del Comune, rendendo materialmente impossibile il trasferimento stesso e per illegittimità del termine di giorni 15 intimato a tal fine. Violazione degli artt. 97 Cost., art. 1, comma 1, e art 3, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241, come recepita dalla legge provinciale 30 novembre 1992, n. 23.
3) Eccesso di potere per sviamento, per motivazione travisata, erronea ed illogica e per disparità di trattamento.
B. ricorso n. 302 del 1995, contro i richiami scritti adottati dal Sindaco del Comune di Vallarsa n. 3135 e n. 3136 del 27 maggio 1995, n. 3137 del 26 maggio 1995, e n. 3138 del 25 maggio, nei confronti dei quali erano dedotti i seguenti motivi:
1) Violazione e falsa applicazione dell'art. 117 (Sospensione del procedimento disciplinare in pendenza del giudizio penale) del D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, dell'art. 3 Codice procedura penale, dell'art. 148 (Sospensione ed estinzione del procedimento disciplinare in presenza di denuncia all'Autorità giudiziaria) del Regolamento Organico del Personale del Comune di Vallarsa. Eccesso di potere per sviamento.
2) Violazione e falsa applicazione dell'art. 114 del D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, in relazione agli artt. 1, comma 1, e art. 3, comma 1, legge 7 agosto 1990, n. 241, così come recepita dalla legge regionale 31 luglio 1993, n. 13, e dalla legge provinciale 30 novembre 1992, n. 23.
3) Eccesso di potere per motívazione illogica, carente e contraddittoria.
In particolare la sanzione n. 3135 (assenza Commissione Statuto) sarebbe del tutto illogica oltreché palesemente pretestuosa non facendo parte il Segretario di detta Commissione e non avendo per la sua funzione alcun obbligo di partecipare.
La sanzione n. 3136 (parere in delibera n. 55/95) è illegittima non avendo il Segretario un interesse diretto alla deliberazione che, anzi, era contraria ai suoi interessi, negando la richiesta deroga all'obbligo di residenza.
La sanzione n. 3137 (ritardo in atti d'ufficio) deriverebbe dall’erronea convinzione del Sindaco che le delibere sarebbero pervenute al ricorrente il giorno prima della riunione di Giunta, mentre in realtà sono pervenute lo stesso giorno della riunione.
La sanzione n. 3138 (modifica parere reso in ordine alla delibera n. 115 del 1995) è poi fondata su un fatto (modifica parere) non esistente.
C. ricorso n. 398 del 1995 contro la deliberazione della Giunta comunale 24 luglio 1995, n. 228, recante sospensione cautelare dal servizio.
Questi i motivi di ricorso:
1) Violazione e falsa applicazione dell'art. 14 e 90 del D.P.G.R. del 14 ottobre 1993, n. 19/L (Testo unico delle leggi regionali sull'ordinamento dei comuni) per mancata astensione del Sindaco, dell'assessore Stofella Piergiorgio e della responsabile dell'ufficio di ragioneria, rag. Bona.
2) Falsa applicazione degli artt. 64 e 25 della legge regionale 25 maggio 1993, n. 4, dell'art. 33 della legge 8 giugno 1962, n. 604, per avere la Giunta comunale erroneamente ritenuto di poter adottare la sospensione cautelare prima dell'inizio del procedimento disciplinare al segretario comunale tutelato da speciali garanzie di legge.
3) Violazione e falsa applicazione dell'art. 25 legge regionale 5 marzo 1993, n. 4, (Nuove norme sullo stato giuridico dei dipendenti dei comuni e dei segretari comunali) e falsa applicazione dell'art. 130 del Regolamento del personale del Comune di Vallarsa, dell'art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, per insussistenza di motivazione sulla esistenza del presupposto della gravità eccezionale dei fatti tali da richiedere il provvedimento cautelativo di sospensione del segretario comunale prima dell'inizio del procedimento disciplinare. Eccesso di potere per motivazione travisata e sviamento.
Ad avviso del ricorrente, in particolare, la pretestuosità delle contestazioni deriverebbe dalle seguenti circostanze.
a) tutte le argomentazioni riportate nella deliberazione, rivolte a screditare apoditticamente l'operato del segretario attribuendogli la responsabilità di comportamenti gravemente omissivi e addirittura turbativi ed ostruzionistici del normale svolgimento dell'attività amministrativa del Comune di Vallarsa, non sono sorrette dalla benché minima prova e, quindi, sono generiche oltreché calunniose, (in relazione alle stesse è stato presentato dettagliato esposto alla Procura della Repubblica di Trento);
b) l'addebito, quale negligenza, persino dello stato di malattia certificato da ampia documentazione medica e fiscale che lo esime da responsabilità nel periodo di riferimento;
c) l'addebito, quale negligenza, dell'assenza durante l'adozione da parte della Giunta comunale di 153 deliberazioni su 211 come se essa dipendesse dall'iniziativa del segretario comunale, mentre è esclusivo compito dell'organo deliberativo che, evidentemente, ha preferito attivarsi maggiormente durante i periodi di legittima assenza del segretario;
d) l'addebito, quale negligenza, d'aver espresso in 27 casi su 51 parere negativo agli atti deliberativi come se egli fosse vincolato unicamente al conferimento di pareri positivi sui predetti atti;
e) il riferimento ai dodici procedimenti disciplinari aperti nei suoi confronti non considera che di essi 6 sono stati archiviati, 4 si sono conclusi con il richiamo scritto, ma sono stati immediatamente impugnati avanti al T.R.G.A., 1 è perento per decorrenza dei termini di cui all'art. 102 del D.P.R. n. 3 del 1957 e, per ultimo, quello avviato con provvedimento n. 4961 del 18 agosto 1995, è tuttora in corso.
f) in relazione alla contestata omessa sottoscrizione dei mandati di pagamento ed alla richiesta di ordine di servizio scritto, il ricorrente sottolineava che, nel compimento dei propri doveri d'ufficio e in ottemperanza di preciso ordine di servizio sindacale, ha accertato che l'Amministrazione comunale aveva impropriamente consentito al precedente segretario comunale l'uso ad abitazione di alcuni uffici comunali, circostanza che diveniva oggetto di indagini da parte della Procura della Repubblica di Rovereto nell'ambito del procedimento penale n. 140/95 ed oggetto altresì di autonoma segnalazione alla Corte dei Conti.
Al precedente segretario comunale, occupante i suddetti locali, l'Amministrazione aveva richiesto, con propria nota prot. n. 4889 del 6 dicembre 1994, una somma superiore a L. 10.000.000, somma che, oltre ad essere calcolata su presupposti del tutto errati, non appariva iscritta tra i crediti nei bilanci relativi agli anni 1992, 1993 e 1994.
L'Amministrazione ritenne di "riparare" iscrivendo il credito nel bilancio di previsione 1995 il quale, tuttavia, essendo già stato "licenziato", necessitava di opportuna variazione.
Tale variazione, adottata dall'Amrninistrazione con propria deliberazione n. 16/95 del 12 aprile 1995, tuttavia, si poteva attuare solo in presenza di un credito correttamente accertato e, soprattutto, esigibile, contrariamente al credito di cui si pretendeva l'iscrizione.
Tali irregolarità venivano segnalate dal ricorrente con propria nota prot. n. 300/1 del 23 maggio 1995 ed, in seguito, allorché furono inviati allo stesso alcuni mandati di pagamento (dal n. 438 al n. 490) accompagnati da apposito elenco per la firma di rito, il segretario ricorrente, viste le macroscopiche irregolarità contabili, richiedeva al Sindaco, con nota del 30 giugno 1995, prot. n. 3861, ordine di servizio per la firma degli stessi al sensi dell'art. 62 del Regolamento Organico del Personale del Comune di Vallarsa.
Tale richiesta veniva reiterata inutilmente con raccomandata dell'1 luglio 1995.
Con nota sindacale del 30 giugno 1995, prot. n. 3869, l'amministrazione comunale si limitava ad osservare che i mandati sottoposti alla firma non risultavano pertinenti alle variazioni di bilancio assunte con la deliberazione consiliare n. 16/95.
Analoga situazione si prospettò con successivi mandati di pagamento (dal n. 491 al n. 522) comunicati al segretario con nota prot. n. 4097 del 6 luglio 1995 relativi ad atti deliberativi assunti nella seduta giuntale del 29 dicembre 1994 e decaduti per omessa pubblicazione.
Anche relativamente a tali mandati il ricorrente richiedeva, con propria nota del 7 luglio 1995, prot. n. 4103, nuovo ordine di servizio per la firma degli stessi.
In risposta, con atto 11 luglio 1995, prot. n. 4183, il Sindaco, prospettando una fantomatica ed inesistente assenza del segretario per congedo straordinario (egli era in quei giorni regolarmente in servizio) ordinava alla stesso la restituzione dei mandati stessi nelle mani del vigile urbano sig. Cabbe Renato.
L'insieme degli addebiti tende a prospettare un quadro complessivo dal quale poter giungere alla conclusione che "la mancata puntuale sottoscrizione dei mandati di pagamento ha provocato all'Amministrazione un danno gravissimo, ponendola in una situazione di morosità nei confronti dei propri creditori (..) e che un danno gravissimo è derivato a tutti i soggetti destinatari dei pagamenti (..).
Conclusione questa contraddittoria e travisata, posto che, per esplicita ammissione dell'Amministrazione stessa, i mandati di pagamento in contestazione sono stati, comunque, sottoscritti da persona diversa dal ricorrente con conseguente pronta liquidazione delle somme dovute ai rispettivi creditori (tra cui figurano, del resto, gli stessi amministratori comunali), ed inesistenza di mora debitoria da parte del Comune e di qualsiasi pregiudizio nei riguardi dei creditori stessi.
Si aggiunge che i mandati medesimi sono stati emessi dall'Ufficio Ragioneria negligentemente in media sei mesi dopo la comunicazione del titolo relativo.
Il quadro complessivo dimostrerebbe all’evidenza che gli intralci ed i rallentamenti sono riconducibili all'azione del Sindaco, e non, come si afferma in motivazione, che "in particolare l'ulteriore permanenza del dott. Scotoni in servizio comporterebbe danni irreversibili per l'amministrazione comunale e per i soggetti terzi destinatari dei futuri mandati di pagamento (..), che altresì deve essere assolutamente evitato il verificarsi di comportamenti omissivi da parte del dott. Scotoni (..) e che nessuna altra soluzione diversa può essere adottata per consentire il ripristino della corretta azione amministrativa del Comune in esito del disciplinare".
D. ricorso n. 104 del 1996 contro la delibera della Giunta 18 gennaio 1996, n. 39, con la quale è stato espresso giudizio negativo sul periodo di prova e se ne è disposta la proroga per ulteriori 180 giorni.
Questi i motivi di ricorso:
1. Violazione e falsa applicazione dell'art. 14 e 90 del D.P.G.R. del 14 ottobre 1993, n. 19/L (Testo unico delle leggi regionali sull'ordinamento dei comuni), per mancata astensione del Vice - Sindaco, degli Amministratori e della rag. Bona in quanto interessati.
2. Violazione e falsa applicazione dell'art. 10, comma 2, (Periodo di prova) del D.P.R. del 10 gennaio 1957 n. 3, dell'art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, per difetto assoluto di istruttoria in ordine all'esito del servizio effettivamente prestato e delle capacità realmente dimostrate dal dott. Scotoni quali presupposti necessari per la valutazione del periodo di prova.
3) Eccesso di potere per sviamento, per falsità del presupposto, per motivazione carente, travisata, illogica e contraddittoria riguardo al giudizio negativo espresso.
La pretestuosità delle argomentazioni addotte è dimostrata, a dire del ricorrente, dalle seguenti circostanze:
a) l'attribuzione al ricorrente di responsabilità in ordine a comportamento gravemente omissivi non sorretti dalla benché minima prova in relazione ad atti deliberativi decaduti e adottati nel periodo di sospensione cautelare dal servizio del dott. Scotoni e, comunque, convalidati con parere di legittimità dalla Giunta provinciale e dal Commissariato del Governo quali organi tutori: relativamente a tali contestazioni generiche oltreché calunniose è stato presentato esposto alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Trento;
b) l'attribuzione di omissioni in ordine al mancato invio alla Giunta Provinciale di atti deliberativi, dichiarati dall'Organo deliberante come "insuscettibili di controllo";
c) l'addebito di comportamenti omissivi identificati quali ipotesi di addebiti nel procedimento disciplinare prot. n. 4681 del 18 agosto 1995 non ancora definito all'epoca dell'adozione del provvedimento impugnato, quali fatti definitivamente accertati in sede disciplinare;
d) l'addebito di comportamenti omissivi in ordine alla mancata dichiarazione di conformità di copie di atti deliberativi, attività istituzionalmente non riservata esclusivamente al segretario comunale, vista, comunque, l'impossibilità tecnica di attestare la conformità di copie della cui esistenza egli è, comunque, all'oscuro (relativamente agli atti contestati l'amministrazione dichiara espressamente di essere sprovvista degli originali);
e) l'addebito di comportamenti oggetto di procedimento disciplinare archiviato ("..ometteva di apporre la firma in calce all'attestazione di avvenuta pubblicazione in calce alle deliberazioni indicate negli elenchi allegati nel presente provvedimento, perciò contravvenendo alle disposizioni di cui all'art. 102, comma 4 dei T.U.L.R.O.C.)" - procedimento disciplinare prot. n. 1120 del 1 marzo 1995.
E. ricorso n. 169 del 1996 contro la deliberazione della Giunta n. 51 del 26 febbraio 1996 (e i presupposti provvedimenti della Commissione di disciplina) con i quali è stata irrogata la sospensione dalla qualifica per mesi sei.
Questi i motivi di ricorso:
1) Violazione e falsa applicazione dell'art. 14 e 90 del D.P.G.R. del 14 ottobre 1993 ,n. 19/L, (Testo unico delle leggi regionali sull'ordinamento dei comuni) per mancata astensione del Vice - Sindaco e degli Amministratori in quanto interessati.
2) Violazione e falsa applicazione dell'art. 117 D.P.R. n. 3 del 10 gennaio 1957, dell'art. 3 c.p.p, dell'art. 148 del regolamento organico del personale. Eccesso di potere per sviamento.
3) Violazione e falsa applicazione degli artt. 120, comma 1, (Estinzione del procedimento) del D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, per intervenuta estinzione del procedimento essendo trascorsi più di novanta giorni dalla comunicazione della facoltà di prendere visione degli atti (20 ottobre 1995) e l'atto successivo (la seduta di trattazione orale tenutasi in data 1 febbraio 1996); dell'art. 107, comma 1, (procedimento) del D.P.R. n. 3/1957 essendo decorsi 28 giorni tra la presentazione delle giustificazioni e la trasmissione degli atti alla Commissione di disciplina. Eccesso di potere per sviamento.
4) Violazione e falsa applicazione dell'art. 145, commi 1 e 5, (Ricusazione del Giudice disciplinare) del Regolamento Organico, per omessa rinuncia del membro della Commissione signora Bona Gianna in quanto rientrante nelle ipotesi di cui alle lettera a), b), c) dell'art. 145, comma 1, del Regolamento Organico. Eccesso di potere per sviamento.
F. ricorso n. 412 del 1996 contro la deliberazione della Giunta n. 253 del 17 settembre 1996 con la quale è stata disposta la risoluzione del rapporto di impiego per esito sfavorevole del periodo di prova.
Questi i motivi di ricorso.
1) Violazione e falsa applicazione dell'art. 14 e 90 del D.P.G.P. del 14 ottobre 1993, n. 19/L, (Testo unico delle leggi regionali sull'ordinamento dei comuni) per mancata astensione del Vice - Sindaco, dell'Assessare Stofella Piergiorgio e degli Amministratori in quanto interessati.
2) Violazione e falsa applicazione dell'art. 10, comrna 2, (periodo di prova) del D.P.R. del 10 gennaio 1957, n. 3, dell'art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, per difetto assoluto di istruttoria in ordine alla durata, all'esito del servizio effettivamente prestato ed alle capacità realmente dimostrate dal dott. Scotoni quali presupposti necessari per la valutazione del periodo di prova. Eccesso di potere per sviamento, per falsità del presupposto, per motivazione carente, travisata, illogica e contraddittoria riguardo al giudizio negativo espresso.
3) Violazione e falsa applicazione degli artt. 138 (Accertamenti) e 139 (Contestazione degli addebití) del Regolamento Organico del Personale in relazione all'art. 1 e 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, per essere pervenuta l'amministrazione a giudizio sfavorevole sul periodo di prova del ricorrente in base a valutazione di fatti non preventivamente contestati al ricorrente attraverso l'iter della procedura disciplinare. Eccesso di potere per sviamento.
G. ricorso n. 358 del 1997 contro la deliberazione della Giunta municipale n. 127 del 22 aprile 1997, con la quale viene bandito il concorso pubblico per la copertura dei posta di Segretario comunale deducendo:
1. Violazione e falsa applicazione degli artt. 97, comma 1, e 51, Cost., dell'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241, come recepita dalla legge regionale n. 13/1993 e dalla legge provinciale n. 23/1992, e dell'art. 57, comma 1, (indizione del bando di concorso) della legge regionale del 5 marzo 1993, n. 4, (Nuove norme sulla stato giuridico ed il trattamento economico dei dipendenti dei comuni e dei segretari comunali). Eccesso di potere per sviamento, falsità del presupposto e ingiustizia manifesta.
Il Comune di Vallarsa si costituiva in tutti i ricorsi, contestandone la fondatezza.
Il TRGA, riuniti i sette gravami, li accoglieva con la sentenza in epigrafe specificata, contro la quale il Comune ha proposto il presente appello, chiedendone l’integrale riforma.
L’originario ricorrente resiste all’appello.
Le parti hanno ulteriormente illustrato le proprie tesi difensive con apposite memorie e l’appello è stato trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 6 maggio 2003.
D I R I T T 0
l. In via preliminare, conviene precisare che l’ambito del presente giudizio d’appello è delimitato dalle censure accolte dal giudice di primo grado, in quanto l’originario ricorrente, con la memoria difensiva del 16 aprile 2003, pur avendo diffusamente replicato alle argomentazioni del Comune, non ha espressamente riproposto le censure dichiarate assorbite dal T.R.G.A..
Entro questi limiti, pertanto, saranno esaminati i rilievi mossi dal Comune appellante in ordine alle statuizioni rese sui singoli ricorsi.
2. Il ricorso n. 212/95 riguarda la deliberazione della Giunta Comunale 17 marzo 1995, n. 66, con la quale, previa revoca della precedente delibera n. 55 del 21 febbraio 1995 (peraltro annullata dall'organo di controllo), è stata nuovamente negata la deroga all'obbligo di residenza del ricorrente nel Comune, nonché la nota del Sindaco 12 maggio 1995, recante intimazione al ricorrente di trasferire entro il 30 maggio 1995 la residenza nel Comune di Vallarsa.
Il T.R.G.A. lo ha accolto, ritenendo fondata la censura di eccesso di potere sotto due profili: quello del difetto di presupposto e quello della disparità di trattamento.
Sotto il primo aspetto, il giudice - dopo avere ricordato le vicende che da subito hanno contrassegnato i rapporti, non certamente improntati a reciproca e leale collaborazione, tra il nuovo segretario e gli amministratori comunali [l’assunzione in servizio del ricorrente avvenuta ad oltre sei mesi di distanza dalla sua nomina per la resistenza frapposta dagli amministratori del Comune di Vallarsa; la nota 2 gennaio 1995, con la quale il Sindaco, il giorno stesso della presa di servizio, rammentava al segretario l'obbligo di residenza nel Comune ai sensi dell'art. 51 del Regolamento organico e sottolineava a tal fine anche la disponibilità di un alloggio comunale; la denuncia da parte del dott. Scotoni (in data 20 febbraio 1995 alla Amministrazione comunale ed in data 25 febbraio 1995 alle Procure Generali della Corte dei Conti di Trento e di Roma e alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Trento e di Rovereto) in ordine ad alcune irregolarità rilevate (adibizione ad abitazione da parte del precedente segretario e senza corrispettivo per il Comune di uffici comunali in località Raossi)] - richiamava l'art. 90, comma 5, del vigente regolamento organico, secondo il quale "i Comuni, in relazione all'obbligo di residenza prescritto al segretario comunale, devono fornire allo stesso, dietro corrispettivo commisurato all'equo canone per corrispondente appartamento in zona B del Comune di Trento, un idoneo alloggio, sempre che non ne possieda nel Comune".
Ciò precisato, il T.R.G.A. ha osservato che l’affermazione contenuta nella deliberazione della Giunta n. 66 del 17 marzo 1995, secondo la quale la "Amministrazione possiede per i segretari comunali che ne siano sprovvisti, qualora non optino per diversa sistemazione, un apposito appartamento nel palazzo comunale libero e disponibile, a seguito della partenza del precedente segretario che lo abitava", sarebbe smentita dalle risultanze istruttorie dalle quali emergerebbe la non idoneità dell’appartamento in questione, ubicato al secondo piano del palazzo comunale.
Secondo i dati non contestati, desumibli dalla documentazione acquisita agli atti, il citato appartamento è composto non da "tre ampi locali con servizi" come asserito dalla difesa del Comune, ma più esattamente, dal corridoio, da due sole stanze (di cui una di mq. 13,23), dal bagno, mentre manca del tutto qualsiasi ambiente attrezzato a cucina, perché l'accatastamento dei locali al nuovo catasto edilizio urbano è stato operato per esclusivo uso "uffici" e non ad "abitazione", e tutte le utenze sono uniche per l'intero fabbricato sede del municipio di Vallarsa. Da qui la conclusione dell’inesistenza di una autonoma abitazione distinta dagli uffici comunali e, quindi, dell’insussistenza del presupposto posto a base del diniego: l’esistenza di un alloggio idoneo per il segretario e per il suo nucleo familiare.
Quanto all’assunto della difesa comunale circa la disponibilità di altro alloggio in località Riva, il T.R.G.A. ha osservato che dalla documentazione acquisita a seguito della disposta istruttoria non risulta che l'amministrazione comunale abbia informato il ricorrente della disponibilità di tale altro alloggio, del quale, del resto, non fanno cenno né le deliberazioni della Giunta n. 55 del 21 febbraio 1995 e n. 66 del 17 marzo 1995 né le lettere sindacali 2 gennaio 1995 e 12 maggio 1995 n. 2774. Ove poi si consideri che, alla stregua degli elementi forniti dalla relazione 30 giugno 1995 dell'Ufficio tecnico comunale, detto alloggio fa parte di una scuola elementare realizzata nel 1955 ed in stato di abbandono (impianti tecnologici, mancanza dell'impianto di riscaldamento, serramenti in condizioni pessime, pavimenti da sistemare), appare evidente come anche questo appartamento non possa considerarsi idoneo ai sensi e per gli effetti della richiamata norma regolamentare.
Per quel che concerne il secondo profilo, quello cioè di eccesso di potere per disparità di trattamento, la sua fondatezza è stata affermata con riferimento sia alla posizione del precedente Segretario comunale dott. Bonfanti, al quale è stato consentito di mantenere la propria residenza nel Comune di Luserna, Comune molto più distante di Rovereto (residenza del dr. Scotoni) dalla sede di servizio, sia a quella della dipendente rag. ra Bona, residente nel Comune di Mori, anche esso più distante di Rovereto da Vallarsa.
2.1. Le conclusioni del primo giudice vengono contestate sotto entrambi i profili di censura dal Comune appellante, il quale osserva, in primo luogo, che, diversamente da quanto sostenuto in sentenza, l’appartamento messo a disposizione si deve considerare, alla luce della stessa documentazione esibita, "alloggio idoneo" a soddisfare le esigenze del ricorrente a nulla rilevando, da un lato, la mancanza di un locale autonomo destinato a cucina, posto che una delle due stanze, essendo attrezzata con "scatola elettrica con cavo tv, tubi per allacciamento acqua calda e fredda e scarico a muro", è in grado di ospitare un "angolo cottura" e, dall’altro lato, la destinazione e l’accatastamento dei locali ad uso ufficio, anziché abitativo.
Aggiunge la difesa del comune che l’attrezzatura relativa all’angolo cottura non può che fare carico a chi di volta in volta si trova ad utilizzare l’appartamento, tenuto conto che l’obbligo dell’amministrazione concerne esclusivamente la messa a disposizione dell’alloggio, ma non certo il suo arredo, come si desume dal riferimento al pagamento di un corrispettivo commisurato all’equo canone, applicabile di norma agli appartamenti non arredati. Tutto ciò senza considerare che il ricorrente non ha mai chiesto all’amministrazione di mettergli a disposizione un alloggio in Vallarsa, ma si è limitato ad insistere per la dispensa dall’obbligo di residenza.
Con riferimento al secondo profilo di censura accolto, la difesa dell’amministrazione osserva innazi tutto che il ricorrente non risiede a Rovereto ma a Trento, e sottolinea come la riferita disparità di trattamento non sarebbe predicabile né nei confronti del precedente segretario comunale il quale, pur non avendo trasferito la propria residenza anagrafica in Vallarsa, ha dimorato abitualmente nel comune, né nei confronti della Ragioniera Bona vuoi perché residente nel comune di Mori, distante soli 22 km da Vallarsa vuoi perché non onerata degli stessi obblighi del segretario comunale.
2.2. Le considerazioni del comune non possono essere condivise.
Va in primo luogo precisato che il diniego di dispensa dall’obbigo di residenza è stato motivato proprio con riferimento alla disponibilità dell’appartamento di proprietà comunale, per cui del tutto irrilevante appare, ai fini della verifica di legittimità del diniego medesimo, la circostanza che il segretario non abbia mai chiesto all’amministrazione di mettergli a disposizione un appartamento.
Quanto alla idoneità o meno dell’appartamento, reputa il Collegio che, come esattamente rilevato dal giudice di primo grado, le risultanze istruttorie e documentali abbiano fornito adeguata dimostrazione dell’infondatezza della tesi comunale.
La limitata consistenza del cd. alloggio, costituito di due sole stanze, in una delle quali sarebbe previsto l’angolo cottura; la mancanza attuale di collegamenti dei servizi; l’unicità delle utenze con quelle dell’edificio adibito a sede del comune, sono tutti elementi che dimostrano come l’alloggio in questione non fosse, al momento in cui veniva offerto al segretario, in grado di soddisfare le sia pur minime esigenze abitative del funzionario. E ciò senza considerare che, diversamente da quanto assume la difesa comunale, non sembra ipotizzabile che l’angolo cottura debba essere arredato dal funzionario che di volta in volta usufruisce dell’appartamento. E’ notorio, infatti, che tutti gli appartamenti nei quali sia previsto, al posto di autonoma cucina, un angolo cottura sono predisposti con l’arredo essenziale di quest’ultimo.
Anche sulla censura di eccesso di potere per disparità di trattamento si devono condividere le conclusioni del primo giudice.
L’assunto che il precedente segretario comunale, pur non avendo trasferito la propria residenza anagrafica in Vallarsa, ha dimorato abitualmente nel comune, e che la Ragioniera Bona è residente nel comune di Mori, distante soli 22 km da Vallarsa e, comunque, non ha gli stessi obblighi del segretario comunale, è circostanza che non vale ad escludere il vizio riscontrato.
Difatti, non si comprende perché al precedente segretario sia stato consentito di non trasferire la propria residenza anagrafica, mentre analogo trattamento non è stato riservato all’odierno appellato, al quale, del resto, non risulta sia mai stato contestato l’assenza in sede nell’arco del normale orario di servizio. Quanto alla dipendente Bona, è sufficiente replicare che la distanza del luogo di residenza dal comune sede di servizio è problema che riguarda il singolo dipendente che chiede la dispensa dall’obbligo di residenza, posto che, quale che sia la lunghezza del percorso che quotidianamente deve affrontare, egli ha l’obbligo di garantire la presenza in ufficio nel periodo del normale orario di servizio.
In tale ottica, il segretario avrebbe dovuto affrontare un viaggio quotidiano più lungo, ma questo non assume rilievo rispetto alla continua presenza in servizio, che costituisce l’obbligo principale di qualsiasi dipendente.
Si deve, infine, aggiungere che la nota sindacale che rammenta al nuovo segretario l’obbligo di residenza - nota che come si è avuto modo di precisare in precedenza - è stata fatta pervenire nello stesso giorno in cui il ricorrente prendeva servizio: il che dimostra anche che l’amministrazione non era certo predisposta a superare le vicende che avevano contrassegnato la nomina del ricorrente e la sua immissione in servizio.
Alla luce delle considerazioni che precedono, l’appello del comune deve, per questa parte della sentenza, essere respinto.
3. Il ricorso n. 302/95 investe i quattro richiami scritti adottati dal Sindaco in relazione ad asserite infrazioni disciplinari: si tratta, in particolare, dei provvedimenti 27 maggio 1995, n. 3135, per assenza dalla Commissione Statuto; 27 maggio 1995, n. 3236, per il parere di legittimità sulla deliberazione 21 febbraio 1995, n. 55; 26 maggio 1995, n. 3137, per ritardo in atti d’ufficio; 25 maggio 1995, n. 3138 in relazione alla vicenda della ristrutturazione ramale della fognatura in frazione Dosso.
Il T.R.G.A. ha ritenuto fondato anche questo ricorso e, in accoglimento del medesimo, ha annullato i quattro richiami scritti.
3.1. Per quanto attiene al richiamo n. 3135 del 27 maggio 1995, irrogato per la mancata partecipazione alla riunione della Commissione per lo Statuto Comunale del 27 febbraio 1995, il giudice di primo grado ha rilevato che la deliberazione consiliare n. 48/93, istitutiva della Commissione di studio per la redazione dello Statuto comunale, ha incluso fra i suoi componenti anche il segretario comunale dell’epoca, dott. Bonfanti, precisando comunque che la composizione della Commissione in questione, non essendo prevista da alcuna disposizione di legge a regolamentare, deve considerarsi frutto delle valutazioni ampiamente discrezionali del Consiglio, il quale ha chiamato, all'epoca, a farne parte persone che, a proprio giudizio, ha ritenuto particolarmente qualificate, mentre nessuna disposizione normativa o regolamentare impone al segretario di partecipare alla citata Commissione.
In tale contesto, la mancata partecipazione del segretario ad un organismo, del quale non faceva parte, non è stato ritenuto comportamento suscettibile di essere censurato disciplinarmente, anche avuto riguardo al clima instauratosi nel Comune, nel quale qualsiasi violazione, anche meramente formale, di qualsiasi disposizione era oggetto di corrispondenza con l'autorità giudiziaria penale.
Il Comune contesta tali conclusioni, osservando che, diversamente a quanto ritenuto dal primo giudice, la legittimazione (e conseguentemente l’obbligo) del segretario comunale alla partecipazione alla Commissione discende dalla deliberazione istitutiva della commissione stessa, che espressamente contempla tra i suoi membri il segretario comunale; che tale partecipazione risulta perfettamente in linea con i compiti propri del segretario, come individuati dall’art. 38, comma 2, del TULLRROC, dal quale si ricaverebbe che nell’ambito delle ampie funzioni assegnate a tale figura dalla legge, dallo statuto e dai regolamenti e, comunque nell’ambito dei "compiti affidatigli dal Sindaco", rientra anche quello di partecipare all’organismo destinato a predisporre l’atto fondamentale del comune; che l’originario ricorrente non ha mai contestato la composizione della commissione né ha rappresentato ragioni di sorta a giustificazione della mancata partecipazione nonostante i reiterati inviti in tal senso rivoltigli dal Sindaco.
Il Collegio osserva che nessuno dei rilievi mossi alla statuizione del primo giudice è fondato.
In punto di fatto, non è contestato dal comune che, come rilevato dall’appellato e come risulta dalla deliberazione, i componenti della commissione sono stati individuati singolarmente, capigruppo politici, ex sindaci e rappresentanti del mondo produttivo, e che, per quel che concerne specificamente il punto controverso, il dott. Bonfanti è stato chiamato a farne parte non in via generica in quanto segretario comunale, ma con designazione specifica. Questa circostanza risulta avvalorata dalla precisazione, formulata dall’originario ricorrente e non smentita dal comune, che la commissione dal 1993 al 1995 si è sempre riunita nella composizione originaria, anche nel secondo semestre 1994, quando segretario comunale era il dott. Arman e il dott. Bonfanti prestava servizio in altre sedi. Sempre in punto di fatto, conviene precisare che, come sottolineato dall’appellato e non contesato dal comune, alla data del 27 febbraio 1995, la commissione aveva concluso i propri lavori e lo Statuto comunale era stato approvato dal Consiglio comunale con deliberazione 16 maggio 1994, n. 25, vistata dalla Giunta provinciale nella seduta del 10 giugno 1994: quindi, ben nove mesi prima della convocazione contestata.
In tale quadro, non sembra possa essere messo in dubbio che la partecipazione del segretario alla commissione non discendeva ratione muneris dalla qualità rivestita, ma era stato frutto di una precisa scelta dell’organo consiliare, con la conseguenza che non sussisteva alcun obbligo a carico del segretario comunale dell’epoca di partecipare a detta commissione.
Né un tale obbligo può farsi discendere dall’art. 38 invocato, posto che tra i compiti suddetti non è incluso quello di partecipare a commissioni non previste dalla normativa vigente.
Alla luce delle considerazioni appena svolte, reputa il Collegio che il comportamento del ricorrente di primo grado, pur denotando un eccessivo formalismo nell’espletamento dei propri doveri d’ufficio che mal si concilia con il principio di leale collaborazione con gli amministratori comunali cui deve essere improntata la sua azione, non sembra tuttavia integrare ex se gli estremi di un’infrazione disciplinare. Correttamente, pertanto, il giudice di primo grado ha annullato anche questo richiamo scritto.
E’ appena il caso di aggiungere che, nell’ambito delle questioni controverse su questo specifico richiamo, nessun rilievo assume la circostanza dedotta dal Comune che l’originario ricorrente non ha contestato la delibera di istituzione della commissione.
3.2. Il richiamo scritto n. 3136 del 27 maggio 1995 è stato inflitto perché il segretario non si è astenuto dall'esprimere parere sulla deliberazione della Giunta n. 55 del 21 febbraio 1995 - avente ad oggetto il diniego di dispensa dall’obbligo di residenza - deliberazione annullata dalla Giunta provinciale proprio a causa del parere di legittimità espresso dal dr. Scotoni, parte interessata.
Il T.R.G.A., premesso che, a norma dell’art. 100, 5 comma, T.U.LL.R.O.C. nel caso in cui al provvedimento deliberativo sia direttamente interessato il segretario comunale, il parere di legittimità è reso dal Vice segretario o da un dirigente o funzionario comunale, ha escluso che, nel caso di specie, il segretario comunale avesse l’obbligo di astenersi. A tale risultato il giudice di primo grado è pervenuto sul presupposto che l’appellato, di fronte ad uno schema di delibera di Giunta di contenuto contrario alle sue aspettative (in quanto vi si negava la richiesta dispensa dall'obbligo di residenza), non poteva avere un proprio, personale e diretto interesse alla adozione della delibera.
Questa conclusione sarebbe rafforzata dalla considerazione che il parere del segretario è limitato agli aspetti di stretta legittimità formale, e non può interferire sulle scelte in concreto emergenti dallo schema di delibera sottoposta al suo esame, per cui, quando il contenuto dello schema di delibera non contenga alcun vantaggio o utilità per il segretario, deve escludersi la sussistenza di un suo "diretto" interesse e del conseguente obbligo di astensione.
L’Amministrazione appellante contesta le conclusioni del giudice di primo grado, osservando in primo luogo che l’infrazione contestata nel caso di specie e culminata con l’impugnato richiamo, non era correlata alla sussistenza di un interesse del Segretario comunale all’adozione della deliberazione di diniego della dispensa dall’obbligo di residenza, ma, più esattamente, alla violazione di un preciso obbligo normativo e, quindi, alla grave negligenza imputabile al comportamento del funzionario.
La Sezione ritiene che i rilievi dell’amministrazione siano fondati.
La tesi del primo giudice non può essere condivisa perché non considera che l’obbligo di astensione previsto dalla disposizione avanti richiamata scatta nel momento in cui l’atto deliberativo coinvolge il segretario comunale, e prescinde dal contenuto, positivo o negativo, della determinazione comunale. Il giudizio sull’interesse del soggetto tenuto ad astenersi è necessariamente prognostico e l’obbligo di astenersi diventa attuale allorché il soggetto "interessato" è messo in condizione di conoscere che l’atto deliberativo lo riguarda direttemente.
Circostanza questa che nella specie non può essere messo in discussione, essendo evidente che la decisione di decidere sulla domanda di diniego di dispensa dall’obbligo di residenza integra sicuramente, diversamente da quanto ritenuto dal primo giudice, un caso di "diretto" interesse del segretario comunale, e fa nascere, quindi, il conseguente obbligo di astensione.
Pertanto, il ricorso in esame, nella parte in cui è rivolto contro il richiamo scritto 27 maggio 1995, n. 3136, andava respinto.
3.3. Il terzo richiamo scritto di cui alla nota sindacale n. 3137 del 26 maggio 1995, è stato irrogato per l’omesso parere di legittimità in ordine alle deliberazioni della Giunta nn. 56, 57, 58 e 60, il cui contenuto era stato messo a disposizione del segretario dal giorno precedente a quello della riunione di Giunta e cioè dal 20 febbraio 1995.
Il richiamo in parola è stato annullato perché adottato sul presupposto errato che il segretario ha avuto a disposizione gli atti in parola il giorno precedente (20 febbraio 1995) la riunione della Giunta comunale avvenuta in data 21 febbraio 1995.
Dalla disposta istruttoria, difatti, sarebbe emerso che la consegna di tali atti è avvenuta alle ora 16,00 del 21 febbraio 1995, come sostenuto dall’originario ricorrente. In tale quadro irrilevanti sarebbero, ad avviso del primo giudice, le considerazioni del comune circa la "ordinarietà e normalità" degli atti deliberativi in questione, atteso che elementari principi di buona amministrazione escludono che gli schemi di provvedimenti possano essere sottoposti al vaglio dei segretari immediatamente prima della riunione dell’organo comunale chiamato a deliberare sugli stessi.
Anche su questo punto le conclusioni del primo giudice non possono essere condivise.
A parte ogni questione sulla data di effettiva consegna al segretario comunale degli schemi di atti deliberativi sui quali esprimere il proprio parere - se, cioè, tale data sia da individuare nel giorno precedente la riunione della Giunta (20 febbraio 1995) come assume il comune ovvero alle ore 16,00 dello stesso giorno della riunione (21 febbraio 1995) come sostengono l’originario ricorrente e il T.R.G.A. - è decisiva la considerazione che, secondo quanto affermato dall’amministrazione e non contestato dall’appellato, la riunione dell’organo comunale è iniziata alla ore 20,40 del 21 febbraio 1995.
Orbene, sostenere che quasi cinque ore di tempo prima della riunione dell’organo comunale, non consentono al segretario comunale l’esame delle deliberazioni sulle quali esprimere il proprio parere di legittimità è affermazione assolutamente non condivisibile, ove si tenga conto da un lato di quella che, notoriamente, costituisce la prassi ordinaria di tutte le riunioni di Giunta comunale e, dall’altro lato, che il segretario comunale è, in linea di principio, in possesso delle doti professionali indispensabili che gli consentono di assolvere i propri compiti istituzionali. Ferma restando, ovviamente, la possibilità di chiedere un margine di riflessione, ove la questione presenti profili di notevole complessità e il tempo a disposizione non sia stato oggettivamente tale da consentirne un esame adeguato: circostanza che, peraltro, non è stata contestata nel caso in esame.
Non si può, pertanto, ritenere, come assume l’originario ricorrente per giustificare la contestata omissione, che egli non ha avuto il tempo materiale per esaminare gli atti pervenutigli.
Anche per questo richiamo scritto, dunque, il ricorso di primo grado andava respinto.
3.4. L’ultimo richiamo scritto è quello di cui al provvedimento n. 3138 del 25 maggio 1995, che è stato irrogato perché il segretario avrebbe modificato il parere 21 marzo 1995 espresso in merito alla delibera n. 115 del 21 marzo 1995: la modifica sarebbe consistita nell’aggiunta, operata il giorno successivo, alle parole "negativa per non esecutività della delibera consiliare n. 7 dd. 17.3.1995 che dispone la corretta copertura finanziaria dell'opera", le parole "mancata indicazione cap. spesa".
Il T.R.G.A., dopo avere precisato che, diversamente da quanto sostenuto dall’amministrazione, l’interessato aveva contestato l’addebito in sede di giustificazioni, ha annullato il provvedimento impugnato sul rilievo che, a seguito dell’acquisizione in giudizio del verbale della deliberazione n. 115, sottoscritto dal Vice Sindaco (essendo il Sindaco assente) e da un Assessore, oltre che dal segretario comunale, è emerso che il parere di regolarità tecnica e contabile reso dal Segretario, integralmente riportato nelle premesse, contiene anche le parole "mancata indicazione del cap. spesa".
Ciò che escluderebbe la sussistenza in fatto dell’addebito contestato.
Il Comune appellante assume che le conclusioni del giudice di primo grado sono frutto di una valutazione frettolosa della vicenda e fondate su una circostanza priva di valore probatorio, perché il fatto che la deliberazione riporti anche le parole relative alla mancata indicazione del capitolo di spesa, non esclude che tali parole siano state inserite successivamente alla stesura del verbale di deliberazione.
Quest’ultima affermazione emergerebbe in tutta la sua evidenza da un’attenta valutazione del verbale in questione, dal quale si ricaverebbe che l’inciso relativo all’indicazione del capitolo di spesa sarebbe stato inserito successivamente.
La Sezione ritiene che le conclusioni del primo giudice siano da confermare, ove si consideri, da un lato, che nessuna delle parti contesta l’esistenza nel parere dell’inciso circa l’indicazione del capitolo di spesa e, dall’altro lato, che né il Vice Sindaco né l’Assessore che, unitamente al segretario, hanno firmato il relativo verbale ne hanno mai contestato la conformità all’originale.
Ad ogni modo, anche a volere seguire la tesi dell’amministrazione ed ammettere, in via di mera ipotesi, che l’aggiunta sia stata operata successivamente, reputa il Collegio che essa non ha comportato alcuna modifica sostanziale del parere e, quindi, non sembra suscettibile di essere sanzionata sul piano disciplinare.
3.5. Alla luce delle considerazioni appena svolte, la sentenza appellata deve essere parzialmente riformata nel senso che il ricorso n. 302 del 1995 doveva essere accolto solo nella parte in cui era rivolto contro i richiami scritti n. 3135 del 27 maggio 1995 (per mancata partecipazione alla commissione Statuto) e n. 3138 del 25 maggio 1995 (per modifica parere reso su deliberazione n. 114 del 21 marzo 1995), mentre doveva essere respinto nella parte in cui era rivolto contro i richiami scritti n. 3136 del 27 maggio 1995, relativo al parere reso sulla deliberazione n. 55 del 1995) e n. 3137 del 26 maggio 1995 per omesso parere su deliberazioni da sottoporre alla Giunta nella riunione del 21 febbraio 1995. Entro questi limiti, l’appello deve essere accolto.
4. Il ricorso n. 398 del 1995 investe la deliberazione della Giunta comunale n. 228 del 25 luglio 1995, con la quale l’originario ricorrente è stato sospeso cautelarmente dal servizio fino alla definizione del procedimento disciplinare.
Il giudice di primo grado lo ha accolto, avendo ritenuto fondato e assorbente il primo motivo, con il quale si deduceva violazione e falsa applicazione degli artt. 14 e 90 D.P.G.R. 14 ottobre 1993, n. 19/L, per mancata astensione, in sede di adozione della delibera impugnata, del Sindaco, dell'Assessore Stofella Piergiorgio e della rag. Bona, la quale ha reso il parere di legittimità e di regolarità contabile in ordine alla delibera impugnata.
Dopo avere premesso che la sospensione cautelare, in pendenza o in vista della attivazione dei procedimento disciplinare, proprio perché si inserisce necessariamente nel procedimento disciplinare, è soggetta alle stesse regole che governano quest’ultimo - regole volte, in primo luogo, a garantire al dipendente che le valutazioni adottate nei suoi confronti siano assunte da un organo della cui imparzialità non sia possibile dubitare - ha precisato che il dovere di astensione previsto dall'art. 14 D.P.G.R. n. 19/L del 1993 costituisce espressione del principio generale, inderogabile in sede disciplinare e giurisdizionale, per il quale chi esercita funzioni giudicanti (siano esse applicate, per l'appunto, in sede disciplinare avvero in sede giudiziaria) deve trovarsi in posizione di assoluta imparzialità e terzietà rispetto ai fatti (ed alle persone, alle quali quei fatti sono riconducibili) in ordine ai quali deve esprimere valutazioni e proporre o irrogare sanzioni o misure cautelari.
Di tale generale principio sarebbe espressione anche l'art. 145 del regolamento organico del personale del Comune di Vallarsa che, riproducendo quasi letteralmente l'art. 149 del T.U. degli impiegati civili dello Stato approvato con D.P.R. n. 3 del 1957, prevede le cause di ricusazione del giudice disciplinare.
Dall'atteggiarsi concreto della vicenda emergerebbero, ad avviso del giudice di primo grado, indiscutibili profili di possibili e verosimili ragioni di inimicizia o, quanto meno, di animosità o interesse a rimuovere, mediante una serie di atti e provvedimenti, il segretario comunale dal suo impiego (e per intanto a sospenderlo) in capo al Sindaco per una serie di ragioni, tra le quali in particolare, il ricorso contro la nomina ancor prima che il dr. Scotoni prendesse servizio, l'illegittimo diniego di deroga dall'obbligo di residenza e gli illegittimi quattro richiami scritti.
Ragioni di inimicizia, di animosità o, comunque, di interesse personale a rimuovere il segretario (e per intanto a sospenderlo) sarebbero rinvenibili anche in capo all'Assessare Stofella Piergiorgio, il quale ha partecipato alla Giunta che ha deliberato dapprima (atto n. 291 dei 19.7.1994) la richiesta alla Provincia della revoca della nomina del dr. Scotoni e successivamente (atto n. 310 dei 28.7.1994) il ricorso al T.R.G.A. contro la nomina nonché alla delibera sull'illegittimo diniego di deroga dall'obbligo di residenza.
Per quanto concerne la rag. Bona le ragioni che avrebbero dovuto indurla ad astenersi andrebbero individuate: nella lettera 27 febbraio 1995 che ha, indubbiamente, concorso ad indurre il Sindaco ad adottare il richiamo scritto n. 3137 del 26 maggio 1995 poi annullato; nel fatto che, pur avendo espresso in data 1 marzo 1995 con lettera diretta anche al Sindaco seri dubbi in ordine alla possibilità di definire "appartamento" i locali offerti al dr. Scotoni come alloggio e pur avendo sottolineato la necessità di "rivedere sia il conteggio effettuato dal Comune sia, di conseguenza, l'importo richiesto al dr. Bonfanti" (L. 10.429.211), ha poi apposto il visto di regolarità contabile sulla delibera consiliare n. 16 del 12 aprile 1995 la quale, nel variare il bilancio di previsione 1995, prevede al cap. 491 l'entrata di L. 10.429.211 proprio per l'affitto di quell'appartamento comunale in realtà inesistente ai fini di una utilizzazione residenziale; nella partecipazione, apponendo il parere sia di legittimità che di regolarità contabile, all'atto impugnato, che richiama, a supporto della disposta sospensione, "in particolare" la deliberazione di variazione di bilancio n. 16 del 12 aprile 1995 e la mancata firma da parte del Segretario di mandati di pagamento di spese assunte in applicazione della ripetuta delibera di variazione n. 16 del 1995.
I pareri espressi dalla dipendente Bona sull'atto impugnato evidenzierebbero, attesa la loro contraddittorietà sia con il precedente scritto 1 marzo 1995 sia con la realtà fisica dei locali erroneamente definiti "appartamento", l’esistenza di quegli indiscutibili profili di possibili e verosimili ragioni di inimicizia o quanto meno di animosità o interesse a rimuovere (e per intanto a sospendere) il Segretario, già riconosciuti più sopra esistenti in capo agli amministratori prima menzionati.
Nonostante la natura assorbente del motivo accolto, il T.R.G.A. ha ritenuto l'atto impugnato anche viziato per eccesso di potere sotto i profili, dedotti con il terzo motivo di ricorso, del travisamento e della motivazione perplessa, contraddittoria e pretestuosa.
Premesso che la sospensione cautelare è stata inflitta in particolare, per il rifiuto del segretario di trasferire la residenza a Vallarsa e di sottoscrivere mandati di pagamento di spese assunte in applicazione della sopra indicata delibera di variazione di bilancio n. 16 del 12 aprile 1995, con utilizzazione, quindi della somma di L. 10.429.211, il primo giudice ha osservato che, stante la riconosciuta illegittimità delle determinazioni comunali assunte in ordine al trasferimento della residenza e attesa, altresì, la impossibilità (a quanto meno il serio dubbio) di pretendere dal dr. Bonfanti, precedente segretario, la somma di L. 10.429.211 per l'uso di un inesistente "appartamento", il comportamento del dr. Scotoni non poteva integrare oggettivamente il presupposto in presenza del quale è possibile disporre la sospensione cautelare.
Inoltre, la peculiarità della vicenda, avrebbe dovuto indurre il Sindaco, nonostante il visto di legittimità riportato dalla delibera di variazione di bilancio, ad impartire l'ordine scritto di firmare i mandati relativi, ordine che non sarebbe ravvisabile nella nota sindacale 30 giugno 1995 n. 3869, priva dell'indispensabile elencazione analitica dei mandati da firmare.
Strumentale alla ricostruzione dei fatti posti a base del provvedimento impugnato sarebbe poi il richiamo anche ai sei procedimenti disciplinari archiviati, i quali, ad avviso del primo giudice, sarebbero stati pretestuosamente iniziati e non potevano, dunque, legittimamente sorreggere il provvedimento in questione.
Del pari irrilevanti, ai fini della legittimità del provvedimento impugnato, sarebbero i quattro provvedimenti disciplinari conclusi con il richiamo scritto, richiamati nell'atto sanzionatorio: detti richiami, difatti, sono stati impugnati dall’interessato e poi annullati.
4.1. Il Comune critica le conclusioni del primo giudice, osservando come l’unico argomento addotto - vale a dire l’animosità e la grave inimicizia dimostrata dagli amministratori verso il segretario nei confronti del quale sarebbero stati adottati provvedimenti a contenuto negativo poi annullati - sia frutto di evidente erroneità.
L’assunzione di provvedimenti negativi, anche in ipotesi illegittimi, nei confronti di un dipendente non implicherebbe, di per se, sentimenti di inimicizia personale o animosità, e conseguentemente attività discriminatoria da parte dell’amministrazione perché, se ciò fosse vero, tali presupposti dovrebbero considerarsi sussistenti in presenza di qualsiasi procedimento disciplinare.
Con riferimento ai singoli punti presi in esame dal giudice di primo grado, l’Amministrazione osserva quanto segue. L’iniziativa volta ad ottenere prima la revoca e poi l’annullamento giurisdizionale della nomina fu dettata non da ragioni di grave inimicizia o di animosità personale nei confronti del nuovo segretario comunale, peraltro neppure conosciuto di persona dagli amministratori, ma dalla giusta preoccupazione di garantire l’efficienza della macchina amministrativa comunale, posto che, al momento della sua designazione presso il Comune, il dott. Scotoni era già noto per la sua difficoltà di inserimento presso le altre amministrazioni comunali, alcune delle quali avevano persino ritirato la richiesta di nomina.
Il diniego di dispensa dall’obbligo di residenza fu dettato sempre per esigenze di carattere strettamente organizzativo e di funzionamento della struttura burocratica comunale, come dimostrerebbe il fatto che il medesimo Tribunale ha respinto la domanda cautelare di sospensiva proposta contro il provvedimento che sanciva l’obbligo di residenza nel Comune.
Gli stessi richiami scritti, lungi dall’essere stati dettati da sentimenti di animosità ed inimicizia, furono la doverosa conseguenza degli illegittimi comportamenti posti in essere dal segretario che si dimostrava poco disponibile (ingiustificata assenza dalla commissione Statuto), poco diligente (rifiuto di esprimere il proprio parere su deliberazioni perché sottoposte troppo tardi al suo esame), e poco leale (violazione dell’obbligo di astensione nella delibera relativa alla domanda di dispensa dall’obbligo di residenza).
Alla stregua delle precisazioni avanti riportate, il Comune assume che nella vicenda, diversamente da quanto sostenuto dal giudice di primo grado, non sussisteva l’obbligo di astensione in capo agli amministratori comunali e che se nella medesima è dato riscontrare animosità, questa è da individuare esclusivamente in quella nutrita dal segretario nei confronti degli amministratori.
4.2. L’assunto del comune non può essere condiviso.
La regola dell'astensione del componente dalle deliberazioni assunte dall'organo collegiale, di cui fa parte, deve trovare applicazione in tutti i casi in cui egli, per ragioni di ordine obiettivo, non si trovi in posizioni di assoluta serenità rispetto alle decisioni da adottare di natura discrezionale; in tal senso, il concetto di «interesse» del consigliere alla deliberazione comprende ogni situazione di conflitto o di contrasto di situazioni personali, comportante una tensione della volontà, verso una qualsiasi utilità che si possa ricavare dal contribuire all'adozione di una delibera. (Cfr., C.d.S., Sez. IV, 23 settembre 1996, n. 1035).
Tale regola, che costituisce applicazione del principio, di livello costituzionale, di imparzialità e buon andamento che deve contrassegnare l’azione dei pubblici poteri, non è stata rispettata nel caso in esame.
Conviene a questo proposito ricordare che, per le vicende che hanno caratterizzato i rapporti dell’originario ricorrente ed altre amministrazioni comunali (dettagliatamente evidenziate al punto 2 della parte in diritto della sentenza appellata), il Comune di Vallarsa ha tentato, subito dopo avere appreso dell’assegnazione del dott. Scotoni come titolare della segreteria comunale, di impedirne l’esecuzione prima chiedendo la revoca della nomina al Presidente della Giunta provinciale e poi impugnando davanti al T.R.G.A. i decreti di approvazione della graduatoria concorsuale e di nomina del nuovo segretario; che l’effettiva immissione in servizio avviene a distanza di sei mesi dal decreto di nomina e solo dopo la diffida da parte dell’Amministrazione provinciale; che il giorno stesso della presa di possesso da parte del dott. Scotoni, il Sindaco gli rammenta l’obbligo di residenza nel comune ai sensi dell’art. 51 del Regolamento organico sottolineando altresì la disponibilità di idoneo appartamento comunale; che verso la fine di febbraio, in uno stesso giorno, al Segretario vengono notificati ben dieci contestazioni di addebiti, sei dei quali vengono poi archiviati e quattro si concludono con altrettanti richiami scritti, impugnati dall’interessato con il ricorso esaminato al precedente punto 3.
Ora, non sembra possa essere disconosciuto che gli indicati elementi, unitariamente considerati, denotano, oggettivamente, che i rapporti tra segretario ed amministratori si erano da subito caratterizzati per una sfiducia reciproca, e quindi, integrano quelle situazioni di conflitto o di contrasto personali, le quali escludono che il componente dell'organo collegiale si trovi in posizioni di assoluta serenità rispetto alle decisioni da adottare di natura discrezionale.
Nella medesima situazione di conflitto o di contrasto si pone la posizione della ragioniera Bona per l’esistenza di tutti gli elementi posti in evidenza dal primo giudice e avanti richiamate.
Correttamente, pertanto, il giudice di primo grado ha concluso che il Sindaco, l’Assessore Stofella Piergiorgio e la ragioniera Bona avevano l’obbligo di astenersi dal prendere parte alla deliberazione impugnata, con conseguente illegittimità di quest’ultima per violazione dell’obbligo in parola.
La riconosciuta fondatezza di tale motivo e la natura assorbente della censura accolta, dispensano il Collegio dall’esaminare la fondatezza o meno dell’ulteriore motivo accolto dal primo giudice. Com’è noto, infatti, quando una sentenza di accoglimento si fonda su capi autonomi e distinti, la riconosciuta fondatezza di uno di essi, rende inammissibile la censura proposta contro l’altro capo, distinto ed autonomo, perché la sua eventuale fondatezza non potrebbe condurre alla riforma della sentenza gravata.
5. Il ricorso n. 104/96 è diretto contro la deliberazione della Giunta comunale n. 39 del 18 gennaio 1996, con la quale è stato espresso giudizio negativo sul periodo di prova e ne è stata disposta la proroga per ulteriori sei mesi.
Il T.R.G.A., dopo avere ricordato che il ricorrente ha assunto servizio il 2 gennaio 1995, ma è stato assente per malattia per 35 giorni e per sospensione cautelare per altri 180 giorni, ha sottolineato che i 180 giorni del periodo di prova sarebbero scaduti il 30 giugno 1995, ma che a tale termine vanno aggiunti: 35 giorni di malattia (e la scadenza perciò si sposta al 4 agosto); ulteriori 180 giorni di sospensione dal servizio dal 25 luglio 1995 al 21 gennaio 1996 (e la scadenza perciò si sposta al 31 gennaio 1996), nonché altro giorno di malattia (il 24 gennaio 1996) e la scadenza si sposta, infine, al 1 febbraio 1996.
Fatta questa precisazione allo scopo evidente, anche se non dichiarato, di evidenziare che il periodo di 180 da prendere in considerazione per valutare la prova del dipendente deve essere effettivo, il primo giudice ha ritenuto fondata la censura con cui si lamenta la mancata astensione dell'Assessore Stofella Piergiorgio e della rag. Bana (che ha espresso parere in ordine alla regolarità contabile della delibera) per le medesime ragioni esplicitate a proposito del ricorso contro la sospensione cautelare.
Con riguardo alla dipendente Bona le ragioni che escludono la necessaria serenità del giudizio ed impongono, di conseguenza, l’obbligo di astensione, sarebbero rafforzate dal fatto che la medesima era a conoscenza che il dr. Scotoni le aveva mosso un addebito disciplinare (mancata iscrizione a conto consuntivo del credito nei confronti del dr. Bonfanti), scrivendo al Sindaco, (il quale, peraltro, aveva ritenuto infondata la questione ed archiviato il procedimento); che essa era ben consapevole di avere, in qualità di responsabile dell'Ufficio di ragioneria, versato in ritardo ad un istituto di credito alcune quote della cessione del quinto della stipendio di un impiegato, quote pur trattenute tanto da essersi accollata, poi, il versamento dei relativi interessi; che, la stessa, infine, aveva ritardi nell'orario di entrata, autogiustificati dalla medesima sul retro del cartellino con indicazione degli uffici privati presso i quali, nelle ore di servizio, si recava per motivo di servizio.
Il primo giudice ha, inoltre, ritenuto non rilevanti ai fini del giudizio sul periodo di prova, anche i fatti connessi ad undici procedimenti disciplinari, i quali non sarebbero valutabili in quanto di essi: otto erano già archiviati o perenti, quattro si erano conclusi coi richiami scritti poi annullati ed uno - quello relativo alla omessa firma di mandati - era a livello di semplice contestazione (prot. n. 4691 dei 19.8.1995) e non ancora trattato oralmente nella Commissione di disciplina.
5.1. Il Collegio ritiene che, per respingere l’appello, sia sufficiente rinviare alle considerazioni svolte nel precedente punto 4 a proposito della sospensione cautelare dal servizio circa i presupposti che impongono al componente di un collegio di astenersi dalla deliberazione che concerne soggetto nei confronti del quale, stante la situazione di conflito e di contrasto, non è possibile assicurare la serenità di giudizio nell’adozione di atti discrezionali.
Deriva da ciò che anche su questo punto la sentenza impugnata deve essere confermata e l’appello respinto.
6. Il ricorso n. 169/96, proposto per l'annullamento della delibera della Giunta comunale n. 51 del 26 febbraio 1996, con la quale è stata inflitta la sanzione disciplinare della sospensione dalla qualifica per mesi sei.
Il primo giudice ha ritenuto illegittima tale deliberazione, oltre che per avere partecipato alla sua adozione l'Assessore Stofella Piergiorgio, soggetto interessato, anche per la violazione dell'art. 120, comma 1, T.U. n. 3 del 1957, norma procedurale applicabile al caso di specie in virtù del rinvio ad essa operato dall'art. 149 del regolamento organica.
Premesso che, in base all'art. 120 citato, il procedimento disciplinare si estingue quando siano decorsi novanta giorni dall'ultimo atto senza che nessun ulteriore atto sia stato compiuto e il procedimento non può essere rinnovato, il T.R.G.A. ha affermato che nel caso in esame sono trascorsi più di novanta giorni tra il precedente atto del procedimento disciplinare e la trattazione orale, avvenuta in data 1 febbraio 1996.
Il superamento del termine di 90 giorni si sarebbe verificato anche se si volesse seguire la tesi del comune, secondo cui l’atto precedente, rispetto al quale calcolare i 90 gionri, deve essere individuato nella scadenza del termine di dieci giorni assegnato all'incolpato per prendere visione degli atti ed estrarre copia dei documenti, e non nella data di comunicazione all'interessato di tale facoltà. Difatti, il ricorrente ha ricevuto la comunicazione del 20 ottobre 1995 in data 23 ottobre 1995, e il termine assegnato di dieci giorni è scaduto il 2 novembre 1995, con la conseguenza che i novanta giorni previsti dall'art. 120 T.U. n. 3/57 sono venuti a scadere il 31 gennaio 1996, mentre la trattazione orale è avvenuta in data 1 febbraio 1996.
Nè ad interrompere detto termine potrebbe invocarsi la comunicazione del 29 gennaio 1996 con la quale l’interessato è stato convocato per la trattazione orale dell'1 febbraio 1996, perché gli atti che, ai sensi dell'art. 120 T.U. n. 3/57, sono idonei ad interrompere il termine di novanta giorni previsto per l'estinzione dei procedimento disciplinare sono soltanto quelli esplicitamente previsti dalla legge e nei quali si articola il procedimento disciplinare.
E poiché sia il T.U. n. 3/57 (art. 111) sia il Regolamento Organico (art. 142) dispongono che la trattazione orale "deve aver luogo entra trenta giorni dalla scadenza del terrnine" assegnato al dipendente per prendere visione degli atti individuando così nella trattazione orale una fase del procedimento ed ancorando il termine di trenta giorni per il suo svolgimento non alla convocazione della Commissione ma alla scadenza dei termine di dieci giorni assegnato al dipendente, il primo giudice ha concluso che la perenzione si verifica necessariamente quando la fase della trattazione orale è intervenuta, came nella specie, oltre i novanta giorni dalla scadenza dei terrnine di dieci giorni assegnato al ricorrente.
Il giudice di primo grado ha, infine, osservato che l'atto adottato sarebbe illegittimo anche perchè ai lavori della Commissione di disciplina ha partecipato, in qualità di componente, la rag. Bona, che era stata ricusata dall’interessato.
6.1. La difesa dell’amministrazione contesta l’assunto del giudice di primo grado in merito all’avvenuta perenzione del procedimento disciplinare per scadenza del termine di novanat giorni previsto dall’art. 120 del T.U. n. 3 del 1957 e, a sostegno della propria tesi, richiama la prevalente giurisprudenza amministrativa, in base alla quale costituiscono fasi del procedimento disciplinare tanto la convocazione del dipendente per la trattazione orale quanto le riunioni della Commissione di disciplina operante in sede istruttoria.
Il Collegio osserva che nessuna doglianza viene dedotta contro il capo della sentenza che ha ritenuto illegittima la deliberazzione impugnata per la partecipazione dell’assessore Stofella Piergiorgio, il quale aveva l’obbligo di astenersi per le considerazioni diffusamente evidenziate a proposito dell’esame dei gravami di cui ai precedenti punti 4 e 5.
Pertanto, anche a voler considerare fondati i rilievi formulati a proposito dell’esatta interpretazione del citato articolo 120, è chiaro che l’eventuale accoglimento di tale censura non potrebbe mai condurre all’accoglimento dell’appello ed alla conseguente riforma della sentenza di primo grado, che si fonda acnhe su autonomo e distinto capo di motivazione, non censurato.
L’appello, pertanto, deve essere respinto.
7. Il ricorso n. 412/96, diretto contro la deliberazione della Giunta comunale n. 253 del 17 settembre 1996, recante la risoluzione del rapporto di impiego per sfavorevole esito del periodo di prova, è stato accolto per la riconosciuta fondatezza del primo motivo di ricorso nella parte in cui si lamenta la mancata astensione dell'Assessore Stofella Piergíorgio, per le medesime considerazioni di cui al punto 6.1. della sentenza.
E ciò, a prescindere da ogni considerazione in ordine alle conseguenze che l'annullamento della proroga del periodo di prova illegittimamente disposta con la deliberazione n. 39 del 18 gennaio 1996 può riverberare in ordine al provvedimento di dispensa dal servizio.
L’Amministrazione, in questa sede, rileva che il rinvio operato al punto 3 della decisione non sarebbe in grado di fondare un obbligo di astensione dell’assessore Stofella, perché di lui si fa cenno solo per indicare che lo stesso avrebbe provveduto, su incarico della Giunta, all’accatastamento come uffici dei locali indicati quale eventuale alloggio per il segretario comunale.
L’amministrazione contesta anche le considerazioni svolte dal primo giudice al punto 8.1. della sentenza in merito all’esistenza di oggettivi elementi dai quali desumere un atteggiamento di marcata ostilità degli amministratori nei confronti del dott. Scotoni.
Il Collegio osserva che tutte le diffuse argomentazioni esposte nell’atto di appello su questo specifico gravame, devono considerarsi irrilevanti per la decisiva ragione che l’annullamento del giudizio sfavorevole sul periodo di prova si riflette, con effetto caducante, sulla deliberazione di risoluzione del rapporto d’impiego, che si fonda esclusivamente su quel giudizio negativo.
L’efficacia caducante deruvante dall’annullamento dell’unico presupposto della risoluzione, comporta anche il rigetto dell’impugnazione su questo specifico punto della sentenza.
8. La sentenza appellata deve essere confermata anche per quanto concerne il ricorso n. 358/1997, proposto contro la deliberazione della Giunta comunale n. 117 del 22 aprile 1997, recante il bando di concorso per la copertura del posto di segretario comunale.
Gli annullamenti dei provvedimenti impugnati con i ricorsi sopra specificati e, in particolare, l’annullamento del provvedimento di risoluzione del rapporto d’impiego, hanno effetto caducante nei confronti del bando di concorso.
9. In conclusione, l’appello deve essere parzialmente accolto nei limiti specificati al precedente punto 3.5. e la sentenza appellata deve essere parzialmente riformata nel senso che il ricorso n. 302 del 1995 doveva essere accolto solo nella parte in cui era rivolto contro i richiami scritti n. 3135 del 27 maggio 1995 (per mancata partecipazione alla commissione Statuto) e n. 3138 del 25 maggio 1995 (per modifica parere reso su deliberazione n. 114 del 21 marzo 1995), mentre doveva essere respinto nella parte in cui era rivolto contro i richiami scritti n. 3136 del 27 maggio 1995, relativo al parere reso sulla deliberazione n. 55 del 1995 e n. 3137 del 26 maggio 1995 per omesso parere su deliberazioni da sottoporre alla Giunta nella riunione del 21 febbraio 1995.
Le spese del grado possono essere interamente compensate tra le parti per giusti motivi.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sez. IV), definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe specificato, lo accoglie in parte nei limiti indicati al punto 9 della motivazione e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso n. 302 del 1995 nella parte in cui era rivolto contro i richiami scritti n. 3136 del 27 maggio 1995, relativo al parere reso sulla deliberazione n. 55 del 1995, e n. 3137 del 26 maggio 1995 per omesso parere su deliberazioni da sottoporre alla Giunta nella riunione del 21 febbraio 1995. Conferma per il resto la sentenza medesima
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma addì 6 maggio 2003 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sez. IV), riunito in Camera di consiglio con l’intervento dei signori:
Stenio Riccio Presidente
Costantino Salvatore Consigliere est.
Dedi Rulli Consigliere
Giuseppe Carinci Consigliere
Carlo Saltelli Consigliere
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Depositata in segreteria in data 4 novembre 2003.