"...nell'agosto del 1991, il Parlamento aveva varato una legge sul 'benessere animale' che è stata considerata tra le più avanzate nel mondo."

Questa rassicurante frase campeggiava in un servizio pubblicato su un settimanale a larga diffusione nazionale.

La legge 281/91 sul benessere degli animali da affezione (e non sul benessere animale), e', invece, un dettato raffazzonato che non fa onore al Legislatore. Innanzi tutto non è detto che la spinta a legiferare abbia trovato la sua ragione nella compassione per animali ai quali prima è imposta la vita e poi l'abbandono. La ragione potrebbe essere più prosaica e dipendere dai pericoli provocati dal randagismo canino. Non a caso è una legge che parla di 'animali da affezione' nel titolo, ma poi ripiega a 90° sulla condizione canina.

Perché? Per parecchie ragioni:

·       perché i cani possono creare incidenti stradali anche molto gravi (i gatti invece si possono spiccicare senza grossi inconvenienti per macchina e guidatore). Dati un poco vecchi, ma assai indicativi dichiarano 40000 incidenti con 4000 feriti e, addirittura, 200 morti in soli 10 anni.

·       perché i cani rinselvatichiti causano notevoli problemi agli allevatori e costringono lo Stato a fastidiosi indennizzi. Inoltre i cani rinselvatichiti possono costituire anche un problema per le persone.

·       perché non è escluso che diventino i vettori di una nuova diffusione della rabbia, possibilita' remota ma possibile.

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Poiché le affermazioni devono essere supportate, addentriamoci in una breve analisi della legge. Ma prima è necessaria una osservazione di metodo. La l.n.281/91 può essere esaminata secondo due ottiche diverse.

In primo luogo, coerentemente con la dottrina giuridica empirica che si è affermata, si può studiare la legge sulla base del raggiungimento degli effetti desiderati dallo schema normativo, indipendentemente da qualsiasi criterio di valutazione legato al giusto o l'ingiusto. Questa scelta impone di controllare la corrispondenza tra la legge e le quattro seguenti condizioni. Le prime tre sono connesse alla struttura della legge mentre la quarta, esterna, è altrettanto importante per il perseguimento dell'obiettivo che la norma si propone di conseguire.

·       La legge deve avere chiari i termini del problema e intercettare, per quanto è possibile, i controgiochi di coloro che, con il loro comportamento, hanno indotto il potere legale a legiferare.

·       Laddove (è il nostro caso) la legge prevede degli interventi da parte delle autonomie locali, è necessario che istituisca una dote di risorse economiche, materiali, umane sufficiente a farvi fronte.

·       La legge deve costituire un deterrente grazie a un complesso di sanzioni che prevedano le infrazioni e le rendano sconvenienti.

·       Gli agenti del potere legale che devono svolgere la funzione di vigilanza e di repressione devono svolgerla in termini reali e non ipotetici.

Se la legge fosse adeguata sotto questi aspetti, molti attori sociali e politici si direbbero soddisfatti, avendo essa centrato l'obiettivo per la quale è stata emanata. Un analogo sentimento di soddisfazione non potrebbe però animare un sincero animalista perché, ecco la seconda ottica, una legge non solo deve funzionare, ma deve essere anche giusta. Se, per esempio, la legge fosse costituita da un solo articolo che prevedesse l'abbattimento in loco di qualunque animale sorpreso a vagare senza padrone, forse potrebbe raggiungere lo scopo, ma non potrebbe essere certo considerata giusta.

Lo scopo di queste pagine è di dimostrare come la l.n.281 non sia soddisfacente né sotto il profilo del funzionamento della norma né sotto quello della giustizia. Non resta che entrare nel merito.

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Partiamo da dove parte la legge:

Art.1 Principi generali.

Lo Stato promuove e disciplina la tutela degli animali d'affezione, condanna gli atti di crudeltà contro di essi, i maltrattamenti ed il loro abbandono, al fine di favorire la diretta convivenza tra uomo e animale e di tutelare la salute pubblica e l'ambiente.

Chi sono gli animali da affezione? Tutti quelli di cui parla la legge. Di quali animali parla la legge? Di cani, di gatti e di 'qualsiasi altro animale custodito nella propria abitazione' (art.5). Ne consegue che la Repubblica, con atto di grande liberalità, eleva al rango di 'animale da affezione' l'animale detenuto a qualsiasi titolo che non sia produzione di reddito. Niente male! La posizione scelta va oltre, molto oltre, le convinzioni degli certi interpreti che pongono la distinzione tra animali da affezione e animali da compagnia intendendo con i primi quelli che, occupando un posto avanzato nella scala evolutiva, sono in grado non solo di ricevere affetto ma anche di ricambiarlo. La differenza, in altri termini, tra il cane e il pesce rosso. Questa è una interpretazione, ma è sconveniente scommettere su di essa anche una sola lira bucata. In mancanza di definizioni precise 'dentro la legge' si può essere smentiti esattamente come quando si discute al bar.

Se l'interpretazione fosse corretta, ciò significherebbe che la legge recepisce l'argomento, fondamentale, relativo al concetto unificante di 'abbandono'. Esso rende insignificante il livello di sensibilità e di capacità di recepire dolore di fronte al capriccio che, prima desidera possedere un essere 'comunque sensibile' e poi lo rilascia in condizioni che non sono controllabili dall'organismo abbandonato. Insomma la gratuità dell'atto viene dichiarata contraria ai principi dello Stato e sanzionabile.

E' efficace il dettato? Lo vedremo. Per ora si può dire che non può bastare la solennità con la quale lo Stato emana le sue leggi a rendere effettiva la sua efficacia.

Con l'art.2 si entra nel vivo delle regolamentazioni.

1.     Il controllo della popolazione dei cani e dei gatti mediante la limitazione delle nascite viene effettuato, tenuto conto del progresso scientifico, presso i servizi veterinari delle unità sanitarie locali. I proprietari e i detentori possono ricorrere a proprie spese agli ambulatori veterinari autorizzati delle società cinofile, delle società protettrici degli animali e di privati.

2.     I cani vaganti ritrovati, catturati o comunque ricoverati presso le strutture di cui al comma 1 dell'art.4, non possono essere soppressi.

3.     I cani catturati o comunque provenienti dalle strutture di cui al comma 1 dell'art.4, non possono essere destinati alla sperimentazione.

4.     I cani vaganti catturati, regolarmente tatuati, sono restituiti al proprietario o al detentore.

5.     I cani vaganti non tatuali catturati, nonché i cani presso le strutture di cui al comma 1 dell'art.4 devono essere tatuati: se non reclamati entro il termine di sessanta giorni possono essere ceduti a privati che diano garanzie di buon trattamento o a associazioni protezioniste, previo trattamento profilattico contro la rabbia, l'echinococcosi e altre malattie trasmissibili.

6.     I cani ricoverati nelle strutture di cui al comma 1 dell'art.4, (...), possono essere soppressi in modo esclusivamente eutanasico, ad opera di medici veterinari soltanto se gravemente malati, incurabili o di comprovata pericolosità.

7.     E' vietato a chiunque maltrattare gatti che vivono in libertà.

8.     I gatti che vivono in libertà sono sterilizzati dall'autorità sanitaria competente per territorio e riammessi nel loro gruppo.

9.     I gatti in libertà possono essere soppressi soltanto se gravemente malati o incurabili.

10.  Gli enti e le associazioni protezioniste possono, d'intesa con le unità sanitarie locali, avere in gestione le colonie di gatti che vivono in libertà, assicurandone la cura della salute e le condizioni di sopravvivenza.

11.  Gli enti e le associazioni protezioniste possono gestire le strutture di cui al comma 1 dell'art.4, sotto il controllo sanitario dei servizi sanitari dell'unità sanitaria locale.

12.  Le strutture di cui al comma 1 dell'art.4 possono tenere in custodia a pagamento cani di proprietà e garantiscono il servizio di pronto soccorso.

Le osservazioni possono essere fatte sui singoli comma e sull'articolo nel suo complesso. Ecco le più evidenti.

·       Il comma 1 appare come un nonsense logico. Non si capisce se le ASL hanno l'obbligo di sterilizzare gratuitamente gli animali dei privati o no. Ma, a parte questo, si parla di controllo della popolazione e non di sterilizzazione di individui. E' previsto un piano di controllo? Assolutamente no! E allora?

·       Il comma 2 esclude il comma 6. Oppure il comma 6 rende inutile il comma 2. Scegliere!

·       Il comma 3 ammette, indirettamente, che certi cani (di quali provenienza?) possono essere destinati alla sperimentazione. Si tratta di una evidente discriminazione che non trova giustificazione in alcun criterio.

·       Il comma 4 è ovvio.

·       Il comma 7, oltre a essere fortemente indeterminato, lascia intendere che gli altri animali possano essere maltrattati, oppure è ridondante rispetto al già citato art.727 c.p.

·       Il comma 9 non definisce il soggetto dell'azione.

·       Il comma 10 afferma, implicitamente, che chi da cibo ai gatti senza l'autorizzazione dell'ASL si trova fuori legge. D'altra parte è risaputo che laddove mancano le 'gattare' l'ASL rimedia con uno specifico ruolo impiegatizio col quale provvede al sostentamento delle colonie feline. Detto di passaggio, il comma 10 trasmette una strana sensazione. Sembra che il legislatore conceda la gestione delle colonie con lo stesso spirito con cui il genitore concede al bimbo il giro sulla giostra. Invece, di norma, chi si dedica ai gatti e agli animali abbandonati non gode; semmai obbedisce a un imperativo morale.

Dunque scorrendo l'art.2 si riceve l'impressione di un accatastamento frammentario di proposizioni non coordinate tra loro e gettate su carta con la svogliatezza tipica dei peggiori studenti delle scuole peggiori.

A ben vedere, però, l'aspetto più negativo sta nella separazione artificiosa tra le popolazioni canina e felina (quasi non vivessero la stessa condizione). I comma 2,3,4,5,6,11,12 si riferiscono ai primi e i 7,8,9,10 ai secondi. Separazione netta! La spiegazione è che le due specie sono considerate strutturalmente diverse sul piano dell'adattamento all'ambiente umano.

Il cane abbandonato si trova in grande difficoltà a sopravvivere. Il gatto invece ha sette vite! Non è arcinoto? Del resto il cane è 'vagante' o 'randagio', mentre il gatto viene definito poeticamente 'animale in libertà'.

Non è possibile leggere 'gatto in libertà' senza provare una terribile vergogna per gli ideatori della formula. Se quei signori avessero osservato i gatti randagi, avrebbero capito quanto la loro esistenza dipenda dall'intervento assiduo di quelle magnifiche figure sociali che provvedono loro. Laddove non ci sono interventi di umani sensibili, la vita breve dei felini è segnata da precarietà e soggetta a malattie, fame e sofferenze di ogni genere. La formula trovata è un chiaro esempio del detto: "fare di necessità virtù". Poiché il legislatore vuol lavarsi le mani dei gatti randagi, provvede a suggerire l'invidiabilità di una esistenza, in realtà, più che precaria. La separazione tra cani e gatti è artificiosa e mostra come, a dispetto del 'progresso scientifico', concetti vetusti e errati dal punto di vista etologico (i gatti sono autonomi, si adattano a ogni condizione, hanno sette vite...) si siano trasferiti dalla testa di persone ignoranti e superficiali in quella del legislatore.

L'aspetto sostanziale inerente al trattamento degli animali da affezione, è tutto qui. Degli altri animali verso i quali - ora si può affermare con certezza - non si mostra il minimo interesse c'è un misero accenno nell'art.5 (sanzioni) dove si dice:

1) Chiunque abbandona cani, gatti, o qualsiasi altro animale custodito nella propria abitazione è punito con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da lire trecentomila a lire un milione.

Anche trascurando l'efficacia del dettato (chissà quante sanzioni sono state comminate per l'abbandono del coniglio o del criceto) si comprende bene che il comma è carente sul piano formale perché stabilisce una sanzione senza dare la minima possibilità di individuare il responsabile dell'abbandono. E poi la fugacità della dizione tradisce in modo inequivocabile la seccatura di un obbligo tedioso. Altro che estendere lo statuto di 'animale da affezione' a tutti gli animali da compagnia!

All'art.2 ne seguono altri sette i quali affrontano aspetti di delega alle regioni del problema del randagismo (essenzialmente) canino, definiscono le competenze ai comuni, stabiliscono le sanzioni in caso di infrazioni della legge, abrogano articoli in contrasto con il nuovo dettato, istituiscono il fondo per l'attuazione della legge definendone la copertura finanziaria.

Non si tratta di aspetti secondari per inquadrare la legge nel suo complesso. Seguiamo alcuni ragionamenti.

L'art.3 definisce le competenze delle regioni stabilendo che '...entro sei mesi dalla data in vigore della presente legge' esse devono emanare una legge regionale precisando i criteri per il risanamento dei canili comunali esistenti e la costruzione di nuovi rifugi. L'aspetto qualificante dell'articolo è sicuramente l'imposizione alle regioni di istituire l'anagrafe canina e il tatuaggio obbligatorio: strumenti teoricamente sufficienti a eliminare il fenomeno del randagismo canino. L'articolo prevede inoltre il coinvolgimento delle associazioni animaliste, protezioniste e venatorie in un programma di prevenzione la cui genericità, in questo caso, è giustificata visto che si tratta di materia da sviluppare in sede regionale. L'articolo successivo, invece, stabilisce le competenze dei comuni: competenze definite in cinque righe, ma non meno importanti.

Quale riflessione fare su questa coppia di articoli? Sembra che lo Stato abbia assunto un atteggiamento pilatesco: io Stato dico a voi, enti territoriali e regionali che cosa dovete fare. Fatelo se ci riuscite, altrimenti pazienza. In effetti quasi tutte le regioni hanno deliberato ben oltre il limite dei sei mesi e in qualche caso devono ancora essere emanati i regolamenti di attuazione della legge regionale. E' ragionevole che passino anni per approvare delle leggi regionali che una legge - quadro dello stato prevede che debbano richiedere sei mesi? E i comuni? Ogni comune dovrebbe avere un canile o essere consorziato con un canile dove inviare i randagi prelevati nel suo territorio. A tal fine dovrebbero avere una specifica voce di bilancio perché tali strutture, come tutte le strutture di questo mondo richiedono risorse per sopravvivere. La stragrande maggioranza dei comuni è fuori legge eppure nessuno si preoccupa di smuovere la situazione con gli strumenti esistenti. I sindaci potrebbero essere denunciati, ma in un Paese in cui per avere giustizia in casi eclatanti bisogna aspettare anche dieci anni, chi può pensare seriamente di denunciare un sindaco perché non consorzia il suo comune con un canile?

Quindi annotiamo che anche gli aspetti formalmente positivi della legge, per quanto riduttivi in quanto coinvolgono una specie singola tra tutti gli animali 'da compagnia', sono destinati a rimanere lettera morta e a non modificare, nella sostanza, il fenomeno che vorrebbero eliminare o, quantomeno, attenuare.

Giungiamo quindi all'art.5 sul quale si deve fare un nuovo sforzo di attenzione.

Art.5 Sanzioni

1) Chiunque abbandona cani, gatti, o qualsiasi altro animale custodito nella propria abitazione è punito con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da lire trecentomila a lire un milione.
2) Chiunque omette di iscrivere il proprio cane all'anagrafe di cui al comma 1 dell'art.3, è punito con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di lire centocinquantamila.
3) Chiunque, avendo iscritto il cane all'anagrafe di cui al comma 1 dell'art3, omette di sottoporlo a tatuaggio, è punito con la sanzione amministrativa del pagamento di lire centomila.
4) Chiunque fa commercio di cani o gatti a fine di sperimentazione, in violazione delle leggi vigenti, è punito con una sanzione amministrativa del pagamento di una somma da lire cinque milioni a lire dieci milioni.
5) L'ammenda comminata per la contravvenzione di cui al primo comma dell'art.727 c.p. è elevata nel minimo a lire cinquecentomila e nel massimo a lire tre milioni.
6) Le entrate derivanti dalle sanzioni amministrative di cui ai commi 1,2,3 e 4 confluiscono nel fondo per l'attuazione della presente legge previsto dall'art8.

Di nuovo siamo costretti a cogliere l'estrema disorganizzazione mentale nel legislatore che non esita a mischiare aspetti che dovrebbero essere tenuti separati. Che c'entra l'adeguamento delle sanzioni al 727 c.p.? Poi: se vi sono 'leggi vigenti' che proteggono i cani e i gatti dalla sperimentazione, non vi sono anche le relative sanzioni? Forse il legislatore vuole rimediare a una dimenticanza fatta altrove? E ancora: se l'anagrafe e il tatuaggio sono considerati aspetti strategici ai fini della battaglia contro il randagismo, che senso ha stabilire multe così esigue? Si pensa davvero che se qualcuno vuole tenere il cane "in prova" si lasci spaventare da una sanzione amministrativa di cento o centocinquanta mila lire il cui rischio di pagamento è, tra l'altro, del tutto teorico? Infine, ritorniamo ai comma 1 e 4. Sia l'uno che l'altro non prefigurano gravissime forme di crudelta' con implicazioni dirette anche sul dolore fisico? E allora stabilire una sanzione amministrativa non e' una regressione giuridica rispetto alla multa, tra l'altro piu' elevata, prevista dal codice penale?

Ora poniamo attenzione al comma 6 perché si lega con il penultimo articolo sulla 'istituzione di un fondo per l'attuazione della legge'. Tale articolo assegna una dotazione di un miliardo per il 1991 e di due miliardi per ognuno dei due anni successivi. Una autentica miseria (35 lire per abitante) rispetto ai compiti assegnati alle regioni per controllare il fenomeno. Ma per fortuna esiste il comma 6 dell'art.5 che prevede appunto di rimpinguare il fondo grazie alle sanzioni amministrative. Quanti sono i cani esistenti di cui si può accertare il mancato tatuaggio? Se sono pochi (o al limite nessuno) il fondo assorbirà un flusso esiguo, ma sarà limitato anche il randagismo canino. Se invece sono molti, al punto da prefigurare una autentica inadempienza di massa (sulla quale si innesta il problema dell'abbandono) sarà cospicuo il flusso di denaro che alimenta il fondo. C'è un problema: nessuno, a dispetto della tanto sbandierata trasparenza della democrazia, sa quante sono le infrazioni comminate e l'ammontare della componente integrativa del fondo per l'attuazione della legge. Pare che i soldi confluiscano presso i singoli uffici veterinari delle ASL, ma non si riesce a sapere nulla circa l'ammontare di queste risorse. Probabilmente si tratta di quantità di denaro indecentemente basse a fronte di migliaia di cani di proprietà non tatuati e non iscritti all'anagrafe. In tal modo si spiegherebbero le reticenze nelle quali ci si imbatte ogni volta che si cerca di fare chiarezza.

Del resto, il recupero di quel denaro presuppone una polizia municipale efficiente. In un Paese in cui si puo' circolare impunemente senza le cinture di sicurezza, come si può pretendere che la polizia urbana vada ad alzare le cosce dei cani per controllare il tatuaggio?

Il comma 1 dell'art.6 della legge 281, fin qui trascurato, dichiara:

1) Tutti i possessori di cani sono tenuti al pagamento di un'imposta comunale annuale di lire venticinquemila.

La legge fa confluire il denaro nel bilancio generale dei comuni. Ora, è noto che molti canili sono luoghi dove l'animale viene segregato in condizioni pietose e prive degli standard minimi perché si possa considerare in una condizione migliore dell'abbattimento. La ragione è sempre quella: le risorse insufficienti. I comuni (amministrati da sindaci che hanno paura di destinare mille lire per abitante nel timore di contraccolpi elettorali) dichiarano di non avere fondi per ristrutturare i canili - lager esistenti o per costruire nuove strutture. Allora: è così scandaloso che le entrate derivate dall'atto fondamentale da cui scaturisce il randagismo (il possesso di cani) possano essere convogliate verso quelle attività e strutture in grado di attenuarne gli effetti? Perché devono trovare un'altra destinazione? Si dice che uno dei punti di forza della legge sia l'eliminazione della soppressione vigente fino al 1991. In realtà, a tutt'oggi i cani che eccedono la 'portata massima' dei canili pubblici sono eliminati con la semplice dichiarazione di necessità di eutanasia da parte di veterinari prezzolati. E allora perché la tassa comunale non può andare a finanziare le strutture per altri animali o al miglioramento di quelle esistenti?

Semplice! Anche se si volesse cambiare rotta non si potrebbe perché quella tassa non esiste più. Subito dopo aver approvato la legge migliore del mondo, il Parlamento ha pensato di aver esagerato in perfezione e allora ha dato via libera nel 1992 (cioè l'anno successivo) alla cancellazione dell'imposta comunale. Con ambiguo riguardo verso una popolazione 'vessata', 'offesa', addirittura 'immiserita' dalle tasse dell'ignobile Stato statalista, ma che si permette di buttare decine di migliaia di miliardi nelle lotterie, nei viaggi esotici, nei motoscafi d'altura, si è provveduto a cancellare una miserrima imposta di duemila lire al mese che avrebbe potuto costituire una risorsa strategica. Semmai l'imposta avrebbe dovuto essere estesa anche al possesso di altri animali da compagnia. E magari elevata.

Si può concludere riassumendo gli aspetti essenziali che portano a considerarla una pessima legge.

Innanzi tutto è una legge ingiusta perché non rispetta, tra distinguo e omissioni, un regime di uguaglianza tra tutti gli animali randagi o 'randagizzabili'. Di fronte a un animale scelto volontariamente, occorre avere un atteggiamento di cura che non deve esaurirsi nemmeno con la morte del tutore. Di conseguenza, neppure lo Stato può trattare gli animali da compagnia con atteggiamenti di base diversi. Se si tatuano i cani devono essere tatuati anche i gatti; se si ritiene che l'anagrafe sia una soluzione, allora si stabiliscano anagrafi anche per i conigli d'appartamento e i criceti. L'animale da affezione, insomma, dovrebbe essere definito come tale senza altre specificazioni perché unico è il ruolo che svolge presso l'uomo. Se ci sono degli argomenti che possono essere esibiti circa la legittimità dell'abbandono dell'animale da compagnia più infimo e primitivo, li si esibiscano. Impresa senza speranza perché anche il vetusto armamentario antropocentrico risulta inadeguato e non offre, nel caso in esame, strumenti di alcun genere.

Ma anche prescindendo da queste osservazioni rimane il fatto che la legge 281/91, è fortemente inadeguata perché non rispetta neanche uno dei quattro punti indicati all'inizio del paragrafo:

·       non risulta che abbia creato deterrenza rispetto al randagismo che, anzi, secondo certe fonti è persino aumentato.

·       non ha previsto una dote di risorse economiche, materiali, umane sufficiente a farvi fronte.

·       le sanzioni previste dalla legge sono così irrisorie o improbabili da essere incapaci di rendere sconvenienti le infrazioni.

·       gli agenti del potere legale che devono svolgere la funzione di vigilanza e di repressione, nella maggioranza dei casi, si sottraggono al compito loro assegnato oppure risultano mossi da sensibilità personali; può lo Stato consegnare la sua volontà al buon senso o al buon cuore dei funzionari?

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Le leggi regionali e i relativi regolamenti di attuazione hanno tentato (in molti casi, ma non in tutti) di entrare un poco di più all'interno dei problemi e di mettere ordine in una materia piuttosto confusa. Naturalmente devono tenere conto delle costrizioni della legge nazionale e non possono stravolgerne le indicazioni fondamentali. Inoltre nei casi gestiti da giunte poco sensibili le formulazioni risultano ancora più teoriche, formali e contraddette dagli atteggiamenti concreti. Ancora una volta il decentramento risulta essere un'arma a doppio taglio. Il potere locale, da una parte, potrebbe rimediare alle dimenticanze del legislatore nazionale, ma dall'altra può, per insensibilità o trascuratezza, peggiorare la situazione.

Queste osservazioni chiariscono, si spera, la situazione disperante in cui si trovano gli animali randagi o a rischio di randagismo nonché quelli soggetti a gravi forme di maltrattamento. La strada imboccata rappresenta una vera sconfitta della civiltà in una piccola grande questione.

Data: 20/09/00

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