La Funzione di Predisposizione Normativa è l’attività diretta a porre nell’ordinamento giuridico le norme che la costituiscono.
La Funzione è svolta mediante una serie di atti formali: Legge; Decreto-Legge; Decreto Legislativo; Regolamento; Referendum.
E’ attribuita oltre che allo Stato, anche ad altri enti, quali le regioni, le province, i comuni.
E’ una legge approvata con procedura aggravata rispetto alla legge ordinaria secondo l’art 138, dato la rigidità caratterizzante la nostra costituzione per cui nessuna legge ordinaria può modificare o sostituire una norma costituzionale, e che quindi è possibile solo tramite un procedimento aggravato come la Legge di Revisione Costituzionale o la Legge Costituzionale.
In comune con la formazione della legge ordinaria ha la fase dell’iniziativa, mentre differisce per quella di Approvazione.
A norma dell’art 138 le leggi di regione costituzionale o le leggi costituzionali devono essere deliberate due volte da parte di ciascuna camera e fra la prima e la seconda deliberazione deve intercorrere un intervallo non inferiore ai 3 mesi, in modo tale che le Camere possano esaminarle con più accuratezza. La seconda deliberazione deve essere approvata con maggioranza assoluta dei componenti ciascuna Camera.
Dopo l’approvazione la legge costituzionale è ancora allo stato di progetto e in questa situazione viene pubblicata nella Gazzetta Ufficiale allo scopo di farne conoscere i contenuti. Entro 3 mesi dalla pubblicazione, 500.000 elettori, 1/5 dei membri di ciascuna Camera o 5 Consigli Regionali possono chiedere che il Progetto sia sottoposto a Referendum Popolare (indetto con decreto del Presidente della Repubblica).
Il referendum è facoltativo, per cui se nei 3 mesi nessuno lo richiede, il progetto s’intende tacitamente approvato dal corpo elettorale; per cui si trasforma in Legge, che verrà promulgata dal Presidente della Repubblica e pubblicata nelle forme dovute, e quindi nella Raccolta Ufficiale degli Atti Normativi della Repubblica Italiana.
Nel caso in cui nella seconda deliberazione il progetto viene approvato da ciascuna Camera a maggioranza dei 2/3 dei suoi componenti, il progetto si trasforma in Legge senza essere sottoposto a eventuale Referendum.
La formazione delle Leggi Ordinarie partecipano secondo l’art. 70 in maniera paritetica le 2 Camere
Il procedimento di Formazione si articola in varie fasi:
· La Fase dell’Iniziativa Legislativa o Introduttiva: consiste nella presentazione ad una delle 2 Camere di un progetto di Legge ed è attribuita al Governo, ai Singoli membri delle Camere; al Popolo; al Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (CNEL); Consigli Regionali.
· La Fase dell’Approvazione o Costitutiva: l’approvazione del progetto di Legge da parte di ciascuna Camera può avvenire secondo 3 distinti procedimenti a seconda di come le commissioni svolgano il loro lavoro, cioè in sede Referente, in sede Deliberante, in sede Redigente:
q Il Procedimento Ordinario: secondo l’art 72, il progetto di legge viene preliminarmente esaminato e discusso da una commissione legislativa competente per materia, e in questo caso svolge il suo lavoro in sede Referente (cioè di analisi e discussione del progetto di legge). La commissione può anche proporre modifiche al testo originario e redigere, qualora siano presentati più progetti di legge su un medesimo oggetto, un testo unificato. Esaurito l’esame preliminare, la commissione trasmette all’assemblea il progetto di Legge, accompagnandolo con una o più relazioni. Dopodiché il progetto di Legge viene discusso nelle linee generali al fine di accertare se l’assemblea sia o meno favorevole allo stesso. Soltanto nel caso in cui l’assemblea si sia dimostrata favorevole al progetto si passa alla discussione ed all’approvazione dello stesso articolo per articolo. Approvati tutti gli articoli, si sottopone il progetto nel suo complesso alla votazione finale, per la quale è richiesto lo scrutinio palese.
Il Procedimento Ordinario deve essere sempre adottato, a norma dell’art. 72, per i Disegni di Legge in materia Costituzionale ed Elettorale, di approvazione di Bilanci e Consuntivi, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali.
q Il Procedimento Decentrato: a differenza di quello Ordinario, le commissioni legislative non si limitano ad esaminare il progetto di legge ma anche lo approvano. Quindi Decentrato perché non si svolge davanti all’assemblea, bensì in sede decentrata, in questo caso le commissioni svolgono il loro lavoro in Sede Deliberante. L’assegnazione del progetto alla commissione in sede deliberante è proposta alla Camera dal suo Presidente e deve essere approvata dall’assemblea; mentre al Senato è decisa dal suo Presidente, che ne dà notizia all’assemblea.
q Il Procedimento Misto: consiste in una suddivisione del lavoro legislativo fra la commissione e l’assemblea
Le Camere devono approvare il progetto di legge nel medesimo testo, per cui se una Camera apporta al progetto approvato dall’altra Camera degli emendamenti, il progetto stesso dovrà ritornare alla Camera che lo ha approvato per prima, perché anche questa approvi a sua volta gli emendamenti
· La Fase della Promulgazione e la Pubblicazione o Fase Integrativa dell’Efficacia: la Legge approvata da ambedue le Camere viene trasmessa, a cura del Presidente della Camera che la ha approvata per ultima, al Presidente della Repubblica per la Promulgazione. La Promulgazione deve avvenire entro un mese dall’approvazione con decreto del Presidente della Repubblica. Mediante la Promulgazione il Presidente della Repubblica attesta che la Legge è stata approvata dalle 2 Camere; dichiara la sua volontà di Promulgare la Legge; Ordina la Pubblicazione dalla Legge e vi oppone la clausola esecutiva. La Pubblicazione della Legge avviene ad opera e sotto la responsabilità del Ministro di Grazia e Giustizia, e consiste tecnicamente, nell’inserzione del testo nella Raccolta Ufficiali degli Atti Normativi della Repubblica Italiana: l’inserzione nella Raccolta è disposta in funzione della certezza del diritto, mentre la pubblicazione nella Gazzetta è una sorta di pubblicità notizia, in modo che tutti i cittadini la possano conoscere. La Legge entra in vigore dal 15° giorno successivo la sua pubblicazione, a meno che la legge stessa preveda un termine minore o maggiore.
Sono quegli Atti che, pur non essendo posti in essere dalle Camere, hanno la stessa forza ed efficacia delle Leggi Ordinarie.
Tali Atti sono:
· Il Decreto-Legge: sono provvedimenti provvisori con forza di legge deliberati dal Governo ed emanati con decreto del Presidente della Repubblica, e sono posti in essere in casi di straordinaria necessità e urgenza (secondo l’art.77); in contemporanea il Governo deve presentarli per la Conversione alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro 5 giorni.
Quindi presupposto essenziale perché il Governo possa adottare un Decreto-Legge è la sussistenza di un caso straordinario e di urgenza come una grave calamità naturale che richiede un intervento immediato.
I Decreti-Legge hanno un’efficacia limitata a 60 giorni dalla loro pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica; cioè il Governo presenterà un disegno di legge di conversione in legge del decreto-legge; la Camera entro 60 giorni potrà: 1) non prenderlo in esame; 2) prenderlo in esame e non approvarlo; 3) prenderlo in esame e approvarlo, convertendolo così in legge ordinaria. Nel caso il decreto-legge non viene convertito in legge perde efficacia fin dall’inizio cioè retroattivamente, dal momento della sua entrata in vigore.
Il Governo non può mediante Decreto-Legge:
q
Conferire Deleghe Legislative;
q
Provvedere alle Materia indicate nell’Art. 72;
q
Rinnovare le disposizioni di Decreti-Legge dei quali sia stata
negata la conversione in legge con voto finale di una delle due Camere.
· I Decreti Legislativi: a differenza dei Decreti-Legge, questi atti sono affidati al Governo in situazione di Normalità, il Governo è delegato all’esercizio della funzione legislativa dalle Camere a mezzo di una Legge Delega.
Le Camere ricorrono alla Delega nei casi in cui la materia da disciplinare legislativamente richieda conoscenze eccessivamente tecniche, per cui il Governo che può avvalersi dell’opera di organi consultivi tecnici è più idonea a questa funzione.
La Legge con la quale le Camere delegano al Governo l’esercizio della funzione legislativa deve contenere a norma dell’art. 76:
q La Determinazione dei Principi e dei criteri direttivi ai quali il Governo dovrà attenersi nel predisporre i decreti legislativi;
q L’Indicazione del limite di tempo entro il quale il Governo dovrà emanare i suddetti decreti;
q L’Oggetto definito sul quale il Governo potrà legiferare.
Inoltre, deve essere approvata secondo il Procedimento Ordinario (art.72).
Fine del Referendum, non è quello di produrre nuove norme, bensì quello di far venire meno quelle già esistenti.
Il referendum Abrogativo è disciplinato dall’art.75, che dispone che il Referendum è indetto per deliberare l’abrogazione, totale o parziale, di una legge o di un atto avente forza di legge, quando lo richiedono 500.000 elettori o 5 consigli regionali.
Non è ammesso per le Leggi Tributarie e di Bilancio, di Amnistia e di Indulto e di Autorizzazione a Ratificare Trattati Internazionali.
Al Referendum ha diritto a partecipare l’intero corpo elettorale.
La Proposta soggetta a Referendum è approvata se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto e se è raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi.
Sull’Ammissibilità del referendum Abrogativo è chiamata a giudicare la Corte Costituzionale.
Il Procedimento di Formazione delle Leggi Ragionale è simile nelle 3 fasi a quello delle leggi statali, e quindi consta:
· Fase Introduttiva o dell’Iniziativa: che spetta alla Giunta, ai Singoli Consiglieri ed agli elettori della Regione. Gli Statuti Ordinari la attribuiscono anche ai Consigli Comunali e Provinciali.
· Fase Costitutiva o di Approvazione: in cui ogni progetto di legge è discusso e votato dal Consiglio articoli per articolo e con votazione finale. Il Procedimento di Formazione delle Leggi Regionali è quello Ordinario con le commissioni in sede referente. (A differenza della legge statale, la legge regionale è un atto semplice, essendo espressione della volontà di un singolo organo legislativo, mentre le leggi statali sono atti complessi dovuto al fatto di essere deliberate da 2 organi posti in maniera paritetica per la formazione delle leggi).
· Fase della Promulgazione e Pubblicazione: una volta deliberate dal Consiglio Regionale e prima di essere Promulgate, le Leggi Regionali devono essere comunicate al Commissario del Governo che deve Vistarle nel termine di 30 giorni dalla comunicazione. Se il Governo si oppone al visto e rinvia al legge in Consiglio, questo deve riapprovarla a maggioranza assoluta dei suoi componenti.
Le Leggi sono Promulgate dal Presidente della Giunta entro 10 giorni dall’apposizione del visto da parte del commissario del Governo; sono Pubblicate nel Bollettino Ufficiale della Regione e riprodotte nella Gazzetta Ufficiale..
La Legge Regionale entra in vigore non prima di 15 giorni dalla sua pubblicazione nel Bollettino Ufficiale.
Limiti della Potestà Legislativa delle Regioni:
L’esercizio della potestà legislativa regionale incontra dei limiti che si possono distinguere in:
· Generali: sono i limiti che investono tutti i tipi di legge Regionale e sono di:
q Legittimità: cioè limiti posti dalle disposizioni della Costituzione e delle leggi Costituzionali, limite che si specifica nell’art. 120.
q Merito: cioè limiti costituiti dal rispetto dell’interesse nazionale o delle altre Regioni.
· Speciali: limiti che indicano la misura della potestà legislativa regionale ed a caratterizzarne la tipologia e sono dati:
q Dalle Norme Fondamentali delle Riforme Economiche-Sociali;
q Dagli Obblighi internazionali dello Stato;
q Dai Principi Fondamentali stabiliti dalle Leggi dello Stato,
q
Dalle Leggi della Repubblica che demandano alla Regione di
emanare le norme per la loro attuazione;
q Dalle Leggi della Repubblica che la Regione ha Facoltà di adeguare alle sue particolari esigenze.
A seconda della materia oggetto di progetto di legge regionale, in cui può o meno intervenire lo stato, si possono identificare 3 tipi di Competenza Legislativa Regionale:
· La Potestà Primaria o Piena o Esclusiva: è attribuita unicamente alle regioni a statuto speciale ed alle province di Trento e Bolzano, le quali, nelle materie in cui può esplicarsi hanno competenza piena, nel senso che dette materie sono sottratte alla disciplina legislativa dello stato. Però questo tipo di potestà comunque non è esente da limiti che sono costituiti:
q
Dai Principi Generali dell’Ordinamento Giuridico;
q
Dalle Norme Fondamentali delle Riforme Economiche;
q Dagli Obblighi Internazionali dello Stato.
· La Potestà Ripartita o Concorrente: è propria sia delle regioni a statuto speciale sia delle regioni ordinarie. E’ definita così perché, nelle materie attribuite alla competenza Regionale, sono Legittimati a Legiferare, ma con diversa Intensità, sia lo Stato al quale spetta di stabilire con sue leggi i principi fondamentali con le cosiddette Leggi- Cornice o Leggi-Quadro; sia le Regioni alle quali spettano, nei limiti descritti dalle Leggi-Cornice, di svolgere i principi stessi.
Questa potestà si rinviene nello stesso articolo 117 e nei corrispondenti articoli degli statuti speciali, in cui nelle materie di competenza regionale intervengono due fonti separate e, in particolare, la Legge Statale per stabilire i Principi Fondamentali, e la legge regionale per svolgere tali principi.
· La Potestà Integrativa-Attuativa: questo tipo di potestà è attribuita alla regione affinché la stessa possa adeguare le Leggi della Repubblica alla sue particolari esigenze.
Differisce dalla potestà ripartita sia perché non enumera le materie nelle quali tale potestà può essere esercitata, e sia perché i limiti per la potestà ripartita sono dati dalle Leggi Cornice, per la potestà attuativa sono desumibili dalle singole leggi della Repubblica.
I Regolamenti sono formalmente emanati dal Presidente della Repubblica (art. 87).
I Regolamenti vengono deliberati dal Consiglio dei Ministri, udito il parere del Consiglio di Stato.
I Regolamenti sono inseriti nella Raccolta Ufficiale degli Atti Normativi della Repubblica Italiana e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale, ed entrano in vigore dopo un periodo di 15 giorni dalla sua pubblicazione.
I Regolamenti Governativi si distinguono:
· Regolamenti di esecuzione delle Leggi e dei decreti Legislativi, emanati per rendere più esplicito il contenuto di una legge i di un decreto legislativo.
· Regolamenti di Attuazione e di Integrazione della Legge e dei decreti Legislativi recanti norme di Principio; possono farsi valere nel dare attuazione ad una legge o ad un decreto legislativo sempre nel rispetto delle norme di principio.
· Regolamenti Autonomi od Indipendenti: che vengono emanati in materie ancora non disciplinate da legge o da atti aventi forza di legge.
· Regolamenti di Organizzazione: ammissibili entro i limiti posti dagli artt. 96 e 97, che riservano alla legge, rispettivamente, l’Ordinamento della Presidenza del Consiglio; la Determinazione del Numero, delle Attribuzioni e dell’Organizzazione dei Ministeri e l’Organizzazione dei pubblici uffici.
· Regolamenti Autorizzati: con Decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri e sentito il Consiglio di Stato, possono essere emanati Regolamenti per la disciplina delle Materie, non coperte da riserva assoluta di legge.
I Regolamenti incontrano dei limiti specifici contenuti in tante riserve di legge espressamente previste nella Costituzione.
La Riserva di Legge si ha quando una disposizione Costituzionale riserva, alla legge la disciplina di una determinata materia, escludendo pertanto che tale materia possa essere fatta oggetto del potere Regolamentare del governo. (Es: art. 23, 25, 18 che rinviano espressamente ad una legge).
Esistono 2 tipi di Riserve:
· Assoluta: che si ha quando la disciplina della materia è Riservata alla Legge del Parlamento; tale tipo di riserva vale nel campo penale (art. 25) ed in quello dei diritti e delle libertà fondamentali dei cittadini (artt. 13, 14, 15, 16, 21, 25). Nelle Materie riservate in via assoluta resta escluso l’esercizio del potere regolamentare.
· Relativa: che si ha quando la materia può essere disciplinata, oltre che dalla legge formale, anche da altre fonti; quindi tale riserva permette l’intervento del potere normativo del Governo attraverso i regolamenti Autorizzati, di Organizzazione, e di Attuazione.
La Potestà Regolamentare è Attribuita alla Giunta nelle Regioni ad autonomia speciale, ed al consiglio nelle regioni di diritto comune. L’art. 121 dispone che spetta al Presidente della Giunta Regionale promulgare i Regolamenti. L’Approvazione dei Regolamenti avviene secondo lo stesso Iter per l’approvazione delle leggi (votazione articolo per articolo ed approvazione finale). Sono Pubblicati nel Bollettino Ufficiale della Regione ed entrano in vigore non prima del 15° giorno successivo alla loro Pubblicazione. Si differenziano dalle Leggi Regionali per la loro mancata sottoposizione al Visto del Commissario del Governo.