Legge regionale 15 

Brevi considerazioni in merito alla legge regionale 15  del 15 maggio 2008 relativa alle "Infrastrutture di interesse concorrente statale e regionale"

di Matteo Gaddi

La Regione Lombardia accelera sulle grandi opere, in spregio alla democrazia, alle esigenze delle comunità locali, alle ragioni di un territorio, quello lombardo, sempre oggetto di trasformazioni devastanti. La Regione Lombardia accelera sulle grandi opere grazie ad una legge regionale specifica, la n. 15, approvata dal Consiglio Regionale il 15 maggio scorso e subito definita come la la "norma ad oc per TEM, Brebemi e Pedemontana".
Questa legge trae legittimità da diverse fonti normative.

gli articoli 117 e 118 della Costituzione (articoli modificati con la legge costituzionale n. 3 del 2001 - approvata da un Governo di centro sinistra);
l'articolo 161 del Codice degli Appalti Pubblici che riconosce, nel caso di opere per le quali l'interesse regionale è concorrente con il preminente interesse nazionale, specifici poteri alle regioni da determinarsi con legge regionale;
l'articolo 1, comma 979 della legge n. 296/2007 (Finanziaria 2007 - approvata da un Governo di centro sinistra) che istituisce la società Concessioni Autostrade Lombarde Spa.
 
Il piglio della legge emerge con evidenza già all'articolo 1 (comma), laddove si precisa che in assenza di intesa generale o di singole intese specifiche "la Regione sussistendo la necessità di procedere con urgenza alla realizzazione delle infrastrutture strategiche di particolare rilevanza per il territorio lombardo, può intervenire applicando il titolo III della presente legge". Il titolo III della L.R. 15/2008 disciplina la procedura regionale.
Nel caso in cui tra Regioni e Organi statali non vengano sottoscritte intese generali o specifiche, o nel caos in cui decorrano i termini temporali stabiliti, diventa centrale il ruolo del Presidente della Regione. Il Presidente, infatti, "taglia" i tempi trasmettendo direttamente al CIPE il progetto preliminare o definitivo ed in questi casi i pareri espressi dalla Regione assumono un valore decisivo: il parere regionale, acquisendo il valore di cui al comma 4 dell'articolo 165 del Codice Appalti, riassumerebbe in sé le valutazioni delle amministrazioni interessate; assumendo il valore di cui al comma 4 dell'articolo 166 del medesimo Codice sostituirebbe la Conferenza di Servizi ed infine - addirittura - acquisendo il valore di cui al comma 5 dell'articolo 183 del Codice, assorbirebbe la pronuncia di valutazione sulla compatibilità ambientale dell'opera !
Riassumendo, il Presidente della Regione Lombardia, trasmettendo direttamente al CIPE il progetto corredato di pareri regionali, assorbirebbe in questi ultimi: 

-le valutazioni che dovrebbero esprimere le amministrazioni  competenti; 
-la procedura di Conferenza dei Servizi;
-la pronuncia di compatibilità ambientale dell'opera.

Nel caso in cui il CIPE non provveda entro i termini (trenta giorni) ad approvare il progetto preliminare o definitivo, il Presidente della Regione, dopo averne segnalato l'inerzia al Governo, può compiere tutti gli atti necessari all'approvazione del progetto. Acquisendo il valore degli articoli 165 e 166 del Codice Appalti, l'approvazione del progetto da parte del Presidente della Repubblica assorbe in sé l'approvazione del "Progetto preliminare - Procedura di valutazione di Impatto Ambientale" e del "Progetto definitivo - Pubblica utilità dell'opera". Una particolare rilevanza, nell'ambito della L.R. 15, assume l'articolo 8 che disciplina la società Concessioni Autostrade Lombarde Spa (CAL).
CAL è partecipata dalla Regione Lombardia attraverso Infrastrutture Lombarde Spa ed esercita le funzioni di soggetto concedente e aggiudicatore di tre opere: Pedemontana, Brescia - Bergamo Milano e Tangenziali Esterne di Milano.

A Cal, inoltre, la legge regionale attribuisce l'emanazione di tutti gli atti del procedimento espropriativi comprese le autorizzazioni relative al compimento di ricerche archeologiche, bonifica di ordigni bellici, bonifica di siti inquinati. Un potere enorme, quindi, quello che viene conferito a Cal e, di fatto, sottratto al livello istituzionale regionale attraverso questa vera e propria esternalizzazione di funzioni. Sul piano della concertazione istituzionale lo strumento prediletto da parte della Regione Lombardia continua ad essere l'Accordo di Programma (articolo 9) con al centro, ovviamente la Regione stessa nella figura del suo Presidente (o al massimo Assessore delegato). Compete infatti al Presidente (o Assessore da esso delegato) convocare l'assemblea dei sindaci coinvolti dall'intervento infrastrutturale al fine di procedere alla nomina dei rappresentanti dei comuni nel comitato per l'Accordo di Programma.
Quindi gli spazi di autorganizzazione per i comuni si riducono all'inverosimile. E ancora, nel caso in cui il comitato per l'Accordo debba assumere decisioni che comportino conseguenze di carattere territoriale che coinvolgono un comune, il comitato è tenuto a convocare nella riunione il rappresentante del comune interessato. Ovviamente i poteri del comune convocato sono pressoché nulli e comunque superabili dall'ampia gamma di poteri riconosciuti dagli articoli precedentemente visti al Presidente della Giunta Regionale. Quanto siano predominanti i poteri riconosciuti alla Regione rispetto agli Enti Locali territoriali lo si desume dall'articolo che disciplina la procedura di progettazione e di valutazione di impatto ambientale (articolo 3).
In sostanza la competenza all'approvazione del progetto preliminare e dello studio di impatto ambientale viene attribuita per intero alla Regione Lombardia. Il progetto, infatti, viene trasmesso dal soggetto aggiudicatore alla Regione, ai Ministeri competenti e ai gestori delle interferenze. Le valutazioni espresse dai Ministeri e delle amministrazioni interessate devono essere trasmesse alla Regione. A quest'ultima compete (comma 4) ad emettere la valutazione sulla compatibilità ambientale dell'opera, mentre i Ministeri competenti si limitano a comunicare alla Regione prescrizioni integrative alla VIA dell'opera. La Regione per emettere la pronuncia di VIA si avvale di una Commissione Speciale (comma 5) composta da dieci membri tutti nominati dalla Giunta Regionale. Anche in questo caso i margini di una possibile autonomia di giudizio della Commissione Via sono pressoché azzerati. Il progetto preliminare con annessa pronuncia di compatibilità ambientale vengono trasmessi al Ministero dei Trasporti e al CIPE i quali, in caso di mancato rispetto dei termini (rispettivamente 20 e 30 giorni) perdono ogni competenza a favore della Regione Lombardia in ordine all'approvazione del progetto. Una volta approvato il progetto preliminare gli spazi di manovra si riducono ulteriormente. Il progetto definitivo, infatti, viene trasmesso dal soggetto aggiudicatore alla Regione e alle amministrazioni interessate.
Le osservazioni presentate non devono comunque modificare la localizzazione e le caratteristiche essenziali delle opere nel rispetto dei limiti di spesa e delle caratteristiche individuate in sede di progetto preliminare. Compete ancora alla Regione Lombardia (articolo 4, comma 4) valutare, al termine della conferenza di servizi, la compatibilità delle proposte e delle richieste pervenute e formula la proposta di approvazione del progetto definitivo. Anche in questo caso, qualora il CIPE non rispetti i termini temporali ogni competenza all'approvazione definitiva viene avocata dalla Regione Lombardia. In sintesi, tutto fa perno attorno al ruolo della Regione Lombardia e dei suoi livelli esecutivi (Presidente e Giunta con la scientifica esclusione del Consiglio Regionale).
La legge regionale sulle infrastrutture, quindi, mutuando pienamente lo spirito e le procedure della Legge Obiettivo voluta dall'ex Ministro Lunardi, cancella gli spazi di partecipazione degli Enti Locali e della società civile nella valutazione delle opere e dei loro impatti ambientali e territoriali.

Ricapitolando per funzioni:

quando si parla di soggetto aggiudicatore (cioè il presentatore dei   progetti preliminare e definitivo) ci si riferisce a CAL (v. articolo 8), partecipato dalla Regione attraverso la controllata Infrastrutture Lombarde Spa;)      
la Valutazione d'impatto Ambientale e la pronuncia di compatibilità ambientale sono di competenza della Regione (vedi articolo 3);
 l'approvazione dei progetti, in caso di mancato rispetto dei ristretti termini temporali da parte dei Ministeri e del CIPE, viene avocata dalla Regione Lombardia;
i limitatissimi spazi di partecipazione degli Enti Locali alle procedure decisionali sono rigidamente controllati dalla Regione (vedi articolo 4). 

Un meccanismo perfetto per confermare:

il centralismo regionale a scapito delle competenze di Comuni e Province;
 l'accelerazione delle procedure decisionali senza consentire adeguati margini di tempo per le valutazioni, l'espressione di pareri, la presentazione di osservazioni ecc.;
 la predeterminazione di tutte le caratteristiche dell'opera a seguito dell'approvazione del solo progetto preliminare;
 la concentrazione di poteri nei livelli esecutivi con la marginalizzazione dell'assemblea elettiva (Consiglio);
 l'estenalizzazione di competenze a favore di società esterne (CAL, Infrastrutture Lombarde) sulle quali il Consiglio Regionale e gli Enti Locali non esercitano nessun controllo.

Un meccanismo talmente perfetto da far dire alla stessa legge regionale che le scelte compiute con la L.R. 15 devono essere estese anche ad altre opere infrastrutturali oltre a TEM, Brebemi e Pedemontana. L'articolo 13, infatti, riconosce che la Lr 15 si applica anche alle infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale di cui è riconosciuto il concorrente interesse regionale dalle intese generali già sottoscritte tra Governo e Regione. E da ultimo, è bene ricordare che la legittimazione giuridica a questa legge regionale deriva da atti normativi approvati da Governi di Centro Sinistra: la riforma costituzionale del 2001 e la norma specifica contenuta nella Legge Finanziaria per il 2007. 

 
Matteo Gaddi
Capogruppo PRC in Comune di Mantova
Mantova, 5 giugno '08