Lettera ai parlamentari della XIV Legislatura
La proposta dell'ANP
Oggi il presidente Giorgio Rembado ha inviato ai deputati e ai senatori una lettera nella quale vengono individuate le tematiche relative alla scuola che dovranno occupare i primi posti nell'agenda parlamentare, e le proposte dell'Anp perché trovino rapida soluzione le questioni ancora aperte. Si tratta di un vero e proprio programma di Legislatura per il sistema dell'istruzione, idoneo a consolidare e sistematizzare il processo di riforma già avviato dal Parlamento negli ultimi anni. Pubblichiamo la lettera e la sintetica scheda allegata nella veste grafica che ha assunto come inserto del numero in spedizione di A&D, la nostra rivista.
All’avvio della nuova legislatura, è il
momento di esprimerLe, a nome dell’associazione
sindacale maggioritaria della categoria
dei dirigenti delle scuole, le congratulazioni più
sentite per la Sua elezione e per l’alta
responsabilità che Le è stata affidata.
Nel far riferimento ai temi inerenti la
politica scolastica, non si può non rilevare che in
tale settore la passata legislatura ha
prodotto molto sotto il profilo quantitativo: leggi primarie importanti
(autonomia scolastica, esami di Stato, obbligo, riordino dei cicli),
accompagnate da un numero fin troppo
consistente di provvedimenti delegati e regolamentari.
L'urgenza di "fare" e di
svecchiare le strutture, dopo decenni di sterili contrapposizioni,
ha portato a privilegiare il numero dei
provvedimenti, soprattutto delegati, con
inevitabili conseguenze sul piano della
fattibilità e della possibilità di gestire le scuole
attraverso una programmazione che non
avesse il respiro corto e, spesso, affannoso.
Ciò che proponiamo ora, per noi che
abbiamo la responsabilità della conduzione sul
campo, e soprattutto per la sempre
maggiore qualificazione del sistema e per le attese
degli studenti, che hanno diritto a vivere
la stagione della formazione con tempi distesi e
prospettive certe intorno al proprio
avvenire, appartiene a due ambiti distinti e fra di loro
complementari:
-occorre in primo luogo por mano al
completamento del disegno riformatore: varare
alcuni - pochi - provvedimenti legislativi
ancora mancanti (penso in primo luogo alla
riforma degli Organi collegiali di
istituto), ma anche, e in particolare, indirizzare il
Governo a coordinare fra loro i molteplici
interventi regolamentari, al fine di snellire
gli adempimenti e di mandare a regime il
funzionamento delle istituzioni scolastiche.
Tale azione dovrà obbligatoriamente tener
conto dell'autonomia delle scuole, già sancita
per legge ed ora elevata a rango di norma
costituzionale dalla revisione del titolo
V della Carta fondamentale dello Stato;
- in secondo luogo va ripensata in termini
nuovi, e finalmente efficaci, la questione
delle risorse umane, che è centrale quando
si parla di scuola. Finora tale aspetto è sempre
stato gestito all'insegna dell'emergenza
ed in una logica prevalente di assorbimento
della disoccupazione intellettuale, quasi
che la soluzione (o il tamponamento) di
un'urgenza sociale potesse per ciò stesso
risultare idonea al miglioramento del servizio
di istruzione. E' tempo di pensare al
personale della scuola come ad una riserva di
professionalità e non solo di posti di
lavoro, e di porre in opera tutti gli strumenti, dalle
politiche del reclutamento a quelle della
formazione, da quelle contrattuali a quelle
della valutazione, per far sì che la
qualità dell'istruzione sia il vero elemento distintivo
delle scelte politiche di questa
legislatura in materia di scuola.
Per non restare sul generico, ritengo
opportuno allegare a questa mia una scheda sintetica
con l'indicazione degli argomenti che -
secondo la valutazione dell'Anp/CIDA -dovrebbero
occupare i primi posti dell'agenda
parlamentare e Le dichiaro fin d'ora la più
completa disponibilità a continuare la
nostra tradizionale opera di collaborazione con le
istituzioni per le riforme e per il loro
monitoraggio in fase di attuazione.
Certo di trovare in Lei un interlocutore
attento e sensibile, nel quotidiano impegno parlamentare,
Le formulo i migliori auguri di buon
lavoro.
Roma, 30 maggio 2001
Giorgio Rembado
Presidente nazionale Anp
XIV legislatura:
la proposta
dell’Anp
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Primo contratto dei dirigenti delle istituzioni scola-stiche |
I dirigenti delle istituzioni scolastiche, tali in
via sperimentale dal 1° settembre 1998 e pleno jure dal 1° settembre 2000,
hanno carichi di lavoro molto accresciuti rispetto al passato e
responsabilità di gestione corrispondenti a quelle degli altri dirigenti
pubblici, quando non addirittura superiori. Nonostante ciò, sono tuttora
privi di contratto e continuano ad essere retribuiti e gestiti come
funzionari direttivi dell'ex nono livello, poiché la legge finanziaria 2000 non
ha previsto nulla per loro e quella per il 2001 ha iscritto un
importo inferiore alla metà di quanto necessario all’equiparazione
retributiva con gli altri dirigenti. Si tratta di intervenire fin dai primi giorni della
legislatura, con la legge di assestamento di bilancio o con altro
intervento legislativo urgente, per rideterminare l'importo iscritto
nell'apposito capitolo. L'ulteriore stanziamento necessario è di circa 250
miliardi. |
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Proposta |
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Primo concorso per il reclutamen-to dei futuri
diri-genti delle scuole |
La norma esiste già da tempo (art. 28bis D.Lgs. n.
29/93). Va esercitato un forte impulso sull'Amministrazione della Pubblica Istruzione, che continua a procrastinare
ingiustificatamente l'emana-zione dei decreti attuativi e del bando di
concorso. Secondo stime della stessa Amministrazione, già oggi il concorso
dovrebbe essere indetto per quasi tremila posti; ogni anno di rinvio
determina un aumento di sei-settecento sedi vacanti. Su una base
nazionale di circa diecimila dirigenti, questo comporta un
rinnovamento di oltre il 30% in prima applicazione, incrementato del 6-7%
annuo. E' troppo per garantire un rinnovamento fisiologico della
categoria, senza aggiungere nuove scosse al funzionamento delle
scuole. Inoltre, l'au-mento del precariato genera tensioni in direzione di
"sanatorie", che costituirebbero un rimedio peggiore del male. Occorre emanare subito - non oltre l'estate 2001 -
il bando di con-corso, per nominare i vincitori dal 1° settembre 2002. Nel
merito delle procedure concorsuali, l'Anp ha presentato da
tempo un'ar-ticolata proposta. |
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Proposta |
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Costituzione delle aree con-trattuali dei docenti e dei quadri ammini-strativi e connessi problemi di rappresentatività |
L'effettiva tutela del ruolo professionale dei
docenti e della loro dignità anche retributiva non può che passare
tramite una revisione profonda della loro posizione contrattuale. La
strenua difesa, finora attuata, di un unico "comparto scuola"
(che comprende docenti, ausiliari, impiegati, ma anche quadri qualificati
come i direttori dei servizi generali ed amministrativi e - fino a ieri -
anche i dirigenti delle scuole) finisce con il concentrare
l'attenzione e le tutele sugli aspetti "comuni", cioè su quelli che meno
hanno a che vedere con le specificità professionali. L'identità culturale e
di ruolo degli inse- gnanti e dei quadri amministrativi ne esce
indebolita e confusa ed altrettanto si trova priva di strumenti per crescere
ed affermarsi l’e-sigenza di una deontologia forte di entrambe le categorie. Occorre promuovere, mediante opportuno impulso
all'azione della Funzione Pubblica, la costituzione di un'area
contrattuale separata per i docenti e di un'altra per i quadri (i
funzionari direttivi), con conseguente rideterminazione degli ambiti di
rappresentatività contrattuale interni a ciascuna di esse. |
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Proposta |
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Reclutamento dei docenti da impie-gare sulla quota nazionale del curricolo di studi |
Sul reclutamento dei docenti da impiegare sulla
quota nazionale del curricolo, l'Anp ha formulato - e ripresentato più
volte - una proposta tendente a trasferirne la sede alle istituzioni
scolastiche autonome. Tale proposta presenta numerosi vantaggi: a)
snellisce i tempi concorsuali; b) offre maggiori garanzie di
trasparenza e correttezza delle procedure; c) consente di selezionare i
docenti più preparati e più idonei a ricoprire i posti disponibili, in quanto
la commissione, formata da persone che dovranno collaborare
direttamente con i pre-scelti, ha tutto l'interesse a scegliere i migliori;
d) favorisce il regolare avvio dell’anno scolastico e risolve pertanto un
problema endemico. Occorre pervenire in tempi rapidi alla riforma del
reclutamento dei docenti, assegnando alle scuole autonome il compito
di selezionarli, sia pure all'interno delle risorse di organico
previste dal sistema. E' l'unico modo per superare tempi biblici,
graduatorie con migliaia di aspiranti e ricorrenti episodi di
cronaca giudiziaria. |
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Materia |
Proposta |
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Reclutamento dei docenti da impie-gare sulla quota locale del curri-colo di studi |
C'è una grave contraddizione fra il reclutamento
centralizzato dei docenti e l'autonomia didattica delle singole
scuole: queste potranno definire localmente dal 20% al 40% delle proprie
attività, ma tutti i loro insegnanti continueranno ad essere reclutati
secondo le classi di concorso nazionali ed assegnati alle scuole in base
all'organico tra-dizionale. Ciò significa che l'innovazione risulterà, di fatto,
impossibile, perché dovranno comunque essere utilizzati docenti
assunti in altra sede, a copertura della totalità dell'orario
di lezione. Ciò non lascerà margini reali alle autonome scelte contenute
nel piano del-l'offerta formativa delle singole scuole. L'Amministrazione scolastica dovrebbe astenersi
dall'assegnare alle scuole i docenti destinati a coprire la quota locale
del curricolo. In cambio, dovrebbe trasferire loro le corrispondenti
risorse finanzia-rie, perché provvedano direttamente all'assunzione di
personale funzionale al piano dell'offerta formativa. Il
problema degli inse-gnanti "in esubero" potrebbe essere risolto in
parte attraverso la loro assegnazione all'organico funzionale (vedi
sotto), in parte attra- verso un raffreddamento del turn-over derivante dai
pensionamenti (che si prevedono numerosi nei prossimi anni, a
partire dal 2004). |
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Materia |
Proposta |
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Organico funzio-nale del personale delle
scuole |
La scuola dell'autonomia, per funzionare, deve poter
diversificare i propri servizi: classi aperte, gruppi di livello,
percorsi differenziati secondo gli interessi e le capacità degli alunni,
ecc. Per far questo, deve superare il collegamento rigido fra l'orario di
servizio degli insegnanti e la lezione frontale. Lo strumento è
stato individuato nel-l'organico funzionale, previsto per legge già da anni e
mai attuato (tranne che nelle scuole elementari ed in circa
trecento scuole secon-darie). Occorre estendere rapidamente a tutte le scuole la
normativa sul-l'organico funzionale, attualmente limitata ad una ristretta
speri-mentazione. Lo strumento può essere costituito dal DPEF e dalla
legge finanziaria, fin qui usati per rinviarne di anno in anno l'attuazione. |
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Materia |
Proposta |
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Valutazione di sistema |
L'Italia è tuttora priva di un efficace servizio di
valutazione del siste-ma scolastico. Una recente norma (D.Lgs. n. 258/99) ha
trasformato il CEDE in Istituto nazionale per la valutazione del
sistema dell’istru-zione. Tale riforma è concettualmente errata, in quanto
affida la valutazione di sistema ad un organismo dipendente da
chi ha la responsabilità di organizzare il sistema medesimo
(MPI). La valutazione di sistema - relativa agli obiettivi
e agli standard nazionali - deve essere condotta da un'agenzia
indipendente, che rilevi le prestazioni degli istituti scolastici
mediante la costruzione di indicatori tali da consentire anche interventi
compensativi nelle situazioni di difficoltà. Inoltre è necessario
costruire un sistema di rilevazione delle competenze degli alunni che
utilizzi standard per consentire un processo di allineamento a livello
europeo, in termini di misurabilità, di comparabilità, di
certificabilità. |
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Materia |
Proposta |
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Valutazione del servizio
del per-sonale |
Qualunque riforma di sistema che abbia realmente a
cuore la qualità del servizio di istruzione deve prevedere anche la
valutazione delle prestazioni professionali individuali. Ciò è
determinante per la piena affermazione dell’autonomia delle scuole che
si fonda in primo luogo sull’assunzione di responsabilità dei
singoli riguardo alle scelte, alle azioni, al rispetto della
deontologia professionale. Occorre istituire in ogni scuola nuclei di
valutazione delle presta-zioni individuali del personale. Di essi deve far
parte il dirigente -che ha la responsabilità complessiva dei risultati - ed
un esperto disciplinare con competenze valutative verificate.
Deve anche essere assicurato il coinvolgimento, opportunamente
filtrato, dell'utenza. |
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Materia |
Proposta |
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Riforma degli Organi collegiali di governo delle scuole |
La XIII legislatura stava per varare una pessima legge,
che moltiplicava il numero degli organi e rendeva ambigua e confusa
l'individuazione delle sedi decisionali e l'assunzione di
responsabilità. La situazione attuale, che vede ancora in vita gli
organismi partecipativi del 1974, è comunque incompatibile con le norme
sull'autonomia. Occorre approvare con urgenza una legge snella, che
preveda pochissimi organi (non più di due o tre), con chiara
individuazione e separazione di responsabilità fra loro e rispetto
al dirigente. Tutto il resto deve essere demandato all'adozione di
regolamenti di istituto, non vincolati in alcun modo a strutture,
ma solo - se ed in quanto necessario - a principi. |
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Materia |
Proposta |
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Riordino dei cicli di istruzione |
La maggioranza politica espressa dalle urne ha anticipato
l'intenzione di rinviare l'applicazione della legge sul riordino
dei cicli e di ripensarne a fondo l'architettura. Il rinvio appare
in sé opportuno, dato che i provvedimenti attuativi finora emanati
sono sicuramente insufficienti a garantire un ordinato e funzionale
avvio del prossimo anno scolastico. Nel varare il rinvio dell'attuazione, il Parlamento
assuma impegni precisi circa i tempi di completamento del percorso.
Se sarà decisa una modifica incisiva dell'architettura, si assegni
ai lavori una specifica sessione parlamentare con tempi
predefiniti. In questa ipotesi, l'Anp si riserva di formulare proposte e
riflessioni nel meri-to. |
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Materia |
Proposta |
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Integrazione di sistema e parità scolastica |
E' ormai dato acquisito nel dibattito internazionale
che l'istruzione e la formazione non possono continuare a rimanere
circoscritte alla fase iniziale dell'esistenza individuale, ma devono
accompagnare tutta la vita delle persone, alternandosi a periodi
di attività lavorati- va. Il concetto stesso di formazione esce poi dal
ristretto ambito dello studio teorico, per abbracciare esperienze
variamente connotate e fruibili in ambiti molto diversi fra loro. Questo
insieme di cir-costanze rende più che mai attuale l'esigenza di integrare le
diverse tipologie di opportunità formative esistenti, a
prescindere dal soggetto che le eroga, anziché insistere nell'impossibile
tentativo di riassorbirle tutte nell'unico contenitore di un servizio di
istruzione non integrato. Non è importante chi fa che cosa, ma che
cosa si fa e con quali esiti. In tale contesto, va ripreso ed
approfondito anche il pro-blema della parità scolastica, superando
l'approccio della rivalità per approdare a quello della effettiva integrazione delle
diverse offerte disponibili. Partendo dallo spazio educativo già gestito dalle
Regioni e dai pri-vati, occorre costruire un quadro normativo agile ed
integrato, che eviti duplicazioni di sforzi, ma anche lacune e
carenze, soprattutto nel presidio delle aree di bisogno educativo più
specializzate e mar-ginali rispetto ai grandi numeri. |
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Materia |
Proposta |
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Formazione per-manente e certifi-cazione dei cre-diti |
La formazione permanente porta con sé l'esigenza di
evitare sprechi di risorse. Richiede quindi la massima
valorizzazione delle competenze comunque acquisite, attraverso un sistema flessibile
ed efficace di certificazione dei crediti formativi. E' uno
spazio in cui altri Paesi, in Europa, si stanno muovendo molto rapidamente
e da cui non si può restare assenti, a meno di dover
accettare un fatto compiuto che potrebbe risultare molto penalizzante per il
nostro sistema scolastico e per la mobilità competitiva dei nostri
giovani sul mercato del lavoro continentale. Occorre ripartire dalla normativa sull'obbligo
formativo e spingere i diversi soggetti istituzionali, pubblici e
privati, attivi in questo campo, a formulare in tempi brevi un sistema di
misurazione delle competenze e di certificazione dei crediti, in grado
di sorreggere efficacemente i rientri formativi ed i passaggi di
settore, anche in funzione della validità di tali attestazioni nei
Paesi comunitari. |
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Materia |
Proposta |
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Riforma dell'am-ministrazione scolastica centra-le e periferica |
L'attuale riforma (D.Lgs. n. 300/99, D.P.R. n.
347/00 ed i provvedi-menti attuativi) è già diversi passi indietro rispetto
alla revisione del titolo V della Costituzione approvata nell’ultimo
scorcio della XIII legislatura. Per di più, quel che si è visto finora
della sua attuazione ripropone, sotto mutati nomi, la struttura
centralistica precedente: le Direzioni Regionali, anziché assumere modelli
organizzativi autonomi, elaborati in accordo con l'Ente Regione, hanno
adottato un modello unico proposto in sede centrale - denominato Linee Guida
-sul quale è stata raggiunta un'intesa con la Conferenza
Stato-Regioni. Anche gli uffici erogatori di servizi sul territorio
hanno competenze e localizzazioni largamente coincidenti con quelle dei
vecchi Provveditorati. Sembra prevalere, ancora una volta, la logica della continuità e la preoccupazione di non spostare
il personale dalla sede e dalle consuetudini operative. Per
questa via non si rinnova nulla, ma si fa solo del gattopardismo vecchia
maniera. La XIV Legislatura - nel ripensare il rapporto fra
lo Stato centrale e le Regioni - dovrà riscrivere anche il capitolo
dell'amministrazione scolastica, curando che non si tratti solo di
ritocchi puramente cosmetici, ma della costruzione di un reale supporto
all'autonomia delle scuole. Si vogliono qui richiamare alcuni
principi: a) se la struttura periferica deve continuare a
dipendere dall'am-ministrazione centrale della Pubblica Istruzione, essa deve
assu-mere un ruolo esclusivamente di servizio; b) se, in alternativa, si attribuisse alle Regioni
la responsabilità in materia, il principio dell'autonomia didattica ed
organizzativa delle scuole dovrebbe uscirne rafforzato. In nessun caso si dovrà giungere ad un assetto che
costituisca un passo indietro rispetto al principio enunciato nel
testo di revisione costituzionale già approvato: l'autonomia delle
scuole deve essere fatta salva rispetto a qualunque ipotesi di gestione
strutturale del servizio di istruzione. |
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Materia |
Proposta |
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Stabilizzazione normativa |
Se la XIII legislatura è stata caratterizzata da una
produzione normativa abbondante e stratificata in materia di scuola, la
XIV - al di là dei necessari interventi qualificanti (Organi collegiali,
competenze regionali) - dovrebbe dedicare alla scuola
un'attenzione di diversa natura: maggiore qualità degli interventi e minore
quantità di norme. Sotto la voce qualità, va innanzitutto la questione della
stabilizzazione normativa: non si può continuare a cambiare per
troppo tempo le regole del gioco a partita in corso senza che si smarrisca il
senso stesso dell'attività richiesta. Poche norme nuove e chiare. Dedicare l'attenzione
alla potatura ed al coordinamento del troppo che è stato prodotto
negli anni scorsi, sommato all’iperproduzione normativa
vigente. Conferire alle scuole una sensazione di sicurezza e di
stabilità ed una pro-spettiva di lavoro continuativo di respiro medio-lungo.
Il principio della delegificazione non può essere applicato solo
a livello delle leggi primarie, per essere poi sistematicamente
stravolto da un’ab-norme produzione successiva di regolamenti e decreti
applicativi. Le Camere hanno il delicato compito di vigilare
sull'esercizio della delega non solo sotto il profilo della coerenza, ma
anche sotto quello della quantità della normazione delegata. |
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Materia |
Proposta |
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Allocazione di risorse (finanzia-rie e non solo) |
Le scuole per funzionare hanno bisogno di indirizzi
chiari, di strutture snelle e funzionali, di competenze professionali e
di risorse. Le vicende di politica economica generale sono andate
finora in senso contrario. Si tratta di invertire la tendenza, o
almeno di assicurare alle istituzioni scolastiche gli strumenti per
reperire per altra via le risorse necessarie. Rivedere la politica di spesa in favore delle
istituzioni scolastiche, per esempio attraverso una diversa assegnazione del
personale. Eliminare subito l'attuale regolamentazione
iugulatoria relativa ai flussi di cassa. |
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Materia |
Proposta |
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Autonomia finan-ziaria delle istitu-zioni
scolastiche |
Nella prima stesura della Legge n. 59/97, fra i vari
profili autonomistici attribuiti alle istituzioni scolastiche, figurava
anche quello finanziario, che consiste nella facoltà di
autofinanziare le proprie attività, stabilendone - almeno in parte - i costi.
Tale previsione fu cancellata nella stesura definitiva della legge. Si
tratta di reintrodurla, con opportuno criterio. Non si tratta di far pagare agli utenti il servizio
fondamentale dell'i-struzione, ma si potrebbe pensare ad un diverso
trattamento dei servizi di integrazione curricolare o ad altre offerte
formative che le scuole potrebbero progettare ed attuare al proprio
interno o in colla-borazione con soggetti del territorio. Ripristinare la facoltà dell'autonomia finanziaria
delle scuole, cir-condata dalle garanzie minime atte a tutelare comunque la
gratuità del servizio fondamentale da loro reso. Determinare
meglio gli oneri a carico delle comunità locali a fronte della
loro possibilità di intervenire parzialmente sulla domanda formativa. |
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Materia |
Proposta |
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Sedi
elettorali |
Una promessa mille volte ripetuta ed altrettante
dimenticata impegna il Governo a reperire sedi elettorali diverse dagli
edifici scolastici, per evitare il sistematico saccheggio della risorsa
tempo che si ripete ormai ogni anno ai danni degli studenti. Le Camere diano chiare indicazioni al Ministro
dell'Interno perché da subito - non alla prossima vigilia elettorale -
avvii le iniziative opportune per lo spostamento delle sedi elettorali
dagli edifici scolastici, eventualmente accompagnate dalle misure
organizzative e tecnologiche necessarie per snellire i tempi di
voto e di scrutinio. |