Dal piano
dell'offerta formativa al programma annuale:
qualche considerazione ed una traccia di percorso operativo
di Antonino Petrolino
Fonte: sito web ANP – 28 febbraio 2002
dal pof al programma:
Il vecchio bilancio di previsione era strumento di gestione delle risorse
finanziarie coerente con un impianto centralistico del servizio scolastico. Si
presentava infatti come:
Il programma annuale che ne ha preso il posto si presenta invece come:
condizionamenti reciproci:
Il programma è al servizio del pof, ma questo rapporto di dipendenza finisce
con il condizionare anche il piano dell'offerta. Infatti, i pof finora
approvati erano - nella maggior parte dei casi - un contenitore acritico di
tutte le idee e di tutti i buoni propositi dei singoli docenti. Si vuol dire
con questo che quasi mai i singoli obiettivi di programmazione ed i singoli progetti
erano accompagnati da un piano di fattibilità finanziaria, sia pur minimo
(quali risorse richiede, quanto costa, quanto tempo ci vuole). Provenienti
spesso da gruppi di lavoro o da persone che avevano lavorato separatamente,
accoglieva tutte le proposte e le poneva su uno stesso piano. Si può anzi dire
che il piano aveva tanto maggiori possibilità di passare senza ostacoli quanto
meno affrontava il problema delle priorità fra le diverse iniziative.
Naturalmente, il problema delle risorse, rimosso nel primo passaggio
deliberativo, ritornava fuori nei successivi, quando si trattava di realizzare:
a quel punto, chi si muoveva prima trovava spazio, mentre gli altri si
sentivano rispondere che non c'erano più soldi. Oppure il preside si arrangiava
in qualche modo per dare, a posteriori, qualcosa a tutti; oppure ancora,
contava sul fatto che non tutti i progetti dichiarati venivano poi tradotti in
atto.
Questo modo di procedere, un po' improvvisato, era reso possibile dal fatto che
il vecchio bilancio classificava le spese secondo la loro natura e non secondo
la loro finalità. A priori non era possibile dire quanta parte del materiale di
consumo sarebbe andato a coprire le esigenze di un progetto piuttosto che
quelle di un altro: e così via per le varie voci previste. Ma il tempo ed i
conflitti che si risparmiavano al momento della programmazione ritornavano poi
moltiplicati in sede di gestione effettiva.
Il programma annuale non consente di procedere in questo modo, in quanto
occorre dichiarare fin dall'inizio quali sono le risorse allocate ad ogni
singola iniziativa: la gestione ne risulta molto snellita (ed infatti è
condotta dal dirigente senza più consultare l'organo collegiale), ma la fase di
programmazione deve essere molto più attenta e puntuale.
cosa fare (1):
A regime, questo presuppone che il consiglio di istituto - nel momento in
cui fissa i criteri generali per il pof (e quindi prima che il collegio dei
docenti lo elabori) - si ricordi di precisare, insieme ai criteri di indirizzo,
alcuni vincoli operativi:
·
qual è la somma complessiva disponibile per progetti ed
attività diversi da quelli obbligatori
·
che ogni progetto, per essere approvato ed inserito nel
pof, deve recare obbligatoriamente l'indicazione dei tempi, dei costi, delle
risorse richieste e delle verifiche - in itinere e finali - circa il
raggiungimento degli obiettivi
Deve risultare ben chiaro dalla delibera che il consiglio non approverà il
piano dell'offerta ove non risponda a questi criteri. Questo non implica
un'invasione di campo, in quanto il collegio rimane del tutto libero di
individuare le attività ed i progetti da attuare: deve solo ricordarsi di
indicarne correttamente le condizioni operative sopra ricordate.
La richiesta relativa alle verifiche intermedie e finali è fondamentale per un
adempimento non direttamente connesso con la messa a punto del programma
annuale, ma con una fase successiva - quella del controllo di gestione
(vedi oltre) - di cui il dirigente risponde in prima persona e sulla cui base
sarà annualmente valutato. Attenzione, quindi, a non sottovalutarla: perché, se
non la si è impostata a monte della gestione, non la si può improvvisare
a valle.
che fare (2):
Questo a regime. Per quest'anno, è molto probabile che il piano dell'offerta
formativa sia stato a suo tempo approvato senza l'osservanza di quelle
indicazioni, che non erano state probabilmente previste né dal dirigente né dal
consiglio di istituto. Come procedere dunque?
Il suggerimento migliore è quello di riprendere in mano il pof e di analizzarne
i contenuti, almeno relativamente ai progetti ed attività che richiedono
risorse finanziarie. Di ciascuno di essi si cercherà - facendo riferimento
all'esperienza degli anni passati ed eventualmente con l'aiuto del direttore SGA
- di individuare il costo prevedibile, comprensivo di ogni voce prevista dalle
schede finanziarie allegate al programma. Possono darsi due situazioni:
1.
il totale dei progetti e delle attività "sta dentro"
alle risorse disponibili. In questo caso, si compila per ognuno di essi la
corrispondente scheda finanziaria e li si inserisce nel programma. Le risorse
non utilizzate possono confluire, in seguito ad opportune valutazioni, o fra le
attività generali (funzionamento amministrativo, funzionamento didattico, spese
di investimento, . .) oppure sotto la voce Z01 (disponibilità finanziaria da
programmare). Per un possibile utilizzo alternativo della voce Z01, vedi oltre.
2.
il totale dei progetti e delle attività "sfora"
rispetto alle risorse disponibili. In questo caso, se lo scostamento è lieve,
si può procedere per limature marginali sulle singole voci, oppure riducendo
dell'importo corrispondente il fondo di riserva (voce R98), che di norma è pari
al 5% della dotazione finanziaria ordinaria. Se invece lo scostamento è
importante, occorre fare delle scelte. Queste scelte possono consistere in:
b1) rinunciare ad alcuni progetti, in base ad una valutazione circa la loro
rilevanza didattica o strategica per l'immagine dell'istituto, oppure sulla
base di altre valutazioni di fattibilità o di affidabilità;
b2) trasformare alcuni progetti in progetti pluriennali, ripartendo l'onere su
più esercizi finanziari. La scelta dei progetti da "diluire" deve
tener conto, ovviamente, della loro natura e delle loro finalità;
b3) "prosciugare" uno o più progetti in modo sostanziale, riducendone
gli obiettivi o l'ampiezza quantitativa o la durata (o altri parametri
suscettibili di influire sulle spese).
Ciascuna di queste scelte equivale, nella sostanza, ad una modifica - più o
meno rilevante - del piano dell'offerta formativa, che il dirigente scolastico
non è legittimato ad operare da solo. Deve quindi tornare in collegio docenti
ed in consiglio di istituto per far approvare una proposta di variazione che
rispetti i vincoli. Naturalmente, gli organi collegiali protesteranno per
l'intervento: in questo caso, non si può che far presente che i miracoli in
campo gestionali non esistono e che quindi essi sono liberi di fare altre
proposte purché il risultato finale sia coerente con le condizioni date.
E' ovvio che sia le scelte che il dirigente proporrà sia quelle eventualmente
diverse che gli organi collegiali andranno ad adottare dovranno tener conto di
quel che è stato già fatto e che non può più essere accantonato. In questo
ambito, uno dei criteri di priorità da tener presenti (anche ai fini del
successivo controllo di gestione) è quello di non accantonare attività per le
quali la parte già realizzata sarebbe priva di significato se rimanesse così
com'è (perché in questo caso si genererebbe uno spreco puro e semplice delle
risorse già spese). L'intervento dovrà dunque concentrarsi sulle iniziative
ancora non avviate, oppure su quelle che hanno già raggiunto risultati
intermedi che possano essere considerati almeno parzialmente sufficienti,
oppure su quelle che non hanno ancora generato impegno di risorse.
Queste considerazioni sono sufficienti a spiegare l'importanza che questa
analisi e questi passi correttivi siano attuati al più presto, senza attendere
l'approssimarsi della scadenza ultima del 30 aprile, per evitare che sia ormai
troppo tardi per correggere le scelte iniziali senza creare comunque una
qualche misura di danno didattico o erariale.
il controllo di gestione:
Si tratta di un concetto relativamente nuovo all'interno delle amministrazioni
pubbliche, da sempre abituate a spendere nei limiti delle risorse (di solito,
magre), ma senza preoccuparsi dei benefici della spesa (tanto, per definizione,
i servizi pubblici sono gestiti in perdita). La prassi è invece ben nota alle
aziende private, le quali non si preoccupano tanto di spendere poco (se mai,
ricorrono al sistema bancario per i finanziamenti), quanto di ricavare il
massimo da quello che spendono.
Controllo di gestione è, in sostanza, il porre costantemente a raffronto i risultati
ottenuti (o non ottenuti) con l'impiego di risorse umane, finanziarie e
strumentali utilizzate per conseguirli. Il concetto è richiamato molto
chiaramente dall'art. 19 del Regolamento di contabilità, che lo associa altresì
alle "connesse responsabilità dirigenziali" e prescrive che le sue
risultanze siano utilizzate sia dall'istituzione scolastica (per correggere
eventualmente la propria azione) che dall'ufficio scolastico regionale (per gli
eventuali interventi sanzionatori e comunque per la valutazione dell'operato
del responsabile di gestione - che è, per definizione, il dirigente).
Sulla stessa questione interviene anche il D.lgs. 286/99 (che si occupa appunto
di controllo di gestione e di valutazione dei dirigenti in relazione ad esso).
La norma prevede che i controlli di questo tipo siano interni ed esterni.
Se i secondi dipendono dall'ufficio regionale, i primi sono sotto la
responsabilità del dirigente: il quale risponde non solo dei risultati negativi
della gestione, ma anche dell'eventuale omissione dei controlli.
E' quindi di vitale importanza per il dirigente poter dimostrare di aver
organizzato un efficace sistema di controllo di gestione interno; e,
naturalmente, poter esibire risultati positivi di tale controllo. Risultati
positivi significa che gli obiettivi di gestione sono stati raggiunti, in tutto
o in gran parte (efficacia); e che sono stati raggiunti con il minimo impiego
di risorse compatibile con il successo finale (efficienza); e che comunque la
spesa è stata contenuta entro il limite delle disponibilità ed in valore
assoluto (economicità).
Come si connette questa materia - che investe tutta la gestione della scuola,
non solo quella finanziaria - con l'approvazione del programma annuale?
Il dirigente non può, in via generale, essere chiamato a rispondere della
gestione di quelle spese che - per la loro natura o per la presenza di
specifiche norme - sono obbligatorie ed inevitabili. Se mai, può dimostrare che
a fronte di una spesa comunque obbligatoria (come gli stipendi) vi è stata
un'elevata resa in termini di servizi prestati.
Ma il vero banco di prova sono le spese per progetti ed attività non
obbligatori, che richiedono quindi un intervento di valutazione in qualche
misura discrezionale. Si tratta quindi di tutti i progetti e le attività
contenuti nel piano dell'offerta formativa ed aggiuntivi rispetto al mero
insegnamento curriculare.
La valutazione di merito circa il valore aggiunto didattico e formativo di un
progetto appartiene all'organo professionale (il collegio docenti): non può
quindi essere addebitato al dirigente, a meno che non sia evidente
l'irrazionalità della proposta o la sua contraddittorietà o irrealizzabilità.
Ma al dirigente, che ha l'onere di assicurare la gestione del piano, può essere
richiesto di dimostrare cosa ha fatto per assicurare il raggiungimento degli
obiettivi previsti, per contenere le spese, per massimizzare i benefici.
Per far questo, occorre che gli obiettivi che motivano i progetti siano
riconoscibili con chiarezza e misurabili (o almeno rilevabili per via
descrittiva) con chiarezza. Purtroppo, non è questo ciò che si verifica in
molti casi: gli obiettivi didattici e formativi di molti progetti sono
formulati con tale genericità di termini che è impossibile, a posteriori,
dire se ed in che misura si possono considerare raggiunti (che significa, ad
esempio, "crescita personale dell'alunno", "sviluppo della
tolleranza", "ampliamento della dimensione interculturale" e
simili?).
Non si tratta di banalizzare concetti importanti o di pretendere di misurare
elementi difficilmente ponderabili come il mutamento di atteggiamenti valoriali
o relazionali: si tratta però di individuare chiaramente, fin dalla fase di
progetto, attraverso quali comportamenti osservabili (se non misurabili) si
possa giudicare raggiunto lo scopo formativo dichiarato.
Ecco perché si è sottolineata in precedenza l'importanza che tutti i progetti e
le attività contenuti nel piano dell'offerta indichino:
·
tempi di realizzazione, per verificare che siano stati
completati
·
risorse umane, finanziarie e strumentali richieste, per
verificare che non si sia andati al di là delle previsioni e che queste siano
congrue rispetto ai risultati da ottenere
·
costi complessivi (finanziari e non), per verificare il
rispetto delle compatibilità rispetto al complesso delle disponibilità e delle
esigenze
·
verifiche intermedie e finali circa l'avanzamento del
progetto ed il raggiungimento dei suoi obiettivi, per consentire di dimostrare
che le risorse impegnate hanno prodotto risultati
Nella scuola italiana, la cultura della verifica non è molto diffusa: quando
lo è, si tratta per lo più delle verifiche finali, quelle che consentono
di dire se un'attività si è svolta con successo oppure no. E' già molto quando
questo viene fatto sistematicamente: ancor di più quando, in caso di verifica
negativa, se ne ricercano ed individuano le cause, in modo da rimuoverle per il
futuro.
Ma questo non è ancora sufficiente. Dalla verifica finale occorre
passare al monitoraggio, cioè alla verifica sistematica in itinere.
La prima ha una scopo sommativo: serve cioè a tirare le somme ed a
stabilire chi ha la responsabilità dell'eventuale fallimento. Il secondo ha
scopo orientativo e finalistico: serve cioè a rilevare tempestivamente
eventuali scostamenti dal percorso atteso di realizzazione e ad intervenire con
le correzioni di rotta opportune per conseguire un riallineamento e, in
prospettiva, il pieno conseguimento degli obiettivi attesi.
E' quindi importante che i progetti e le attività contenuti nel piano indichino
non soltanto gli obiettivi finali e le relative verifiche, che a quel punto
servirebbero solo ad attribuire responsabilità, ma non a salvare il risultato.
Devono invece essere individuati gli stadi di avanzamento attesi e come
si pensa di rilevarli.
In relazione a ciò, la responsabilità del dirigente è duplice:
·
a monte: deve assicurarsi che gli organi
collegiali individuino per ciascun progetto o attività gli elementi già più
volte indicati; e che il piano non diventi operativo in loro mancanza;
·
a valle: deve porre in opera - anche affidando
specifici incarichi al direttore SGA o ai suoi collaboratori o agli stessi
docenti responsabili di progetto - dei sistemi di rilevazione dell'andamento
dei progetti che gli consentano di individuare eventuali anomalie non appena si
manifestano e comunque in tempo utile per intervenire su di esse.
Non bisogna fraintendere né esagerare questo
compito: la scuola non deve essere talmente assorbita nell'osservare e
monitorare ogni singolo passo da dimenticare che la sua finalità è agire in
direzione formativa. Occorre trovare il giusto equilibrio fra l'azione e
l'osservazione, fra l'operare ed il verificare. Senza dimenticare, però, che
l'azione didattica ed educativa è in primo luogo l'ambito proprio dei docenti;
mentre il controllo di gestione e le connesse responsabilità sono esclusivo
onere del dirigente.
A proposito di responsabilità, sarà bene ricordare che il mancato
raggiungimento degli obiettivi o i risultati insoddisfacenti del controllo di
gestione portano ad alcune conseguenze, che vanno dalla perdita dell'indennità
di risultato al possibile spostamento ad altro incarico, fino all'eventuale
messa a disposizione (con conseguente riduzione al 50% dell'indennità di
posizione). Nei casi più gravi, si può perfino arrivare alla risoluzione
anticipata del rapporto di lavoro, cioè al licenziamento: per il quale
occorrono peraltro responsabilità ben più gravi dell'omessa o insufficiente
vigilanza sui risultati dei progetti o sui costi di gestione.
Circa la frequenza degli interventi di monitoraggio, non vi sono indicazioni
assolute da dare. Essa può essere diversa da progetto a progetto: l'unico
elemento da considerare è che il monitoraggio non è un adempimento, ma
uno strumento. Non serve cioè per poter dire di averlo fatto, ma per poter
ottenere un risultato. Occorre quindi la capacità di individuare, caso per
caso, l'intervallo di tempo all'interno del quale non è ragionevole che si
verifichino fatti nuovi suscettibili di compromettere in modo irreversibile il
successo finale. Potranno essere alcuni passaggi critici del progetto; potranno
essere intervalli di tempo; potranno essere livelli di spesa rispetto al totale
preventivato; potrà trattarsi del variare di alcune variabili oggettive (per
esempio: quanti studenti seguono il laboratorio di teatro pomeridiano rispetto
a quelli iscritti? se da venti si è passati a tre, probabilmente è troppo tardi
per intervenire; sarà prudente fissare una soglia di allarme più alta).
Per evitare di essere totalmente assorbito nel tenere sotto controllo centinaia
di potenziali punti critici, è buona regola l'affidare la vigilanza di primo
livello ad altri: un collaboratore, un docente funzione obiettivo, il direttore
SGA (a seconda della natura dell'attività da seguire). A ciascuno occorre
assegnare un compito ben definito: cioè indicare quali fenomeni, o variabili o
livelli di spesa tenere sotto controllo, indicando anche qual è la soglia di
allarme, cioè quella in cui occorre richiamare l'attenzione del dirigente. A
quel punto, quest'ultimo potrà riservarsi un'attività di secondo livello: cioè
l'intervento su richiesta. Ma non nuocerà poi qualche controllo diretto qua e
là, a campione: giusto per vedere se si può contare sui vigilanti delegati.
Come pure è da raccomandare una riunione mensile di verifica con la presenza di
tutti.
Una traccia di percorso operativo
Alla luce di quanto precede, ecco un'ipotesi di percorso operativo per la
redazione del programma annuale:
·
valutazione, insieme al direttore SGA, delle risorse
disponibili per l'insieme delle attività e dei progetti, dedotte le attività
obbligatorie
·
indicazione di tale importo al consiglio di istituto
perché ne faccia uno dei criteri generali da indicare al collegio dei docenti
per l'elaborazione del piano dell'offerta
·
inserimento, fra i criteri generali,
dell'obbligatorietà di indicare analiticamente per ogni progetto: tempi di
realizzazione, risorse necessarie, costi finanziari complessivi, verifiche
intermedie e finali e relativi risultati attesi
·
verifica dei lavori del collegio - o delle sue
commissioni, anche attraverso il docente funzione obiettivo 1 - affinché
rispettino i vincoli generali indicati dal consiglio
·
individuazione, tramite gli organi collegiali, delle
eventuali necessità di acquisti in conto capitale e quantificazione delle
risorse necessarie (da stornare dalla disponibilità complessiva per progetti ed
attività)
·
acquisizione da parte del collegio e del consiglio
delle indicazioni generali circa l'utilizzo delle risorse comprese nel fondo
dell'istituzione scolastica
·
negoziazione con le RSU dei soli elementi relativi al
fondo dell'istituzione scolastica che sono assegnati a contrattazione
·
acquisizione, tramite il direttore SGA, dell'ammontare
dell'avanzo di amministrazione presunto, con l'indicazione della misura effettivamente
disponibile e di quella subordinata al verificarsi di entrate accertate ma non
ancora riscosse
·
acquisizione, tramite il direttore SGA, dell'elenco
delle attività obbligatorie di funzionamento amministrativo con l'indicazione
dei relativi costi; definizione dei costi minimi richiesti per le attività di
funzionamento didattico
·
predisposizione del programma annuale, in
collaborazione con il direttore SGA, attribuendo a ciascun progetto o attività
le risorse necessarie
·
completamento del programma annuale, attraverso il
direttore SGA, con la compilazione dei diversi modelli ed allegati (situazione
finanziaria, schede finanziarie, ecc.)
·
predisposizione, in collaborazione con la Giunta
Esecutiva, della relazione accompagnatoria al programma (vedi oltre)
·
invio al Collegio dei Revisori dei Conti del programma
annuale completo degli allegati per la formulazione del previsto parere
·
presentazione del programma annuale al consiglio di
istituto per la sua discussione ed approvazione (con eventuali modifiche)
·
pubblicazione del programma annuale all'Albo di
istituto e sull'eventuale sito Internet della scuola. Tale adempimento è
richiesto per conferire al programma annuale la natura di atto definitivo e per
legittimarne quindi l'uso come strumento di gestione affidato unicamente al
dirigente
·
inizio della gestione corrente
·
verifica al 30 giugno, in consiglio di istituto, dello
stato di attuazione del programma ed eventuali rettifiche
·
eventuali variazioni al programma in corso d'opera,
quando necessario
in via transitoria, solo per
quest'anno:
·
riprendere in mano il piano dell'offerta approvato e
provare a renderlo compatibile con le risorse disponibili
·
se le risorse sono gravemente insufficienti, mettere a
punto un'ipotesi di revisione del piano dell'offerta formativa e riportarla per
l'approvazione agli organi collegiali competenti (vedi sopra)
·
l'avanzo di amministrazione da individuare è quello
definitivo
·
il parere del collegio dei revisori può non essere
richiesto, in quanto il collegio non è stato ancora nominato
·
la relazione accompagnatoria dà conto sommario dei
risultati di gestione del 2000 e del 2001, in quanto il relativo bilancio era
stato formulato secondo criteri diversi (per natura della spesa anziché per
destinazione della stessa)
la relazione accompagnatoria:
E' importante, per due ordini di motivi, al di là della sua necessità
formale:
1.
illustra e giustifica la connessione fra il piano dell'offerta
formativa - nel suo insieme e nelle sue articolazioni di progetto - e la
struttura del programma. Da ricordare che il programma trae la sua legittimità
non solo dall'osservanza formale delle norme iscritte nel Regolamento, ma dal
suo essere strumentale all'attuazione del piano. Un programma che non
giustificasse tale raccordo o perseguisse obiettivi diversi - peggio, in
contrasto - sarebbe illegittimo e potrebbe, al limite, far sorgere ipotesi di
responsabilità erariale. Comunque, non potrebbe che essere valutato
negativamente sotto il profilo del controllo di gestione, che mette in stretta
relazione gli obiettivi (individuati dagli organi competenti) con l'impiego
delle risorse (affidate al dirigente);
2.
rende conto del rapporto fra gli obiettivi di gestione attesi
nei due esercizi precedenti ed i risultati effettivamente conseguiti, in
relazione anche all'impiego delle risorse. Sotto questo profilo, costituisce
uno degli strumenti principali sulla cui base il valutatore giudicherà
dell'operato del dirigente.
Per quanto riguarda il primo punto, la relazione deve seguire all'incirca la
stessa struttura del pof. Si suggerisce quindi che essa si articoli,
orientativamente, nelle seguenti parti:
·
dati quantitativi relativi alla scuola (classi,
alunni, docenti a t.i. ed a t.d.; personale ATA a t.i ed a t.d.; sedi;
indirizzi di studio; sperimentazioni in atto; . . .);
·
dati di contesto relativi alla scuola
(condizioni della struttura edilizia; collocazione urbanistica; caratteristiche
dell'utenza di riferimento; eventuali richieste formative da parte di soggetti
esterni - genitori, enti locali, aziende, università, … -; disponibilità di
risorse culturali o strutturali esterne alla scuola - piscine, palestre,
biblioteche, mediateche, laboratori, … -; reti o consorzi di cui la scuola fa
parte e relative finalità e vincoli; …);
·
priorità di intervento formativo individuate ed
adottate dagli organi collegiali (recupero della dispersione; recupero del
profitto; offerta formativa aggiuntiva antimeridiana o pomeridiana; attività
integrative di vario tipo - artistico, sportivo, linguistico, informatico, …-;
servizi formativi aperti al territorio - accesso alle risorse interne; corsi
serali; società polisportive; … -);
·
progetti e/o attività non obbligatori inseriti
nel piano dell'offerta formativa (elenco, con l'indicazione del costo
complessivo e di quelli eventualmente articolati su più anni);
·
elenco delle risorse disponibili : finanziamenti
vincolati e non vincolati provenienti dallo Stato o da altri soggetti
istituzionali; contributi delle famiglie; contributi di altri soggetti;
proventi da gestioni economiche; proventi da compartecipazione in reti o
iniziative esterne; proventi da progetti europei o regionali; …
·
eventuale giustificazione delle priorità adottate
nell'allocare le risorse disponibili ai progetti approvati. Questa sezione può
trovare utilizzo nel caso in cui vi siano progetti destinati ad essere
finanziati con quote dell'avanzo di amministrazione non ancora riscosse. Questi
progetti sono da rinviare a dopo l'effettivo introito delle risorse relative:
ed occorre dunque indicare l'ordine di priorità con cui verranno realizzati man
mano che si verificheranno le riscossioni, tenendo presente che quelli con
priorità più bassa potrebbero anche non essere realizzati affatto. Occorre
quindi indicare i criteri in base ai quali sono state fatte le scelte relative;
·
illustrazione analitica dei diversi aggregati e voci
del programma. Questa parte della relazione è quella più consueta, in quanto
corrisponde a quel che generalmente si faceva nella tradizionale relazione
illustrativa del bilancio: previsione definitiva dell'esercizio precedente;
variazioni in più o in meno con la relativa giustificazione; nuova previsione;
…
Per quanto riguarda il secondo punto (rendiconto di gestione dei due
esercizi precedenti), esso è solo limitatamente attuabile quest'anno, in quanto
i bilanci del 2000 e del 2001 non aggregavano le ipotesi di spesa in relazione
ad obiettivi, ma in relazione alla loro natura. Ci si limiterà quindi ad analizzare
- partendo dalle relazioni illustrative ai bilanci e dai pof corrispondenti -
le principali realizzazioni ed i relativi costi, indicando eventuali
scostamenti significativi. Per i progetti che - pur indicati nelle relazioni
accompagnatorie ai bilanci o nei pof - non hanno avuto esito, individuare le
cause che hanno portato a tale situazione.
Per gli anni successivi, però, questa strategia minimalista non potrà più
essere attuata. Occorrerà passare in rassegna tutti gli obiettivi significativi
contenuti nel pof dell'anno di riferimento - o almeno quelli per i quali vi sia
una scheda finanziaria separata - ed indicare analiticamente il grado di
conseguimento, l'impiego delle risorse, gli scostamenti in più o in meno ed i
relativi motivi. In caso di esito negativo, occorrerà indicare anche i rimedi
messi in atto per tentare di scongiurarlo e per evitare che si ripeta in
futuro.
In relazione a tale ultimo punto, occorrerà essere attenti per evitare di
inserire, fra i progetti per il nuovo esercizio finanziario, quelli il cui
successo dipenda da condizioni la cui inesistenza - o il cui venir meno - è
stata indicata come causa del fallimento in anni precedenti. Se un certo
progetto non ha raggiunto i risultati attesi perché la biblioteca non era
agibile o perché il laboratorio di chimica non era sufficientemente attrezzato,
non ha senso - e non depone a favore del responsabile della gestione - che si
proponga per il nuovo anno un progetto che deve utilizzare quelle stesse
risorse dimostratesi carenti. A meno che, ovviamente, non si possa dar conto
che i problemi individuati sono stati nel frattempo risolti.
A proposito di coerenze, occorrerà ricordare che la gestione dei singoli
esercizi è anche oggetto di un conto consuntivo, esso pure accompagnato da una
relazione che deve analizzare i risultati della gestione. Non si può fare una
certa analisi in sede di consuntivo 2001 e farne una molto diversa - o
addirittura contraddittoria - quando si analizzano i risultati del 2001 nel
contesto della relazione accompagnatoria del preventivo 2002 o 2003 . . .
E ancora: fra gli obblighi del dirigente (art. 25 del D.Lgs. 165/01) vi è
quello di periodiche relazioni al consiglio di istituto sull'andamento generale
della gestione. Tali relazioni devono essere allegate agli atti del consiglio o
almeno accuratamente verbalizzate nel registro delle sedute. Non si può
ragionevolmente affermare in quel contesto che non vi sono problemi di rilievo,
per poi scoprire in sede di illustrazione del programma che i laboratori non
hanno funzionato o che l'assenteismo degli studenti non ha consentito di
raggiungere gli obiettivi formativi o che le attività pomeridiane sono state un
fallimento . . .
Ne deriva che la relazione accompagnatoria al programma annuale è un
adempimento di grande rilevanza "politica" oltre che gestionale.
Sotto questo profilo, l'abitudine invalsa in molti casi di delegarne la stesura
al segretario non può essere considerata come accettabile e forse neanche come
prudente da parte del dirigente, in quanto - ad essere valutato sui risultati
di gestione e sulla coerenza e congruità delle relative analisi - sarà soltanto
lui. Chi dia prova documentaria di dire una volta bianco ed una volta nero, a
seconda dei contesti, o di improvvisare giustificazioni a posteriori per
fatti e dinamiche che non è stato in grado di prevedere e contrastare a suo
tempo, consegna nelle mani del suo valutatore pesanti argomenti di giudizio nei
propri confronti.
La struttura suggerita per la relazione può apparire pesante o eccessivamente
ampia: ma va tenuto conto che tutta la prima parte è costituita da elementi
ricorrenti, che richiedono solo minimi aggiustamenti da un anno all'altro. I
dati relativi sono poi tutti agevolmente ricavabili dal pof o da altra
documentazione interna di uso corrente (modelli dell'organico, . . .). La
seconda parte - quella più politica - è poi di primaria importanza per
la difesa e la valorizzazione della propria azione di gestione: l'economia di
tempo e di attenzione eventualmente fatta su questa parte costituirebbe un pessimo
investimento. E' opportuno ricordare che le analisi e le valutazioni condotte
in questa sezione devono poter essere documentate: e quindi non devono
risultare contraddette da documenti che siano per altro motivo agli atti della
scuola o della amministrazione regionale.
A proposito di possibili utilizzi alternativi di alcune voci del programma
a) i progetti pluriennali:
una delle novità del regolamento è costituita dalla possibilità di
prevedere progetti pluriennali, inseribili semplicemente indicando la relativa
durata, nonché il frazionamento nei diversi esercizi delle previsioni di
entrate e di spese. Tale strumento, oltre all'uso per cui è stato pensato, si
presta anche a gestire in modo flessibile uno dei principali limiti
dell'attuale programma: quello di essere tuttora legato all'anno finanziario e
non a quello scolastico. Per superare, almeno in parte, tale limite, si può
dichiarare come biennali tutte le attività o i progetti che investono
l'anno scolastico, attribuendo i finanziamenti e le previsioni di spesa pro
quota all'esercizio n (per esempio, 2002, da settembre a dicembre)
ed n+1 (per esempio, 2003, da gennaio a giugno). Questo artificio si può
applicare a tutti i progetti e le attività o solo a parte di essi, facendo
attenzione di non superare, per l'esercizio n+1, una soglia prevista di
impegno di risorse incompatibile con le dotazioni finanziarie certe (quella
ordinaria in primo luogo). In caso di incertezza rispetto a tale dotazione, si
può fare una stima prudenziale (per esempio, l'80% di quella accertata per
l'esercizio n ), ricordando che le variazioni di bilancio in corso
d'opera sono sempre possibili. In particolare, un progetto biennale può
variare le proprie previsioni di dotazione o di spesa in entrambi gli esercizi
di riferimento; al contrario, se il progetto è annuale ed è inserito
inizialmente nell'esercizio n, l'eventuale dotazione di risorse
assegnate fin dall'inizio e destinate ad essere spese nella seconda parte
dell'anno scolastico confluisce nell'avanzo di amministrazione a fine esercizio
e deve essere riprogrammata; oppure, se impegnata e non spesa, costituisce
residuo passivo non più modificabile.
Non è la soluzione di tutti i problemi legati allo sfasamento di quattro mesi
fra anno solare ed anno scolastico; ma, unita alla facilità con cui si possono
operare in qualunque momento variazioni di bilancio interne, può portare un
aiuto significativo alla trasparenza di gestione ed alla ottimizzazione
nell'impiego delle risorse.
Questa voce è stata inserita in fondo al prospetto delle
spese, per bilanciare l'innovazione relativa all'utilizzo dell'avanzo di
amministrazione. In passato, l'avanzo non faceva automaticamente parte delle
risorse finanziarie di bilancio, a meno che - e solo nella misura in cui -
fosse oggetto di uno specifico prelevamento (ex titolo IV delle entrate). Il
bilancio realizzava la quadratura fra entrate e spese solo relativamente alla
parte di avanzo di amministrazione iscritta nell'Entrata, mentre la parte
residua non figurava nel documento principale, ma era rilevabile unicamente
dalla scheda finanziaria allegata.
Il nuovo regolamento iscrive l'avanzo fra le Entrate in forma integrale ed
automatica, senza alcun prelevamento specifico. Ne deriva che, se la scuola non
ha interesse ad utilizzarlo per intero, non potrà iscrivere un pari importo fra
le uscite: e quindi non potrebbe bilanciare l'Entrata con la Spesa. Per
chiudere il cerchio, è stata istituita una specifica voce dell'Uscita, la Z01,
destinata appunto ad ospitare la quota di avanzo di amministrazione
eventualmente non finalizzata ad alcuna particolare ipotesi di spesa.
Esempio: dato un avanzo pari a 10.000 euro, che si pensi di utilizzare per
spese variamente distribuite nei diversi aggregati e voci per un importo
complessivo di 6.000 euro, la parte rimanente, pari a 4.000 euro, sarà
collocata nella voce Z01, realizzando così la quadratura.
Fin qui l'utilizzo previsto da chi ha redatto il regolamento e la relativa
modulistica.
Esiste però una possibilità di utilizzo alternativo. Supponiamo che, nel
momento in cui si mette a punto il programma annuale (secondo regola, ad
ottobre dell'anno n-1 ), non si abbiano sufficienti elementi di
previsione relativi alla seconda parte dell'anno n, quella che va da
settembre a dicembre (accorpamenti in vista, dinamiche particolari relative
all'iscrizione degli alunni, previsione di rilevante turn-over dei
docenti con riflessi sulla programmazione didattica e sul piano dell'offerta,
ecc.). Si può in questo caso programmare le uscite relative ai primi otto mesi
(fino ad agosto) ed accantonare la quota delle entrate che si pensa di
utilizzare a partire da settembre, iscrivendola nella voce Z01. Quando saranno
maturati orientamenti e decisioni operative circa la seconda parte dell'anno
solare, si procederà alle opportune variazioni di bilancio, riducendo la voce
Z01 ed iscrivendo specifiche voci di spesa finalizzata ai programmi da
realizzare. Il ricorso a questo espediente concorre anch'esso ad attenuare gli
effetti della mancata coincidenza temporale fra il programma e l'anno
scolastico.
Ancora: supponiamo che le previsioni di spesa per le singole attività
ipotizzabili ad ottobre dell'anno n-1 abbiano margini di fluttuazione
troppo importanti per poter essere ragionevolmente assorbiti dal fondo di
riserva (5% della dotazione ordinaria, di regola). Si può costruire un secondo
fondo di riserva di fatto - non di diritto, attenzione! - accantonando una
ulteriore quota nella voce Z01, da cui si potrà in un secondo momento dirottare
verso gli impieghi rivelatisi sottostimati. Non è forse il massimo in materia
di eleganza formale di programmazione: ma funziona e non è vietato da alcuna
norma.