Il decentramento amministrativo a Napoli
di Raffaele Porta

Il 10 gennaio 2005 è stato un giorno particolarmente importante per coloro che hanno a cuore il tema del decentramento amministrativo della città di Napoli, essendo state poste all'ordine del giorno del Consiglio comunale quattro delibere di Giunta che avevano come oggetto sia la nuova articolazione territoriale delle Circoscrizioni cittadine - e l'istituzione al posto di queste ultime di vere e proprie Municipalità con nuovi compiti e reali poteri gestionali - sia la modifica del sistema elettorale dei relativi Consigli e dei loro Presidenti.

I precedenti
Era passato più di un quarto di secolo dall’ultima volta in cui un atto riguardante la riforma delle Circoscrizioni cittadine era stato posto all'attenzione del Consiglio comunale. Anche se la riforma del decentramento veniva da tempo richiesta a gran voce da tutte le forze politiche, sia di centrodestra che di centrosinistra, tanto che molti si erano più volte chiesti perché nessuna proposta fosse stata mai avanzata nelle passate consiliature.
In verità diversi consiglieri - tra i quali alcuni fanno parte dell'attuale Consiglio a cominciare da chi lo presiede - avevano in passato lavorato molto su questa materia, impegnandosi in commissioni che avevano prodotto un utile lavoro. Lavoro che però non era mai sfociato in nessun atto deliberativo e che neppure aveva mai trovato una sua ufficializzazione in alcun documento di Commissione consiliare permanente. Non è una mia opinione, ma è la oggettiva realtà, che fino al 10 gennaio di quest'anno sia stata attribuita priorità ad argomenti ritenuti, a torto o a ragione, più importanti o urgenti. È una mia opinione invece quella che, in fondo, nessun Sindaco e nessun Assessore avevano voluto in passato affrontare le acque burrascose che prevedibilmente la riforma delle Circoscrizioni avrebbe creato sia tra le forze politiche di maggioranza che in quelle di opposizione.
Questa volta l'attuale Giunta aveva approvato, dopo appena un anno di consiliatura, tre delibere di proposta al Consiglio sul tema del decentramento, cui si era aggiunta negli ultimi mesi una quarta che istituiva le nuove Municipalità. Delibere che gli stessi Presidenti delle attuali Circoscrizioni avevano a gran voce richiesto ripetutamente che venissero discusse in Consiglio comunale.
È giusto anche ricordare che l'Amministrazione, già nel corso della prima parte della corrente consiliatura, aveva mostrato di riporre grande attenzione alle questioni del decentramento. E questo in diverse occasioni. Un esempio indicativo era stata la volontà di approfondire come altre grandi città italiane ed europee avevano affrontato negli ultimi anni questa problematica ed i risultati raggiunti con le varie forme di decentramento da esse realizzate. In particolare, l'Amministrazione aveva commissionato una ricerca - sfociata poi in una pubblicazione ed in un ciclo di seminari - che aveva consentito di approfondire in maniera sistematica come altrove erano stati decentrati poteri e funzioni e aveva avuto anche il merito di far crescere l'interesse di molti in città su questo tema. Personalmente ho partecipato a numerosi dibattiti e confronti tra i quali ricordo uno, estremamente significativo, con gli assessori al ramo di Roma e Milano che vide coinvolti nell'approfondimento dei vari aspetti del decentramento amministratori, politici ed intellettuali di varia estrazione culturale.
Inoltre, nella prima parte della consiliatura, ci ponemmo anche l’obiettivo di contribuire alla qualificazione ed alla formazione politico-amministrativa degli eletti nei Consigli circoscrizionali attraverso la promozione di un corso di formazione e aggiornamento sugli strumenti di governance per le Istituzioni decentrate. Il piano formativo del corso, realizzato in collaborazione con la Facoltà di Sociologia dell'Università di Napoli Federico II, ed articolato su tre ambiti disciplinari (giuridico-economico, comunicazione, governo e sviluppo del territorio), è stato seguito con grande interesse e costanza da un numero considerevole degli attuali consiglieri circoscrizionali. Infine, non è da sottovalutare il recente insediamento dei "Comitati circoscrizionali per la legalità e la sicurezza" che il Sindaco ed il Prefetto, e tutti i Presidenti di Circoscrizione, hanno fortemente voluto.

Un migliore governo della città
È andata cosi' via via crescendo nel tempo la convinzione che oramai, anche nella nostra città, non fosse più procrastinabile una riforma delle Circoscrizioni che prevedeva l'attribuzione a nuovi organismi decentrati di significativi poteri e compiti gestionali. Perché, in quanto tali, le Circoscrizioni (come a Napoli questi organismi erano chiamati), o i Municipi e le Zone (come in talune città come Roma e Milano sono stati ridenominati per contrassegnarne maggiormente l'importanza ed il carattere innovativo), sono universalmente considerati gli istituti di rappresentanza non solo più vicini territorialmente ai cittadini amministrati, ma anche i più “competenti” dei bisogni di questi ultimi e delle risposte che occorre ad essi dare. Era quindi da considerarsi maturo il tempo che anche la nostra città venisse dotata di organismi istituzionali decentrati efficienti che non avessero soltanto una funzione consultiva, o di “cinghia di trasmissione” delle richieste e dei bisogni delle comunità, ma che si configurassero invece come veri e propri strumenti efficaci di governo e di risoluzione dei problemi dei cittadini.
Ma per dotare Napoli di questi nuovi strumenti occorreva individuare prioritariamente una nuova configurazione delle Circoscrizioni cittadine e una nuova modalità di elezione dei loro Consigli e del loro Presidente, per attribuire prioritariamente a questi ultimi maggiore autorevolezza e stabilità. Una volta caratterizzati quali soggetti destinatari di nuovi compiti e funzioni, sarebbe stato poi necessario passare rapidamente alla fase di assegnazione dei poteri gestionali, e di riorganizzazione in tal senso della macchina comunale, con l’obiettivo di dotare i nuovi soggetti di tutti gli indispensabili strumenti operativi. Mi riferisco agli uffici ed ai servizi amministrativi, sia contabili che tecnici, che sono tenuti a garantire una efficiente ed efficace azione dei nuovi organi di governo locale. Perché lo scopo della riforma era e resta prioritariamente, se non esclusivamente, quello di ottenere un migliore governo della nostra città. Il riuscire, cioè, a dare ai nostri cittadini risposte più rapide e pronte alle domande di manutenzione delle loro strade e delle loro scuole, di ordine e pulizia dei loro quartieri, di rendere più belle le loro piazze. Offrire insomma servizi ordinari più efficienti per rendere più vivibile l'ambiente in cui ciascuno di noi risiede.

Un tavolo di confronto fra tutte le forze politiche
Ero convinto che questo Consiglio avesse, nonostante i ritardi accumulati, ancora il tempo necessario per realizzare l'intera riforma. Ed io ero certo che questo Consiglio avesse nella sua maggioranza anche la volontà di realizzare questa riforma. Ritenevo che, dopo la riforma della macchina comunale, la riforma del decentramento amministrativo potesse rappresentare la seconda grande riforma strutturale del nostro Comune, di cui non solo questa Giunta comunale e non solo la maggioranza che la sostiene in Consiglio, ma l'intero Consiglio comunale - e quindi tutte le forze politiche che lo compongono sia di maggioranza che di opposizione - potessero assumerne il merito. Credo infatti che le riforme istituzionali nei sistemi bipolari, quando vengono realizzate a colpi di risicata maggioranza, vengano quasi sempre rimesse in discussione appena la minoranza diviene maggioranza per volontà dei cittadini a seguito di un turno elettorale. Tali riforme, quando non sono ampiamente condivise, lasciano sul terreno solchi e divisioni che inevitabilmente determinano nel breve periodo ulteriori riforme.
Il mio convincimento era, quindi, che la riforma del decentramento - che era noto coinvolgere anche interessi politici di parte - dovesse contemplare attenzione, capacità di ascolto, comprensione e tolleranza da parte di tutti nei confronti di tutti, a prescindere dall'appartenenza ad una singola forza politica o ad una delle diverse coalizioni politiche. Ed in questo senso ho lavorato, sforzandomi di costruire, e mantenere poi solido in piedi, un tavolo di confronto fra tutte le forze politiche rappresentate in Consiglio. Peraltro, due delle quattro delibere proposte, prevedendo modifiche dello Statuto comunale, "per definizione" presupponevano per la loro approvazione una maggioranza (due terzi degli aventi diritto al voto) ben superiore di quella semplice sufficiente ad approvare un normale provvedimento. Il mio invito al Consiglio fu così quello di lavorare insieme per costruire una riforma complessiva del decentramento che avesse la più ampia condivisione, ed il mio auspicio fu che le singole delibere fossero approvate all'unanimità come già avvenne non solo alla fine del 2001, quando fu approvato il regolamento di funzionamento delle Circoscrizioni, ma anche in altre occasioni durante la presente consiliatura, quando alcuni atti molto significativi furono approvati con il voto favorevole di una larga maggioranza dei consiglieri dei due schieramenti. Alle delibere proposte era stato dato, peraltro, un carattere molto “aperto”. Infatti, sia per quanto riguardava il nuovo meccanismo elettorale sia per quanto riguardava la nuova articolazione territoriale delle Circoscrizioni, mentre erano enunciati con chiarezza i principi ispiratori, veniva nel contempo sottolineato nella narrativa delle delibere il carattere assolutamente non ultimativo delle proposte avanzate che avrebbero potuto anche subire significativi emendamenti, purchè questi ultimi avessero tenuto conto di alcuni fondamentali e chiari criteri.

Le modifiche del meccanismo elettorale
Entrando nel merito delle delibere, nelle proposte di modifica dello Statuto e del regolamento delle elezioni del Presidente e del Consiglio circoscrizionale una grande novità riguarda la trasformazione del vecchio meccanismo elettorale in uno molto simile a quello previsto per l’elezione del Sindaco nei Comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti. I criteri ispiratori ed i principi fondamentali di questo meccanismo, come è noto, sono quelli dettati dall’elezione diretta del Sindaco da parte dei cittadini, dell’attribuzione del premio di maggioranza alla coalizione che sostiene il Sindaco eletto e, infine, lo sbarramento fissato al 3% dei consensi. Ho parlato di un meccanismo molto simile, e non identico, perché si è ritenuto utile adottare alcune modifiche al meccanismo in vigore per l’elezione comunale. Modifiche che, a nostro avviso, eviteranno alcuni problemi che avrebbero potuto sorgere a causa della peculiarità degli istituti decentrati da eleggere.
La più importante delle modifiche approvate si riferisce all’elezione del Presidente che sarà sì eletto a suffragio universale e diretto, ma in un “unico turno”. Sarà cioè eletto Presidente il candidato che otterrà nell’unico turno, che si svolgerà contemporaneamente al primo turno per l'elezione del Sindaco, il maggior numero di voti validi. Le ragioni di questa proposta risiedono innanzitutto nella volontà di stimolare la presentazione di poche, forti ed autorevoli candidature, semplificando la scelta dei cittadini e favorendo il bipolarismo. La seconda ragione fa riferimento alla volontà di limitare le spese necessarie per lo svolgimento di due turni elettorali. Infatti, se fosse stato previsto il turno di ballottaggio tra i due candidati più votati al primo turno, si sarebbe dovuto comunque effettuare un secondo turno elettorale per i soli istituti decentrati, anche nel caso in cui il Sindaco fosse stato eletto al primo turno. E ciò avrebbe comportato di conseguenza un aggravio di spesa non indifferente per l'Amministrazione.
La seconda modifica apportata è conseguenza della prima. Essa fa riferimento infatti al premio di maggioranza e consiste nell’attribuzione alla lista, o al gruppo di liste collegate al Presidente eletto, del 60% dei seggi del Consiglio, sempre che la lista o i gruppi di liste non li avessero già conseguiti. La terza modifica è la non ammissione del voto disgiunto che invece, come è noto, è consentito nel meccanismo elettorale del Sindaco. Per quanto riguarda i tempi di applicazione, è previsto che il nuovo meccanismo elettorale vada in vigore dalla prossima tornata elettorale.

La revisione territoriale delle Circoscrizioni
E veniamo ora alla terza delibera, quella concernente la revisione territoriale delle attuali Circoscrizioni che ha portato a ridurre da 21 a 10 il loro numero con una popolazione media per ciascuna di quasi 100.000 abitanti. La proposta trae origine dal convincimento che le 21 Circoscrizioni esistenti, per l’elevato numero e per la loro estremamente diversificata consistenza demografica, non potevano essere considerate come istituti decentrati di dimensioni adeguate per divenire destinatari di rilevanti funzioni e responsabilità di gestione. Anzi, l'elevato numero di Circoscrizioni esistenti nella nostra città era ritenuto da molti il maggiore ostacolo che aveva finora impedito il trasferimento delle deleghe per l'esercizio di significativi poteri gestionali da parte degli organi decentrati. Basta soltanto ricordare che a fronte delle 21 Circoscrizioni napoletane, Torino ne ha 10, Milano e Genova 9, e Roma, che ha una popolazione circa tripla rispetto a Napoli, è divisa in soltanto 19 Municipi. Inoltre, ogni singolo Municipio di Roma ha una media di circa 150.000 abitanti, quello di Milano di 145.000 abitanti, quello di Torino di 90.000. A Napoli, a fronte di una Circoscrizione con più di 100.000 abitanti, ne esisteva una con meno di 20.000 abitanti e ben 5 con meno di 30.000 abitanti.
Certamente erano ipotizzabili molteplici soluzioni, sia riguardo al numero finale che all'articolazione dei nuovi istituti decentrati, che potevano teoricamente essere proposte in seguito allo scorporo delle attuali Circoscrizioni ed al nuovo accorpamento dei tradizionali quartieri cittadini. Occorreva, quindi, stabilire preliminarmente almeno alcuni fondamentali e condivisi criteri e principi ispiratori. Quelli individuati nella proposta della Giunta sono stati innanzitutto quello di considerare indispensabile ridurre significativamente il numero degli istituti decentrati per consentire non solo di riequilibrare il loro peso demografico, ma anche di creare un numero limitato di Servizi ed Uffici periferici, sia amministrativi che tecnici, necessari a rendere esecutive le decisioni dei nuovi Consigli.
Il secondo criterio adottato è stato quello di non modificare i confini territoriali dei tradizionali quartieri, riconoscendo ad essi, e soltanto ad essi, un’identità storica e culturale che si intendeva preservare insieme al senso di appartenenza dei cittadini che in questi quartieri risiedono talvolta da generazioni. E’ ben noto che la città di Napoli vanta una radicata cultura del “quartiere”, essendo già nell’ordinamento pre-unitario la città suddivisa in 12 sezioni, in ciascuna delle quali risiedeva un Consigliere comunale delegato dal Sindaco che esercitava le funzioni di Ufficiale di Governo. A queste 12 sezioni furono successivamente aggregati ulteriori Comuni. Eventuali modifiche, anche piccole, dei confini dei tradizionali quartieri cittadini (alcune ritenute da noi pur necessarie) sono state rinviate a successivi atti riguardanti specificamente la modifica dei confini delle nuove Municipalità che queste ultime, in completa autonomia, potranno deliberare con la maggioranza qualificata dei loro Consigli. Il terzo criterio ispiratore è stato quello di realizzare un accorpamento dei quartieri cittadini tenendo conto della loro contiguità territoriale, mentre il quarto criterio era basato sull’obiettivo di realizzare un’accettabile omogeneità nella distribuzione della popolazione residente nei diversi nuovi istituti decentrati.

La trasformazione urbanistica di alcune aree cittadine
Un ultimo principio cui la proposta della Giunta era originariamente ispirata, ma che il Consiglio nella sua autonomia non ha ritenuto di fare proprio, è stato quello di tenere in debito conto il piano di sviluppo e le realizzazioni già in cantiere che prevedono una significativa trasformazione urbanistica di alcune aree cittadine, tra le quali la piena valorizzazione dei centri antico e storico della città e la riscoperta della sua “risorsa mare”. La proposizione di una Municipalità formata dai quartieri S.Lorenzo e Vicaria, la congiunzione del quartiere Stella con Avvocata e Montecalvario, e l'inclusione del quartiere di S.Giovanni a Teduccio in una Municipalità costiera includente altri quartieri che si affacciano sul mare, dal centro della città verso est, rispondeva infatti a questo criterio. Per quanto riguarda quest'ultima Municipalità proposta, denominata Mare-Est, la previsione a Vigliena di un porticciolo turistico di notevoli dimensioni e di un moderno acquario, quella di un nuovo insediamento universitario e della riqualificazione delle aree ex-Corradini e Cirio, il progetto di una nuova linea tranviaria di collegamento tra la Stazione Marittima e l’area orientale, ed infine la riqualificazione dell'asse viario lungo la direttrice del porto dal tunnel della Vittoria fino ai confini orientali della città, erano tutti elementi di un ragionamento che aveva suggerito di includere la periferia costiera ad est della città - e quindi il quartiere di San Giovanni a Teduccio - in un'unica Municipalità che, partendo da Piazza del Municipio, avrebbe abbracciato tutti i quartieri che si affacciano sul mare fino all’estremità orientale di Napoli.

Altre ipotesi di articolazione territoriale
Sapevamo bene - e nel testo della delibera di proposta al Consiglio veniva ampiamente citato - che esistevano altre possibilità di articolazione dei quartieri cittadini, nel rispetto dei principali criteri precedentemente esposti, oltre quella della creazione di 11 Municipalità proposta dalla Giunta. Tre di queste possibilità alternative - ma avremmo potuto descriverne anche altre - erano state addirittura allegate alla narrativa della proposta di Giunta. Tutte ipotesi ritenute dalla Giunta compatibili e valide. Tra queste, l'ipotesi che rispecchia la suddivisione della città già prevista dal Piano Sociale di Zona è stata quella che alla fine ha riscontrato il consenso della maggioranza del Consiglio. Le restanti due ipotesi - derivanti dagli studi di una Commissione ad hoc attivata dal precedente Consiglio comunale - prevedevano l’aggregazione dei quartieri cittadini in 5 grandi Municipalità (con una dimensione demografica media di circa 200.000 abitanti) o in 10 ambiti più piccoli costituiti da sottounità delle precedenti 5 Municipalità.
Pur ritenendo più innovativa e più rispondente al piano di sviluppo cittadino l’aggregazione dei quartieri in 11 Municipalità, la Giunta ha alla fine espresso parere favorevole all'emendamento presentato in Consiglio che faceva propria la proposta subordinata delle 10 Municipalità, in quanto tale emendamento era sostenuto da un’ampia e trasversale maggioranza di consiglieri e perché l'articolazione proposta rispecchiava quasi tutti i criteri fondamentali indicati nella proposta di Giunta.

La trasformazione delle Circoscrizioni in Municipalità
La quarta ed ultima delibera approvata, che rappresenta una seconda modifica dello Statuto comunale, prevede la trasformazione delle Circoscrizioni in Municipalità e consente l'attribuzione a queste ultime di nuove funzioni e poteri gestionali nei settori a) della manutenzione urbana di rilevanza locale, b) delle attività socioassistenziali (restando al Comune il compito di assicurare uniformità agli interventi su tutto il territorio comunale) e di quelle scolastiche, culturali e sportive di interesse locale, c) della gestione dei servizi amministrativi a rilevanza locale. La delibera inoltre prevede la istituzione in ciascuna Municipalità di una Giunta nominata dal Presidente, che lo coadiuva nei suoi compiti gestionali. Gli Assessori della Municipalità, determinati in numero di 4 compreso il vicepresidente, possono essere scelti, escluso quest'ultimo, anche al di fuori del Consiglio.

Gli adempimenti che restano
Con il varo delle quattro delibere, di cui l'ultima è stata approvata dal Consiglio comunale il primo Marzo del 2005, è terminata la prima fase della riforma del decentramento amministrativo del Comune di Napoli. È mia previsione che l'intero iter possa concludersi entro il prossimo luglio in modo tale che l'Amministrazione abbia poi il tempo necessario per portare a termine tutti gli adempimenti indispensabili per rendere operativi i nuovi Istituti decentrati sin dall'inizio della prossima consiliatura. Restano infatti ancora da approvare due regolamenti, quello di funzionamento delle nuove Municipalità (di competenza consiliare) e quello dell'organizzazione dei Servizi e degli Uffici (di competenza di Giunta).
In conclusione io credo che il Comune di Napoli si sia dotato di una buona riforma, ritenendo le nuove Municipalità strumenti non solo utili, ma addirittura indispensabili per il buon governo di una città complessa, eterogenea e difficile come la nostra. Mi auguro pertanto che il ruolo dei nuovi istituti decentrati sia in futuro sempre di più valorizzato investendo nella capacità di lavoro amministrativo e politico dei loro Presidenti e dei loro Consiglieri ed attribuendo loro sempre maggiori responsabilità di governo del nostro territorio.