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La responsabilità dei dirigenti scolastici

Notazioni generali sul fatto illecito

Norma fondante la responsabilità dei dipendenti pubblici è l'art. 28 della Costituzione che testualmente recita: “ I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali, civili e amministrative [da intendersi sia come responsabilità disciplinare che contabile], degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici”.

Il riferimento ai diritti, dopo la sentenza 500 del 1999 della Cass SS.UU., il d.l.vo 80/98 e la L. 205/2000, va inteso come comprensivo anche degli interessi legittimi.

Per comprendere appieno quanto si verrà dicendo in tema di responsabilità occorre prima fare alcuni cenni preliminari relativi al fatto illecito, e cioè al fatto che determina la responsabilità di un soggetto, sia essa penale, civile o amministrativa.

Per avere un fatto illecito, o ancor meglio un atto illecito, causativo di responsabilità occorre la compresenza dei seguenti elementi: a) un comportamento, omissivo o commissivo, dell'agente; b) un evento dannoso, una lesione di una situazione giuridica tutelata dall'ordinamento; c) il nesso di causalità tra il comportamento tenuto e la lesione prodottasi; d) elemento psicologico, che serve ad imputare all'agente il suo comportamento; e) l'assenza di cause di giustificazione, o scriminanti, l'assenza cioè, di una normativa che dia legittimità e carattere di liceità al comportamento dannoso (ad es. la legittima difesa).

I tipi di responsabilità

1. Responsabilità penale

2. Responsabilità civile

3. Responsabilità disciplinare

4 Responsabilità amministrativa ex artt. 81, 97 e 103 Cost.: responsabilità del pubblico dipendente che, contravvenendo alle regole di perizia e diligenza che devono improntare la propria azione professionale, causa un danno (danno erariale) ai beni collettivi.

5 . Responsabilità dirigenziale ex art. 21 d.l.vo 165 del 2001, correlata al mancato raggiungimento dei prefissati risultati gestionali o al discostamento dalle direttive date dall'organo politico

Responsabilità dirigenziale

Il decreto legislativo 29 del 1993 ha ridisegnato la dirigenza amministrativa attribuendo ai dirigenti la responsabilità del risultato dell'attività svolta dagli uffici cui sono preposti e quindi per la concreta realizzazione dei programmi loro affidati, nonché per i risultati complessivi della gestione tecnica, finanziaria e amministrativa.

La valutazione cui sono sottoposti i dirigenti scolastici è affidata, secondo l'art. 25, I comma, del d.l.vo 165 del 2001, in conformità con la natura regionale del ruolo dirigenziale e tenuto conto della specificità delle funzioni, ad “un nucleo di valutazione istituito presso l'amministrazione scolastica regionale, presieduto da un dirigente e composto da esperti anche non appartenenti all'amministrazione stessa”.

Proprio la specificità delle funzioni ha fatto sorgere alcuni interrogativi relativi, da un lato, ai soggetti deputati a fissare gli obiettivi e i criteri di valutazione e, dall'altro, ai limiti che nell'esercizio dei suoi poteri incontra il dirigente scolastico soprattutto in relazione alla riconosciuta libertà di insegnamento e alle competenze degli organi collegiali e dunque alla radice stessa della sua responsabilità.

Dunque, o tale responsabilità diventa una responsabilità oggettiva per fatto altrui (eccezionale nel nostro ordinamento), o diventa la leva per rafforzare il ruolo manageriale del dirigente scolastico, che, essendo responsabile dei risultati, deve avere un effettivo potere gestionale senza effettive limitazioni.

La valutazione dovrà quindi, tenere conto sia della peculiarità del servizio prestato sia dell'elevata rigidità della comunità scolastica.

L'art. 27 c.c.n.l.

Corrispondentemente a quanto previsto in sede legislativa l'art. 27, comma 1 , del c.c.n.l. dei dirigenti scolastici prevede che “I dirigenti scolastici rispondono in ordine ai risultati, tenendo conto delle competenze spettanti nell'assetto funzionale proprio delle istituzioni scolastiche ”.

Comma 2: L'Amministrazione, in base ai propri ordinamenti, con gli atti da questi previsti, autonomamente assunti in relazione anche a quanto previsto dall'art. 1, D.lgs. n. 286/99, definisce privilegiando, nella misura massima possibile, l'utilizzazione di dati oggettivi - meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attività svolta dai dirigenti, in relazione ai programmi e obiettivi da perseguire correlati alle risorse umane, finanziarie e strumentali effettivamente rese disponibili”.

Comma 3 : “ Le prestazioni, le competenze organizzative dei dirigenti scolastici e il livello di conseguimento degli obiettivi assegnati sono valutati con i sistemi, le procedure e le garanzie individuate in attuazione del comma 2 sulla base anche dei risultati del controllo di gestione”.

Comma 4 : “ L'Amministrazione adotta preventivamente i criteri generali che informano i sistemi di valutazione , anche in situazione, della prestazione e delle competenze organizzative dei dirigenti scolastici, nonché dei relativi risultati di gestione . Tali criteri, che dovranno tener conto in modo esplicito della correlazione delle direttive impartite, degli obiettivi da perseguire e delle risorse umane, finanziarie e strumentali effettivamente poste a disposizione degli stessi dirigenti, sono oggetto di informazione preventiva, seguita, a richiesta, da concertazione . I criteri di valutazione dovranno, comunque, avere riguardo alla specificità sia dell'istituzione scolastica considerata nel suo contesto territoriale e sociale, nelle sue finalità e negli obiettivi del POF, sia della funzione del dirigente scolastico volta ad assicurare le condizioni per il pieno esercizio delle libertà d'insegnamento e per la concreta realizzazione del diritto di apprendimento.

Comma 5 : “I criteri di valutazione sono comunicati ai dirigenti scolastici prima dell'inizio dei relativi periodi di riferimento, allo scopo di valorizzare anche gli aspetti della autovalutazione continua”.

Comma 6 : “In sede di definizione dei predetti criteri devono essere indicati gli elementi e l'insieme dei parametri sui quali si fonderà in particolare la valutazione, in modo da privilegiare i contenuti concreti della complessa funzione dirigenziale rispetto a procedure meramente burocratiche e cartacee.

Comma 7 : “Le procedure e i principi sulla valutazione della dirigenza, dettati dal D.lgs. n. 286/99, e in particolare il disposto dell'art. 1, comma 2, lett. e), si applicano a tutti i tipi di responsabilità dirigenziale previsti dal D.lgs. n. 165/01” ( Comma 12 : la valutazione viene svolta, in prima istanza, da un dirigente dell'amministrazione scolastica designato dal dirigente generale regionale, tale valutazione deve essere improntata ai principi di trasparenza e pubblicità dei criteri e deve essere osservato il principio di partecipazione al procedimento; qualora tale dirigente ritenga sussistere elementi che possano portare ad una valutazione negativa, procederà, insieme a due esperti, designati dal dirigente generale regionale ai necessari ulteriori accertamenti ed approfondimenti; il valutatore con i due esperti è tenuto a prendere contatto almeno una volta con l'istituzione scolastica; la valutazione finale è formulata dal dirigente regionale, tenuto conto della valutazione di prima istanza che costituisce, in pratica, parere parzialmente vincolante; infine, comma 14 , avverso gli esiti della valutazione è ammesso ricorso alle procedure di conciliazione ed arbitrato ex art. 34 c.c.n.l.).

Comma 8 : “ La revoca anticipata rispetto alla scadenza può avere luogo solo per motivate ragioni organizzative e gestionali oppure in seguito all'accertamento dei risultati negativi di gestione o della inosservanza delle direttive impartite ai sensi dell'art. 21, D.lgs. n. 165/01”.

Comma 9 : “ Prima di procedere alla definitiva formalizzazione di una valutazione non positiva , l'Ufficio centrale o regionale acquisisce in contraddittorio le deduzioni del dirigente interessato . Entro i successivi 15 giorni l'Amministrazione assume le determinazioni di competenza. La revoca dell'incarico comporta che per i primi 6 mesi successivi alla revoca la retribuzione di posizione rimane nei valori fissi previsti dal contratto in relazione alla fascia di appartenenza, per il semestre successivo l'importo della retribuzione di posizione è decurtato del 50%. Dopo il 2° semestre e in presenza di almeno 2 rifiuti a ricoprire gli incarichi proposti, non è dovuta alcuna retribuzione di posizione”.

Comma 10 : “ La valutazione può essere anticipata, nel caso di rischio grave di risultato negativo della gestione che si verifichi prima della scadenza annuale ”.

Comma 11 : “ L'esito della valutazione periodica, che ha come arco temporale di riferimento l'anno scolastico, è riportato nel fascicolo personale dei dirigenti interessati. Di detto esito si tiene conto ai fini delle decisioni di affidamento degli ulteriori incarichi ”.

In definitiva, presupposto necessario per la determinazione della responsabilità dirigenziale dei dirigenti scolastici è che l'amministrazione scolastica, in base ai propri ordinamenti definisca i meccanismi di monitoraggio e i criteri di valutazione.