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CHE COSA E' LA CARTA DEI SERVIZI
a cura della dott.ssa Licia Peretto, insegnante elementare, laureata in
Scienze della Comunicazione
3. UN PO' DI STORIA
Per permettere ai lettori di avere una visione d'insieme
della situazione "Carta dei servizi" torna utile riportare rapidamente
in primo piano lo scenario complessivo nel quale è venuta germinando ed è
stata condivisa in sede politico-legislativa l'esigenza di approntare questo
nuovo strumento formale.
L'idea di formulare una Carta dei servizi di primario
interesse nasce animata da esigenze ed esperienze riconducibili a fenomeni
diversi ma concomitanti e convergenti, da qualche tempo presenti nella realtà
politico-economico-sociale di molti paesi europei ed extraeuropei.
Nell'ambito dell'Unione europea è stata via via avvertita
la necessità di definire un nuovo regime dei "servizi pubblici"
affinchè, in relazione a interessi generali e comuni a tutti i Paesi membri,
possa essere assicurata la fornitura di servizi "universali" di buona
qualità e accessibili a tutti i cittadini in condizioni di eguaglianza. In
questa prospettiva di integrazione è apparso chiaro che, per pervenire alla
definizione di un regime unitario, occorre armonizzare l'organizzazione e la
gestione dei servizi pubblici nei vari Paesi, formulando principi, criteri e
regole comuni cui uniformare l'erogazione dei servizi stessi. Il processo,
altalenando tra provvidi entusiasmi e improvvise battute di arresto, è in corso
con esiti ancora incerti, ma segna una linea di tendenza ormai irreversibile.
Nell'ambito del mercato nazionale ed internazionale,
d'altro canto, a fronte dell'accettazione della competitività interna ed
esterna, si fanno sempre più incisivamente strada indirizzi di "qualità
totale", di "orientamento al cliente", di "customer
satisfaction" (soddisfazione del cliente). Nella filosofia della qualità
totale di un'azienda erogatrice di beni o servizi particolare importanza viene
attribuita alla cura che essa, attraverso appositi strumenti e procedure, sa
riservare ai bisogni e alle aspettative dell'utenza. Siffatta attenzione, se ben
visibile e riconoscibile, fonda ancor più saldamente la cosiddetta "accountability"
aziendale (capacità dell'impresa di "render conto" dell'impegno
costante per la qualità dei servizi erogati) e, di conseguenza, innalza
nettamente i giudizi positivi degli utenti sul valore dell'impresa e del
prodotto.
Ciascun fenomeno succitato è comunque ben più complesso
di quanto non appaia dalla messa a fuoco meramente didascalica qui fattane, sia
in relazione alle dinamiche casuali che lo hanno provocato, sia con riferimento
alle molteplici implicazioni economiche ma anche politiche che di volta in volta
coinvolge.
Si è voluto, comunque, farvi cenno unicamente per
sottolineare come una problematica apparentemente tanto settoriale e specifica
come quella dell'adozione della "Carta dei servizi" debba essere
letta, per metterne in risalto alcune radici causali, entro contesti molto più
ampi e generali.
3.1. L'iniziativa del Dipartimento della Funzione pubblica
Nel settembre 1993 la presidenza del Consiglio dei
Ministri (Dipartimento per la Funzione pubblica) ha pubblicato un volume della
serie dei "Quaderni" dal titolo: "Carta dei Servizi pubblici -
Proposta e materiali di studio ".
In questo testo, dopo l'enunciazione dei principi
fondamentali che debbono ispirare l'erogazione di un servizio pubblico, sono
indicati gli strumenti per l'attuazione di tali principi e si definiscono i
meccanismi di tutela e di garanzia per la corretta applicazione della Carta.
Nella documentazione pubblicata sono incluse alcune
proposte di Carte relative ai singoli servizi e si individuano, settore per
settore, alcuni standard riconducibili a due tipi:
quelli generali (che consentono di stabilire
preventivamente e di verificare successivamente gli obiettivi delle
prestazioni);
quelli specifici (che definiscono i livelli di qualità il cui rispetto può
essere verificato direttamente dall'utente).
Sull'esempio di quanto è avvenuto in altri Paesi occidentali, sono indicati
solo alcuni di questi standard, lasciando agli enti erogatori dei servizi il
compito di completare l'insieme delle regole applicabili al proprio settore.
Il "Quaderno" è stato infatti elaborato dal
Dipartimento della Funzione pubblica senza alcuna pretesa di completezza,
preoccupandosi solo di definire alcuni principi generali applicabili a tutti i
servizi pubblici e rinviando a questi ultimi lo svolgimento completo di tali
principi attraverso la definizione di Carte di settore. Inoltre si è
tralasciato, volutamente, l'esame delle complesse questioni di natura teorica e
pratica, risultanti dal dibattito sui servizi pubblici, quali, ad esempio, la
necessità di una struttura generale di controllo dell'applicazione delle regole
introdotte dalla Carta e la conseguente costituzione di autorità di regolazione
del settore (simili alle authorities degli ordinamenti anglosassoni), nonché il
coordinamento di queste strutture con organismi di controllo operanti sul piano
locale.
Alla base della complessa ed articolata iniziativa del
Dipartimento della Funzione pubblica, e delle proposte prodotte, vi è stata la
realistica considerazione della crescente insoddisfazione per l'attuale stato
dei servizi pubblici da parte dei cittadini, le cui legittime richieste sono
troppo spesso inappagate. Infatti, se da un lato la domanda di servizi
collettivi è in crescita e risulta sempre più attenta ed esigente, dall'altro
lato quei servizi non rispondono adeguatamente alle aspettative per carenze
organizzative, per trascuratezza degli interessi degli utenti, per scarsità di
risorse disponibili a scopi sociali.
Da qui la necessità di ripensarne la configurazione,
assicurandone l'efficienza, migliorandone il livello di funzionamento attraverso
la fissazione di una serie di criteri generali, garantendo sia la certezza dei
rapporti tra ente erogatore ed utente sia la prevedibilità dei risultati.
Se si accetta questa impostazione del problema (e non si
vede come potrebbe essere altrimenti), occorre dunque avviare un processo
tendente ad un servizio di qualità che si realizzi attraverso procedure rapide
e semplici, che sia "aperto" e disponibile ad offrire informazioni,
che consenta un'agevole accessibilità agli uffici.
Per raggiungere questi obiettivi sono intanto necessarie
l'adozione e la pubblicazione di standard costantemente adeguati e la
restituzione della voce agli utenti dei servizi fornendo loro strumenti di
tutela e di reclamo di facile utilizzazione, diversi da quelli tradizionali, che
permettano, in tempi brevi, processi di correzione.
Si dovrà dunque affrontare lo scadimento dei servizi e
delle prestazioni erogate avendo come obiettivo la necessità di rispondere alle
esigenze degli utenti-clienti, cancellando l'idea consolidata secondo la quale
l'amministrazione è concepita come controparte degli amministrati, nell'ottica
di una concreta modernizzazione e di un miglioramento dell'assetto e del
funzionamento delle strutture pubbliche.
Il processo di rivisitazione/ristrutturazione/ripensamento
delle amministrazioni che forniscono servizi pubblici è ormai irreversibile e
la sua stessa diffusione, a livello internazionale, ne conferma la necessità.
Il passaggio da un'amministrazione di procedure ad un'amministrazione di
risultati (come è stato autorevolmente detto), "l'efficientizzazione"
dei processi amministrativi, il miglioramento dell'offerta di prestazioni, un
miglior rapporto costi-benefici potranno così contribuire ad eliminare (o
mitigare) quel senso di rabbia e di frustrazione sinora accumulato dal
cittadino-utente di fronte agli alti costi sociali, agli sprechi e allo
scadimento dei servizi pubblici.
L'introduzione di Carte dei servizi è stata pensata con
queste prospettive e conferma la connessione fra le esigenze di garanzia degli
amministrati e la necessità di maggior efficienza nell'organizzazione e
nell'attività delle amministrazioni.
3.2. Il progetto di attuazione sperimentale
Subito dopo la pubblicazione del "Quaderno"
contenente le proposte di "Carte di settore" è stato istituito un
"Sistema sperimentale per l'attuazione della Carta dei Servizi
pubblici" che ha trovato la sua codificazione nella "Dichiarazione di
intenti" siglata il 14 dicembre 1993 tra il Dipartimento della Funzione
pubblica e gli enti erogatori che hanno aderito.
Questi ultimi, autoselezionatisi in modo volontario, si
sono impegnati (sulla base della considerazione che la tutela e la promozione
dei diritti dei cittadini richiedono un diffuso impiego per il miglioramento
della qualità) ad anticipare l'evoluzione normativa garantendo di:
adottare entro tre mesi apposite Carte, conformi ai
principi ed alle regole stabilite nella Carta dei Servizi pubblici per quanto
riguarda la definizione degli standard generali e speciali, l'acquisizione del
giudizio degli utenti, il funzionamento degli uffici e l'accesso alle
informazioni ed ai documenti;
istituire, nella propria organizzazione, apposite unità incaricate di seguire
gli aspetti relativi al Sistema e di collaborare con il Nucleo permanente di
valutazione, composto da esperti;
tener conto dei risultati dell'applicazione delle Carte, modificando, ove
necessario, l'organizzazione degli uffici e delle procedure;
sottoporre le Carte di settore al giudizio degli esperti e degli utenti;
dare adeguata notizia agli utenti dei risultati conseguiti.
L'intenzione è stata quella di affiancare l'iniziativa ministeriale con una
partecipazione decentrata che consentisse di verificare le difficoltà e le
opportunità connesse al sistema delle Carte.
E' stato inoltre costituito, presso il Dipartimento, un
"Nucleo permanente di valutazione" che procedesse ad un primo bilancio
delle esperienze realizzate nell'ambito del Sistema sperimentale.
Da questa iniziativa sono nati gli schemi generali delle
Carte di settore.
Con la successiva direttiva del Presidente del Consiglio
dei Ministri del 27 gennaio 1994 si è data sistematizzazione normativa alla
materia, partendo proprio dalla definizione dei servizi pubblici come
"quelli volti a garantire il godimento dei diritti della persona,
costituzionalmente tutelati, alla salute, alla assistenza e previdenza sociale,
alla istruzione e alla libertà di comunicazione, alla libertà e alla sicurezza
della persona, alla libertà di circolazione, ai sensi dell'art. 1 della legge
12.6.1990, n. 146, e quelli di erogazione di energia elettrica, acqua e
gas" .
La direttiva è articolala in tre sezioni:
principi fondamentali
strumenti
tutela.
Viene quindi prevista la costituzione di un "Comitato permanente per
l'attuazione della Carta dei servizi pubblici" istituito presso la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della Funzione pubblica.
3.3. Proposte per il settore della scuola
Le proposte che emergono dai materiali di studio raccolti
nel "Quaderno" del Dipartimento della Funzione pubblica si
focalizzano, per quanto riguarda il settore scolastico, su quattro temi:
standard di qualità del servizio;
fattori di agibilità, informazione ed orientamento;
diritto di scelta;
valutazione del servizio da parte degli utenti.
Relativamente al primo argomento, si suggerisce che ciascun istituto scolastico
definisca gli standard generali e specifici del servizio sulla base di fattori
di qualità dell'attività amministrativa, delle condizioni ambientali e
dell'attività didattica.
In particolare, si esemplificano i fattori di qualità
riferibili all'attività amministrativa (celerità delle procedure; trasparenza;
informatizzazione; tempi di attesa; flessibilità negli orari di apertura ai
pubblico), gli standard specifici (tra cui i tempi massimi di conclusione delle
iscrizioni, del rilascio di certificati e diplomi ..., i tempi massimi di attesa
agli sportelli, il numero di ore settimanali di apertura al pubblico ...), gli
standard generali (percentuale di richieste di certificati o di altri operazioni
amministrative compiute entro il tempo massimo stabilito; numero di richieste di
visione di documenti accolte in un mese ...).
I fattori di qualità dell'attività didattica si
riferiscono alla programmazione dell'attività didattica, ai criteri di
valutazione, agli obiettivi, alle attività interdisciplinari (numerose prove
scritte e orali; elaborazione di test d'ingresso e di uscita ...), alla presenza
di indirizzi sperimentali, alla promozione di attività culturali (teatro,
conferenze, seminari ...), alla stabilità del corpo docente, all'organizzazione
di corsi di sostegno e di recupero.
I fattori di qualità riguardanti le condizioni ambientali
comprendono lo stato dell'edificio (condizioni strutturali, igieniche e di
mantenimento), il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle relative al
superamento delle barriere architettoniche, il rapporto tra il numero degli
alunni e la struttura delle aule, il funzionamento di biblioteche, laboratori,
palestre e attrezzature specialistiche, il patrimonio di libri, audiovisivi,
strumenti tecnici.
Sulla base del secondo tema (fattori di agibilità), si
prevede che ogni scuola, in quanto centro di organizzazione, produzione e
trasmissione della cultura, sia aperta dal mattino alla sera, secondo un orario
di attività stabilito dal consiglio di istituto, sulla base di indicazioni del
Collegio dei Docenti.
Sono poi indicate le attività della fascia pomeridiana:
attività parascolastiche ed extrascolastiche (laboratori teatrali, cineforum,
attività sportive ...), servizio di consultazione della biblioteca,
organizzazione di conferenze e seminari di studio, corsi di sostegno e di
recupero (questi ultimi al fine di orientare gli alunni del primo anno di corso,
di prevenire ritardi ed abbandoni, di approfondire la preparazione in vista
degli esami).
L'informazione e l'orientamento potranno essere realizzati
mediante gruppi di lavoro (composti da docenti, genitori, esperti e studenti
nella secondaria superiore) finalizzati a promuovere l'individuazione delle
attitudini personali degli allievi. Al termine di ogni corso di studi il
consiglio di classe formula un parere, obbligatorio ma non vincolante, circa la
scelta del tipo di scuola o di indirizzo successivi.
In relazione al diritto di scelta, si suggerisce che ogni
studente possa iscriversi alla scuola che preferisce, all'interno del proprio
comune o della provincia; unico limite a questo diritto l'eccedenza di domande
di iscrizione. In questo caso la precedenza spetta all'alunno residente nel
bacino d'utenza.
Infine l'ultimo tema, ultimo per trattazione ma di
primaria importanza, è la valutazione del servizio da parte degli utenti,
effettuata, al termine di ogni anno scolastico, attraverso appositi questionari
diretti ad acquisire il giudizio degli studenti e dei genitori sulle prestazioni
rese dall'istituto scolastico con riferimento ai profili della didattica, delle
condizioni ambientali e dell'attività amministrativa.
3.4. Fasi di elaborazione dello schema generale della
Carta
Le scuole statali coinvolte sin dall'inizio nel progetto
sperimentale del Dipartimento della Funzione pubblica sono state
complessivamente 21: 3 elementari, 6 medie inferiori, 12 medie superiori (2
licei classici, 1 liceo scientifico, 2 istituti professionali, 7 istituti
tecnici).
In particolare 16 di esse sono dislocate in provincia di
Roma, 1 in provincia di Milano, 1 a Bologna, 1 a Lucca, 1 in provincia di
Firenze, 1 a Reggio Emilia). Successivamente si sono aggiunte 2 scuole ubicate
nell'Italia meridionale (un istituto tecnico di Foggia ed uno professionale
della provincia di Napoli).
L'elaborazione della Carta si è svolta nell'arco di circa
due anni, attraverso una percorso estremamente semplificato dal punto di vista
procedurale, ma efficace per quanto attiene ai risultati: alle riunioni di
impostazione generale dei singoli problemi (riunioni che si sono svolte a
Palazzo Vidoni, sede del Dipartimento della Funzione pubblica, alla presenza dei
capi di istituto interessati e del team del Dipartimento) hanno fatto seguito
numerosi incontri informali tra docenti, direttori didattici e presidi delle
varie scuole che, organizzati in commissioni di lavoro, hanno predisposto il
materiale che sarebbe stato poi sottoposto all'attenzione di tutti i componenti
del gruppo.
II gruppo di lavoro per la valutazione delle Carte di
settore (che comprende, tra gli altri, un membro di ogni settore pubblico
aderente all'iniziativa, altro aspetto interessante di scambio di esperienze e
di informazioni) ha proceduto ad una prima valutazione, alla quale è seguito un
confronto con i rappresentanti delle varie organizzazioni dei
"consumatori" che hanno espresso un giudizio circostanziato e
largamente favorevole, presentando, nel contempo, proposte di integrazione e di
modifica (ampiamente recepite nel testo definitivo pubblicato il 15 giugno 1995,
risultante dalla collaborazione tra Dipartimento della Funzione pubblica, gruppo
di lavoro dei capi di istituto e Gabinetto del Ministro della Pubblica
Istruzione).
3.5. I rischi nell'elaborazione della Carta
Nell'elaborazione dei documenti per i quali il decreto
presidenziale ha stabilito le caratteristiche è stato necessario tener presenti
"alcuni rischi", per evitare errori che svilissero lo spirito della
Carta:
un'interpretazione della qualità del servizio scolastico
più in termini di "relazione" con l'utente che non di
"prestazione" efficace sul piano formativo, sulla base di una lettura
di tipo "familistico" della scuola;
la tentazione velleitaria di redigere un documento "perfetto" che non
incidesse però sulla sostanza dei comportamenti individuali collettivi; oppure,
di converso, una adesione di tipo esclusivamente burocratico, che avrebbe inciso
ancor meno sulla realtà;
la caduta nella disaffezione e in atteggiamenti rinunciatari motivati dalla
inadeguatezza delle strutture e dalle condizioni esistenti che sono spesso
pesantemente vincolanti;
un'interpretazione riduttivistica dei processi di valutazione del servizio,
limitata a forme autodiagnostiche;
un'insufficiente valutazione delle priorità dei vari aspetti della Carta che
avrebbe potuto privilegiare gli adempimenti formali, tralasciando la sostanza
degli impegni reali;
la sottovalutazione del rapporto tra impegni richiesti/risultati ottenuti, da
cui avrebbero potuto derivare momenti di riflusso.
Non dimentichiamo, infine, come già accennato, la dimensione processuale, di
documento in progress, della Carta, dimensione ulteriormente confermata
dall'esistenza di un Comitato permanente presso il Dipartimento della Funzione
pubblica con il compito di valutare l'adeguatezza delle varie Carte e di
indicare eventuali modifiche ed integrazioni.
Direzione didattica di Pavone Canavese
U.R.L. <http://www.pavonerisorse.to.it/carta3.htm>