Il Patto per lo sviluppo e l'occupazione

Allegato 2
La programmazione dei fondi strutturali 2000- 2006

 

L‘accelerazione e la riqualificazione degli investimenti pubblici, che costituiscono requisito indispensabile di una nuova politica di sviluppo, trovano occasione forte di promozione nella programmazione dei Fondi strutturali comunitari 2000-2006. Tale programmazione deve essere improntata a una decisa responsabilizzazione dei livelli decentrati di governo, da realizzare attraverso un ruolo centrale delle Regioni e un forte partenariato con le Autonomie locali e con le parti economiche e sociali.

Al fine di avviare la sollecita attivazione dal 1° gennaio 2000 di questi fondi, entro luglio 1999 dovrà essere presentato all’Unione Europea per le Regioni obiettivo 1 un Piano Globale di Sviluppo assieme a Programmi operativi per ogni Regione e a eventuali "Programmi operativi di stretta valenza nazionale". Inoltre, dovranno essere presentati i documenti di programmazione relativi agli obiettivi 2 e 3.

Secondo le indicazioni dell’Unione Europea, tali programmi operativi dovranno contenere l’indicazione degli "assi prioritari" del programma e dei loro obiettivi quantitativi e, per ogni asse, una descrizione delle misure che si intendono prendere per attuarlo e una previsione del piano di finanziamento (comunitario, pubblico nazionale e privato).

Al fine di conseguire questi risultati è necessario in primo luogo rivedere le procedure amministrative (NOTA 1) secondo quanto prefigurato nel documento "Cento idee per lo sviluppo" discusso nel recente seminario di Catania. La suddetta revisione rientra nelle attribuzioni delle istituzioni competenti, segnatamente delle Regioni. Il Governo si impegna a utilizzare gli strumenti disponibili di incentivazione e di coordinamento dei fondi al fine di consentire il conseguimento di questi risultati.

E’ anche necessario, sempre in base alle linee indicate nel suddetto documento, definire schemi efficaci per la valutazione ex ante, in itinere ed ex post degli interventi (schemi alla cui predisposizione lavorerà nei prossimi mesi il Dipartimento per le politiche di sviluppo e coesione (DPS) del Ministero del Tesoro, Bilancio e programmazione economica). Tali schemi saranno oggetto di confronto con le altre Amministrazioni e con le parti economiche e sociali.

E’ quindi necessario identificare metodi e condizioni per favorire la partecipazione di privati al finanziamento e alla gestione dei progetti di intervento. A tale proposito si dovrà realizzare un coinvolgimento della Banca Europea degli Investimenti (BEI) sin dalle prime fasi del processo di programmazione dei fondi. Questo risultato potrà essere conseguito con il contributo dei Ministeri dei Lavori Pubblici e del Tesoro nell’ambito dell’attivazione dell’Unità per la promozione della finanza di progetto.

E’ inoltre necessario costruire un sistema informativo adeguato a) sui progetti e sul loro ciclo di attuazione, e b) sui "fabbisogni" di investimento, opportunamente misurati in base alla quantità e qualità dei servizi necessari e forniti (NOTA 2).

I risultati sopra-indicati richiedono anche che prosegua subito, tanto a livello regionale che nazionale, il vaglio e la selezione delle idee-programma avviato con il suddetto documento e durante i lavori di Catania, al fine di identificare strategie, obiettivi e programmi da includere nei Programmi operativi da sottoporre alla valutazione europea.

Tale attività di selezione delle idee-programma potrà essere avviata attraverso la rapida attuazione di due sistemi di tavoli di programmazione: a livello nazionale e a livello regionale, entrambi caratterizzati da una immediata attivazione del partenariato istituzionale ed economico-sociale previsto dalla proposta di Regolamento comunitario (che raccolga le Autonomie locali, le associazioni imprenditoriali e sindacali, associazioni rappresentative di interessi ambientali, delle pari opportunità e del terzo settore).

Per conseguire il risultato del luglio 1999, è utile prevedere una fase preliminare di lavoro, fino a metà marzo 1999, durante la quale i due sistemi di tavoli lavorino in modo sostanzialmente separato. Sulla base di rapporti interinali presentati entro quella scadenza si potrà quindi realizzare una "fusione" dei tavoli che consenta di proseguire il lavoro nei successivi 4 mesi. Lo schema dei Rapporti interinali sarà comune a tutti i tavoli, secondo linee metodologiche che verranno predisposte entro la metà di gennaio dal DPS.

Già in questa prima fase di programmazione sarà utile impostare linee di azione integrate fra i diversi fondi in cui le risorse comunitarie si articolano. In particolare, lo strumento delle politiche del lavoro dovrà essere impiegato per garantire che le diverse strategie di sviluppo si traducano anche in miglioramenti sensibili dei livelli e della qualità dell’occupazione.

Con riguardo ai tavoli regionali, essi dovranno essere attivati in ogni regione da iniziative di confronto programmatico ampio, simili a quella svoltasi a Catania, nelle quali, anche a partire dalla scheda preliminare predisposta per il documento "Cento idee" e delle proposte rappresentate a Catania e in altre sedi dalle altre Istituzioni, si realizzi un confronto amplio con le Autonomie locali, le associazioni imprenditoriali e sindacali, e le altre parti sociali rappresentative di interessi rilevanti.

A tale confronto dovrà accompagnarsi la costituzione formale di un "Comitato regionale" con la partecipazione delle suddette parti, nel rispetto di regole minime di partenariato da stabilire in modo concorde con il DPS, così da soddisfare sin dall’inizio i requisiti richiesti dall’Unione europea per potere poi approvare i piani operativi. Le modalità di partenariato che ogni Regione realizzerà terranno conto del suo peculiare assetto istituzionale e delle prassi già in essere. Forme particolarmente avanzate di partenariato che siano estese anche alla fase di attuazione dei programmi, ad esempio attraverso modalità di scelta delle priorità che tengano efficacemente conto delle idee progettuali delle Amministrazioni locali, potranno essere incentivate prevedendo meccanismi premianti nella ripartizione delle risorse finanziarie fra regioni (coerentemente con gli orientamenti presentati nel documento "Cento idee" e discussi a Catania, di attribuire le risorse, in parte secondo i criteri prestabiliti che assicurino certezza di finanza, in parte secondo premi di merito relativi alla qualità del processo di programmazione).

Entro metà marzo 1999, anche sulla base degli impegni che vanno maturando all’interno delle Intese istituzionali di programma circa l’impiego delle risorse statali ordinarie per le priorità della regione, ogni Regione redigerà e farà approvare dal proprio Comitato un Rapporto interinale regionale che contenga indicazioni di massima circa: gli obiettivi da conseguire (rappresentati in modo quantitativo) e le linee di intervento prioritarie per conseguirli (con un’indicazione di massima del loro costo); le questioni di assetto istituzionale e procedurale da risolvere per conseguirli; le informazioni da raccogliere per valutare l’effettiva conseguibilità degli obiettivi; il metodo con cui si intende proseguire l’attività di selezione dei programmi nei successivi 4 mesi.

Con riguardo al Tavolo nazionale, esso verrà attivato attorno ai temi prioritari nazionali che congiuntamente emergono dai lavori e dal dibattito tenutosi nelle sessioni del Seminario. Appena concordati questi temi, per ognuno di essi verrà individuata, nell’appropriata sede istituzionale, una Amministrazione centrale "pilota". La Direzione generale o il Dipartimento competente individuato da tale Amministrazione, assieme alle Direzioni generali o Dipartimenti individuati dalle altre Amministrazioni che possono portare contributi sul tema, e avvalendosi di altre strutture pubbliche e di esperti, concluderà entro metà marzo 1999 una prima istruttoria con la stesura, per le aree dell’obiettivo 1, un "Rapporto interinale settoriale".

Ogni rapporto dovrà contenere indicazioni di massima circa gli obiettivi da conseguire in quel settore (rappresentati in modo quantitativo) e le linee di intervento prioritarie per conseguirli (con un’indicazione di massima del loro costo); le questioni di assetto istituzionale da risolvere per conseguirlo; le informazioni da raccogliere per valutare la effettiva conseguibilità dell’obiettivo. Al fine di assicurare la centralità del ruolo delle Regioni nella programmazione, ogni rapporto dovrà anche contenere, anche sulla base dei criteri di efficacia proposti nel capitolo II (§ 3.3) del documento "Cento idee", una valutazione circa la "regionalizzabilità" degli interventi necessari a conseguire l’obiettivo. Dovrà quindi formulare una proposta motivata circa l’opportunità che le misure di intervento pubblico con i fondi strutturali relative al settore in oggetto appartengano a una delle tre seguenti categorie:

L’insieme delle Amministrazioni centrali pilota darà vita a un "Comitato nazionale", assieme al Ministero del Tesoro (DPS) e con la partecipazione delle parti economiche e sociali, analogamente a quanto previsto per le singole Regioni: queste parti possono partecipare anche ai singoli tavoli settoriali. Al Comitato partecipano anche rappresentanti delle Regioni e delle Autonomie locali.

Sulla base dei Rapporti interinali redatti dai due gruppi di tavoli si potrà avviare a marzo, con una integrazione dei livelli di coordinamento, la fase seconda del processo di programmazione, che dovrà condurre entro luglio alla presentazione dei documenti di programmazione alla Commissione.

Per quanto riguarda le aree dell’obiettivo 1, l’integrazione fra i due livelli richiederà:

Le Amministrazioni centrali e le parti economiche e sociali si impegnano a definire, entro la data di entrata in vigore dei nuovi regolamenti dei fondi strutturali, un modello stabile di partenariato sociale sui fondi stessi, con sede e modalità di partecipazione attiva in tutte le fasi di programmazione, attuazione, monitoraggio (sia fisico che finanziario), sorveglianza e valutazione dei documenti di programmazione e delle varie forme di intervento. Lo stesso modello verrà proposto per l’attuazione del partenariato sociale a livello regionale.

 

 

NOTA  1

Nelle direzioni sintetizzate di seguito.
Semplificazione delle procedure di attuazione ai fini di una maggiore efficienza, con particolare riferimento agli aspetti seguenti. (i) Approvazione dei programmi operativi da parte delle Regioni. Fra i nodi procedurali del processo di programmazione delle politiche di sviluppo, particolare rilievo ha l’intreccio e il sovrapporsi delle procedure dei programmi comunitari con quelle dei programmi ordinari. Occorre fare chiarezza nella definizione di quali siano gli strumenti e i documenti nei quali si esplica la funzione di programmazione e di indirizzo strategico della politica di sviluppo regionale (il cui esercizio è competenza dell’organismo rappresentativo della comunità regionale, vale a dire il Consiglio Regionale) e quali siano, invece, gli strumenti (i documenti, gli atti, le decisioni) operativi di attuazione della programmazione regionale (dunque di competenza dell’esecutivo, vale a dire della Giunta regionale). E’ opportuna, nel più assoluto rispetto di competenze e prerogative istituzionali, una forte semplificazione del processo decisionale regionale. Questo, attraverso una maggiore distinzione fra strumenti di programmazione e di indirizzo (di competenza del Consiglio regionale) e strumenti di attuazione della programmazione (di competenza dell’esecutivo). (ii) Recepimento delle "Bassanini" a livello regionale. Particolare attenzione va posta, con riferimento al settore degli aiuti alle imprese e dei servizi al sistema produttivo, alle modalità di decentramento da parte delle Regioni a enti sub-regionali. (iii) Semplificazione delle procedure di attuazione delle opere. I tempi di attivazione particolarmente stringenti della programmazione comunitaria 2000-2006 richiedono di dare pronta attuazione alle semplificazioni procedurali già previste e di attuazione di nuove specie di semplificazione con riferimento ai tempi di aggiudicazione dei lavori e di individuazione dei beneficiari. (iv) Assistenza tecnica e strutture interne. Un migliore e più intenso utilizzo di servizi di assistenza tecnica alla programmazione e progettazione da parte delle Amministrazioni che gestiscono gli interventi richiede che esse rafforzino parallelamente anche le proprie strutture tecniche interne per "guidare" tali assistenze e per evitare qualsiasi rischio di sostituzione dell’amministrazione pubblica.
Rafforzamento della valutazione e del monitoraggio. Per migliorare e dare maggiore qualità ed efficienza al processo di programmazione dei fondi strutturali occorre fare crescente ricorso alle tecniche e agli strumenti di selezione, gestione e attuazione dei programmi. La valutazione è lo strumento adottato nel processo di programmazione per pervenire alla selezione delle scelte prioritarie. La correttezza, l’efficacia e la tempestività della valutazione (ex ante) costituiscono elemento decisivo nel garantire la qualità della strategia di sviluppo. Il rafforzamento della valutazione, realizzato attraverso l’enfasi data agli studi di fattibilità nel processo di programmazione 2000-2006, è coerente con il fatto che il primo confronto sulle idee-programma avvenga proprio a partire dalla identificazione degli obiettivi di sviluppo, dei benefici e dei beneficiari degli interventi proposti. E’ anche premessa indispensabile perché l’analisi continua (valutazione in itinere) dei risultati che via si raggiungono (rilevati attraverso il monitoraggio) possa divenire strumento di aggiornamento e revisione consapevole delle scelte e delle linee di intervento in cui tale strategia, negli anni, si sostanzia. Migliorare e diffondere le tecniche di monitoraggio e di valutazione sono obiettivi funzionali al miglioramento del sistema di sorveglianza del programma; al conseguimento di livelli di trasparenza e di conoscenza sulla fase attuativa coerenti con l'esigenza di un effettiva partecipazione; alla qualificazione e alla specializzazione delle professionalità che, all'interno della pubblica amministrazione, operano nel quadro del processo di programmazione e attuazione dei programmi cofinanziati dai fondi strutturali. Si propone di avviare subito un sistema nazionale di valutazione, una rete di sistemi autonomi di valutazione fra loro collegati da una unitarietà di riferimenti metodologici flessibili e aperti. La creazione di unità di valutazione e monitoraggio prevista dal collegato procedurale in corso di approvazione va in questa direzione.
Unificazione e razionalizzazione della programmazione finanziaria. Ipotesi di razionalizzazione e semplificazione vanno studiate e sperimentate per quanto riguarda il complesso sistema dei flussi e circuiti finanziari che sono alla base del processo di programmazione dei fondi strutturali. La coesistenza di diverse fonti di finanziamento con modalità di gestione diverse e in qualche caso conflittuali rende oggi più complesse e farraginose le procedure di attuazione dei programmi cofinanziati con risorse comunitarie e costituisce pertanto un ulteriore elemento di riflessione e di analisi in un'ottica di miglioramento del processo di programmazione da impostare. In particolare, alle esigenze di unitarietà finanziaria potrà concorrere l’istituzione ora in atto (A.C. 5266) di una apposita unità previsionale di base per il finanziamento delle Intese. Da subito si potrà prevedere, in ciascun stato di previsione della spesa in conto capitale, l’istituzione di un unico fondo cui affluiscono le risorse provenienti delle autorizzazioni di spesa iscritte nel medesimo stato di previsione. Nelle Regioni dove non avvenga già si potrà semplificare la struttura di bilancio evitando l’articolazione del bilancio su una pluralità di capitali a livello di misura. Progressi dovranno infine essere realizzati nella tempestiva disponibilità dei fondi, sia di competenza – estendendo ai bilanci regionali la facoltà di assumere impegni pluriennali – sia di cassa.
Una metodologia trasparente per la zonizzazione. Nonostante la natura non definitiva della proposta di Regolamento è possibile e utile già ora impostare una metodologia per l’identificazione delle aree non obiettivo 1 che potranno essere ammesse agli interventi dell’obiettivo 2. A tale riguardo è in corso di identificazione, a un livello di disaggregazione sub-provinciale di sotto-sistemi locali di lavoro, una procedura tale da assicurare piena trasparenza ed efficacia alla concertazione che dovrà avere luogo fra le Regioni per la ripartizione della quota di popolazione ammissibile. Una volta nota per ogni Regione la popolazione ammissibile, la precisa identificazione delle aree all’interno di ogni Regione potrà poi essere compiuta da ogni Regione integrando la procedura nazionale con criteri ad hoc e trasparenti che consentano una migliore integrazione degli interventi con i fondi strutturali con la programmazione regionale.

 

NOTA 2

La richiesta della delibera Cipe di tenere conto esplicitamente, all’atto dell’assegnazione delle risorse alle regioni, di parametri attraverso cui rappresentare il diverso ritardo infrastrutturale e il diverso livello di benessere di ciascuna di esse, al fine di favorire le regioni più svantaggiate, trova - alla luce dello stato delle conoscenze - negli indicatori individuati dalla stessa delibera (popolazione, reddito pro capite, disoccupazione, stock infrastrutturale disponibile) una soluzione rapida e accettabile, pur se non ottimale, ma che potrebbe essere migliorata in vista delle future ripartizioni. Si vuole fare riferimento, ad esempio, alla possibilità di misurare il benessere regionale direttamente con riguardo al profilo del "consumo" anziché utilizzando la proxy del "reddito", così come all’introduzione di parametri in grado di cogliere direttamente l’entità e la qualità dei servizi infrastrutturali (anche nei risvolti ambientali in senso stretto e in senso lato) anziché fare riferimento alla nozione di stock di infrastrutture, di difficile trattazione essendo relativa a settori fra loro di fatto non commensurabili. La Conferenza Stato-Regioni, anche al fine di attrezzarsi per tempo per future ripartizioni e per il QCS 2000-2006, potrebbe procedere alla costituzione di un Gruppo tecnico cui demandare l’elaborazione di nuovi parametri volti a misurare sia il benessere con indicatori diversi dal reddito pro capite, sia le carenze di servizi riconducibili a deficit infrastrutturali, a cui porre in relazione i futuri stanziamenti. Il Dipartimento per le politiche di sviluppo e di coesione è eventualmente pronto a contribuire a tale gruppo attraverso l’Unità di valutazione per la costruzione di nuove metodologie sia sul versante dell’individuazione di parametri più efficaci nel rappresentare la domanda a cui le infrastrutture esistenti e programmate intendono dare risposta, sia nel tradurre questi elementi in una procedura perequativa nella distribuzione alle regioni delle risorse a tale scopo destinate.
In secondo luogo, in base alla delibera Cipe (punto 5.2) saranno predisposti da parte del Comitato gli schemi di rilevazione dei dati relativi alle iniziative avviate nelle aree depresse. Inoltre, si procederà ad un monitoraggio rigoroso delle iniziative infrastrutturali avviate nelle aree depresse, al fine di disporre di un quadro esaustivo che consenta una più efficiente allocazione delle risorse, che parta dalla presa d’atto di una situazione assai critica di carenza nella raccolta e nella trattazione delle informazioni relative agli interventi infrastrutturali e degli investimenti pubblici in genere. Carenza rilevabile in particolare in merito alla distribuzione territoriale, allo stato di attuazione, alle fonti di finanziamento ed al patrimonio progettuale disponibile, cui è d’obbligo dare risposta in modo non occasionale ma permanente, pervenendo alla costituzione di una banca dati degli interventi infrastrutturali riferita a tutto il territorio nazionale, da aggiornare in tempo reale o, perlomeno, con elevata frequenza. La necessità di dotare le Amministrazioni centrali e regionali di un unico supporto informativo aggiornato e aggiornabile, utilizzabile per il monitoraggio e la programmazione degli interventi infrastrutturali, può trovare uno strumento adeguato nella proposta operativa per la costruzione del "Catasto delle opere pubbliche". Si concorda pertanto con l’ipotesi già maturata presso la Conferenza Stato-Regioni di procedere alla messa a punto della proposta. Ad essa le Amministrazioni daranno pieno contributo. Per quanto concerne il Dipartimento per le Politiche di Sviluppo e di Coesione, il contributo potrà venire dal SINIT che gestisce da tempo un prototipo sulla base dei dati relativi a circa 50.000 progetti dell’intervento straordinario per il Mezzogiorno che può essere suscettibile di rapida attuazione.