Circolare
n. 1/2002
Roma, li 4 marzo 2002
Oggetto:
problematiche interpretative dell'articolo 19 della legge 28
dicembre 2001, n.448 (legge finanziaria 2002).
L'articolo
19 della legge 28.12.2001, n.448, disciplina le facoltà
assunzionali, per le amministrazioni locali nell'anno 2002,
prevedendo il divieto di procedere ad assunzioni di personale a
tempo indeterminato per quegli enti che non abbiano rispettato per
l'anno 2001 le disposizioni del patto di stabilità interno.
In relazione a tale disciplina numerose amministrazioni locali
hanno chiesto indicazioni e chiarimenti alle Amministrazioni
centrali interessate.
Le questioni poste coinvolgono in primo luogo la competenza della
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per la
Funzione Pubblica in ragione del ruolo di indirizzo e di
coordinamento generale in materia di pubblico impiego allo stesso
attribuito dalla legge. Sotto il profilo dei riflessi sulla spesa
pubblica emerge la competenza del Ministero dell'Economia e delle
Finanze. Questa amministrazione è interessata per l'attività di
collaborazione con gli enti locali che essa svolge, in sede
centrale e periferica, ai sensi dell'articolo 14 comma 2 del d.
lgs. 30 luglio 1999, n. 300.
In ragione di quanto precede, le problematiche emergenti sono
state esaminate congiuntamente in un'apposita riunione, alla quale
hanno partecipato, oltre ai rappresentanti delle suddette
Amministrazioni centrali anche quelli dell'A.N.C.I., dell'U.P.I. e
dell'U.N.C.E.M..
Al fine di offrire agli enti locali un utile strumento di
orientamento generale nell'applicazione della nuova normativa, si
ritiene opportuno fornire, di seguito, le risultanze del suddetto
incontro.
In via preliminare, deve rilevarsi come il contenuto dell'articolo
19 della legge 28 dicembre 2001, n.448 debba essere letto alla
luce delle modifiche recentemente apportate al titolo V della
parte seconda della nostra Carta Costituzionale, per cui ai sensi
dell'articolo 119 primo comma "i Comuni, le Province, le Città
metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata
e di spesa" e secondo il disposto dell'articolo 117 lo Stato
ha potestà legislativa esclusiva in tema di "perequazione
delle risorse finanziarie" e concorrente in tema di
"armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della
finanza pubblica"; ne deriva che il contenuto delle
disposizioni limitative alle facoltà assunzionali proprie è
riferibile solo a quegli enti che non avendo rispettato per l'anno
2001 le disposizioni del patto di stabilità interna, si sono
posti al di fuori delle normative già dettate in tema di
coordinamento della finanza pubblica.
Relativamente, quindi, al campo di applicazione della norma,
concordemente a quanto sostenuto dal Ministero dell'Economia e
delle Finanze, Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato,
con nota n. 3733 in data 16 gennaio 2001, il divieto, previsto al
comma 1 del citato articolo 19, di procedere ad assunzioni di
personale a tempo indeterminato, nell'anno 2002, per province,
comuni, comunità montane e consorzi di enti locali è applicabile
solo a quegli enti che non abbiano rispettato le disposizioni sul
patto di stabilità interno per l'anno 2001.
Al riguardo, l'articolo 53 della legge 23 dicembre 2000, n.388
(legge finanziaria 2001), nel disciplinare il patto di stabilità
interno per l'anno 2001, ha disposto al comma 1, lettera a) che le
regole del patto si applicano alle regioni, alle province e ai
comuni escludendo, pertanto, le comunità montane e i consorzi di
enti locali, e al comma 4 che le disposizioni sul patto non si
applichino ai comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti.
Da ciò, consegue, che il
citato divieto di assunzioni non può valere per i comuni con
popolazione inferiore a 5.000 abitanti, per le comunità montane e
per i consorzi di enti locali giacché enti non tenuti al rispetto
delle regole del patto di stabilità interno per il 2001.
Analogamente, i divieti posti dalla norma in esame non sono
riferibili alle unioni di comuni, previste dall'articolo 32 del d.
lgs. 18 agosto 2000 n. 267, poiché enti non sottoposti, per
l'anno 2001, al patto di stabilità interno.
La norma prevede, altresì, che i singoli enti locali, in caso di
assunzione di personale, devono autocertificare il rispetto delle
disposizioni relative al patto di stabilità per l'anno 2001. Tale
autocertificazione, prodromica alle assunzioni, dovrà far parte
integrante del piano assunzionale dell'ente, che, in ogni caso, ai
sensi dell'articolo 91, comma 1del precitato d. lgs. 18 agosto
2000, n. 267, dovrà essere adottato dai competenti organi di
governo dell'ente, e sarà certificata dal competente funzionario,
responsabile dei servizi finanziari.
Per gli enti, sottoposti al blocco delle assunzioni, l'articolo 19
legge 28 dicembre 2001, n.448 prevede, comunque, alcune deroghe
che qui di seguito si esaminano.
Non sono sottoposte al blocco gli inserimenti, nella struttura
organizzativa degli enti, di personale transitato a seguito di
procedure di mobilità previste in attuazione di norme
contrattuali o legislative vigenti, ed in particolare
dell'articolo 30 comma 1 del d. lgs. 30 marzo 2001, n.165, il
quale prevede che le amministrazioni possano ricoprire posti
vacanti in organico mediante passaggio diretto di dipendenti
appartenenti alla stessa qualifica in servizio presso altre
amministrazioni, i quali facciano domanda di trasferimento. Il
trasferimento è disposto previo consenso dell'amministrazione di
appartenenza.
A tal fine, il precitato comma 1 dell'articolo 19 legge 28
dicembre 2001, n.448 stabilisce che alla copertura dei posti
disponibili si può provvedere mediante ricorso alle procedure di
mobilità previste dalle vigenti disposizioni legislative e
contrattuali, tenendo comunque conto degli attuali processi di
riordino e di accorpamento delle strutture, nonché di
trasferimento di funzioni.
Il ricorso alle predette procedure di mobilità avviene,
preferibilmente nell'ambito della regione di appartenenza,
infatti, per quegli enti che non hanno rispettato il patto di
stabilità, ai sensi dello stesso comma, "si può ricorrere
alle procedure di mobilità fuori della regione di appartenenza
dell'ente locale solo nell'ipotesi in cui il comune ricevente
abbia un rapporto dipendenti -popolazione inferiore a quello
previsto dall'articolo 119, comma 3, del decreto legislativo 25
febbraio 1995, n.77, e successive modificazioni, maggiorato del
50%".
Tale ultima norma detta i rapporti medi, dipendenti-popolazione,
validi per gli enti in condizione di dissesto, rapporti che sono
per i comuni appartenenti alla fascia demografica fino a 999
abitanti 1/95, per quelli da 1.000 a 2.999 abitanti 1/100, da
3.000 a 9.999 abitanti 1/105, da 10.000 a 59.999 abitanti 1/95, da
60.000 a 249.999 abitanti 1/80, e oltre 250.000 abitanti 1/60. Per
le amministrazioni provinciali tali rapporti sono, per gli enti
fino a 299.999 abitanti 1/520, per quelli da 300.000 a 499.999
abitanti 1/650, da 500.000 a 999.999 abitanti 1/830, da 1.000.000
a 2.000.000 abitanti 1/770, oltre 2.000.000 abitanti 1/1000.
Per rendere possibile la copertura di posti disponibili con
personale assunto per mobilità, il cui ente, precedentemente
datore di lavoro, era posto al di fuori della regione di
appartenenza, tali rapporti - riferiti all'ente ricevente - vanno
maggiorati del 50%. In tal modo, tale facoltà è ammessa solo per
gli enti che dispongono di ridotte quantità di personale. Ad
esempio, per un ente il cui rapporto medio dipendenti-popolazione
è pari a 1/100, sarà consentito assumere personale proveniente
da fuori regione, solo se dispone di un rapporto medio
dipendenti-popolazione di almeno 1/150. Infatti, solo in tal caso,
il rapporto dipendenti-popolazione (matematicamente inteso) sarà
"inferiore" a quello della fascia di riferimento.
Sono, anche, consentite, per gli enti che non hanno rispettato il
patto di stabilità, le assunzioni connesse al passaggio di
funzioni e competenze agli enti locali, il cui onere sia coperto
dai trasferimenti erariali compensativi della mancata assegnazione
delle unità di personale. Ovviamente, tale deroga è consentita
limitatamente e nell'ambito delle risorse erariali aggiuntive,
finalizzate a ristorare le amministrazioni locali del mancato
trasferimento del personale statale che, precedentemente gestiva i
servizi.
Sono, altresì, fatte salve le assunzioni di personale relative a
figure professionali non fungibili, la cui consistenza organica
non sia superiore all'unità. Trattasi delle assunzioni relative
ai c.d. "posti unici" d'organico, per le quali, l'ente
nel momento in cui ne programma l'assunzione in deroga, dovrà
dimostrarne la non sostituibilità, in relazione alla propria
struttura organizzativa. Pertanto, tale deroga va riferita ai
singoli profili professionali e non alla categoria di
appartenenza, che, ovviamente, può riferirsi ad una pluralità di
profili.
Sono, inoltre, permesse,
integralmente, le assunzioni relative alle categorie protette, in
relazione alla funzione sociale che le stesse assolvono.
Infine, il comma 1 dell'articolo 19 legge 28 dicembre 2001, n.448
stabilisce che i termini di validità delle graduatorie per
l'assunzione di personale presso le amministrazioni pubbliche
sottoposte al blocco delle assunzioni sono prorogati di un anno.
Ai sensi della predetta normativa, pertanto, negli enti locali
viene ad essere diversificato il termine di validità delle
graduatorie in atto, che diviene di quattro anni per le
amministrazioni che non hanno rispettato il patto di stabilità,
mentre continua ad essere di tre anni, ai sensi dell'articolo 91,
comma 4 del d.lgs. 18 agosto 2000, n.267, per tutte le altre.
Peraltro, deve sottolinearsi come il predetto termine di validità,
in tal modo differenziato in relazione alla tipologia degli enti,
debba, in ogni caso, decorrere dalla data di entrata in vigore
della graduatoria stessa, e non fare riferimento all'anno solare
di attinenza.
Il comma in esame, infine, stabilisce che in ogni caso, per l'anno
2002, la spesa relativa al personale a tempo determinato o con
convenzioni sostenuta dalle province, dai comuni, dalle comunità
montane e dai consorzi di enti locali, non può superare l'importo
della spesa sostenuta al medesimo titolo nell'anno 2001, con
incremento pari al tasso di inflazione programmata indicato nel
Documento di programmazione economico-finanziaria.
Tale dettato normativo, come, d'altra parte, l'intero contenuto
del comma 1 dell'art. 19 legge 28 dicembre 2001, n.448, si
riferisce esclusivamente agli enti - tenuto comunque conto delle
sopracitate esclusioni - che nell'anno 2001 non hanno rispettato
il patto di stabilità.
Per tali enti, è posto un limite di spesa relativamente alle
assunzioni a tempo determinato o con convenzioni. Per quel che
riguarda le assunzioni a tempo determinato bisogna,
esemplificativamente, fare riferimento alle facoltà di assunzione
a termine previste dagli articoli 3 (contratti di formazione e
lavoro) e 7 (contratti a termine) del C.C.N.L. in data 14.9.2000,
ai contratti a tempo determinato di cui all'articolo 90, comma 1
(personale addetto agli uffici di supporto agli organi di
direzione politica) del d.lgs. 18 agosto 2000, n.267, agli
incarichi a contratto di cui all'articolo 110, commi 1 e 2, del
precitato d.lgs. 18 agosto 2000, n.267. Per le convenzioni,
possiamo, esemplificativamente, riferirci al disposto di cui
all'articolo 7, comma 6 del d.lgs. 30 marzo 2001, n.165 e
dell'articolo 110, comma 6 del d.lgs. 18 agosto 2000, n.267.
Pertanto, come sopra detto, in relazione a quanto
esemplificativamente indicato, gli enti che non hanno rispettato
nell'anno 2001 il patto di stabilità interno, non potranno
superare il precitato tetto di spesa.
E' necessario, altresì, rammentare la sanzione prevista dal comma
7 del predetto articolo 19 della legge 28 dicembre 2001, n.448,
secondo il quale le assunzioni effettuate in violazione del
disposto di cui al medesimo articolo sono nulle di diritto, e,
come tali, operando in un regime di piena privatizzazione del
rapporto di lavoro, insanabili.
Il comma 8, infine, ribadendo, per gli enti locali di cui
all'articolo 2 del d.lgs. 18 agosto 2000, n.267, l'obbligo che i
documenti di programmazione del fabbisogno di personale siano
improntati al rispetto del principio della riduzione complessiva
della spesa di cui all'articolo 39 della legge 27 dicembre 1997,
n.449, ed imponendo agli organi di revisione contabile di
accertarne il rispetto, precisa che eventuali deroghe a tale
principio debbano essere analiticamente motivate.
Tutto ciò premesso, nel tradizionale spirito di collaborazione
che contraddistingue i rapporti di questa Amministrazione con le
autonomie locali, si prega voler portare a conoscenza degli enti
interessati quanto sopra enunciato, fornendo un cortese cenno di
assicurazione.
IL MINISTRO
Scajola |