Giuseppe Galasso, Le forme del potere, classi e gerarchie sociali,

in "Storia d’Italia Einaudi, I caratteri originali, Vol.I"; Einaudi, Torino, 1972

Nel Consiglio Nazionale dell’Unione dei segretari Comunali e Provinciali del 26 ottobre 2002 si è svolto un dibattito interessante. Bisogna dire che la ventilata eliminazione della figura del segretario Comunale, contenuta nella proposta di legge del responsabile degli Enti locali di Alleanza Nazionale Italo Bocchino, ha avuto il merito almeno di gettare un "sasso nello stagno" rispetto alla strana bonaccia che aveva seguito l’entrata in vigore della riforma costituzionale del Titolo V della Costituzione.

Dopo un anno di trattative nella cosiddetta "cabina di regia" per l’attuazione del federalismo, che hanno portato alla proposta di legge che prende il nome dal Ministro La Loggia, e che hanno altresì portato a configurare una corsia diversa per la riforma del Testo unico degli Enti Locali (delega del Parlamento e decreto legislativo correttivo del dlgs 267 del 2000, tuttora vigente), si comincia finalmente ad entrare nel merito dei problemi veri che sono da affrontare.

Siamo di fronte, come è stato da più parti affermato, ad un cambiamento profondo nell’assetto dello Stato Italiano: era inevitabile un confronto ampio, tra le forze politiche, ma anche nella dottrina, mentre cominciano ad arrivare le prime pronunce anche degli Organi Giurisdizionali, in primis la Corte Costituzionale.

Il quadro si comincia a delineare. E’ stato depositato per quello che riguarda l’assetto costituzionale anche il DDL cosiddetto sulla "Devolution", su iniziativa del Ministro per le Riforme Istituzionali Umberto Bossi, che cambia in alcuni punti la normativa emersa dalla legge costituzionale 3 del 2001, ma che a mio avviso non ne mette in discussione più di tanto l’ordito complessivo.

Pertanto, mentre poteva sembrare, subito prima e subito dopo le elezioni politiche del maggio 2001 e la celebrazione del referendum confermativo dell’ottobre 2001, che vi potesse essere una netta inversione di tendenza rispetto all’assetto ordinamentale delle autonomie locali lasciato in eredità dalla maggioranza di centro sinistra alla nuova maggioranza della Casa della Libertà, appare adesso abbastanza chiaro che lo scenario del confronto è accettato da tutti i soggetti. Ribadisco: si comincia ad entrare nel vivo del confronto

La relazione tenuta dal Vice Segretario Liborio Iudicello imposta a mio avviso correttamente la questione. E’ importante che in questa nuova fase che si apre, nella quale si va finalmente a delineare nei dettagli il nuovo assetto delle autonomie locali che emergerà dalla riforma del TUEL, una figura come quella del Segretario Comunale venga inquadrata previa definizione di una idea di nuovo ordinamento.

E’ questa infatti la questione che viene posta dalle nuove norme costituzionali che per gli Enti Locali prefigurano ad esempio: la possibilità di avere propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione (art.114, comma 2); l’attribuzione delle funzioni amministrative ai Comuni, secondo il principio di sussidiarietà, con alcuni limiti (art.118, comma 1); la riserva allo Stato della legislazione esclusiva in relazione alla legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province, ecc (art.117, comma 2, lett.p).

La partita che si apre riguarda non solo l’aspetto dell’ordinamento degli enti locali, ma quello complessivo dell’unitarietà dell’ordinamento giuridico italiano, in questa fase di rivisitazione dei rapporti tra Stato ed enti pubblici territoriali, che comunemente viene definito federalismo.

Ebbene, in questo scenario la figura del Segretario Comunale inevitabilmente viene posta in discussione, come è avvenuto in tutti i grandi momenti di trasformazione dello stato italiano: l’Unità d’Italia, la statizzazione del regime fascista, la sentenza della Corte Costituzionale del 1968 sulla legittimità costituzionale del Segretario Comunale dipendente dallo Stato e incardinato funzionalmente nell’Ente locale che è stata ricordata da Stelio Manuele durante i lavori del Consiglio Nazionale, il processo di cambiamento iniziato con la legge 142 del 1990, che non a caso segue gli avvenimenti internazionali del 1989-1991.

Provo a ricordarne alcuni, sottolineando che tali fenomeni sono meno fuori tema di quanto possa venire in mente ad una prima lettura di queste note. Tali avvenimenti sono il progressivo sgretolamento dell’Unione Sovietica e la fine della divisione del mondo in blocchi contrapposti, con conseguente ridefinizione del ruolo dell’Italia e fine della conventio ad excludendum nei confronti di alcune forze politiche non proprio marginali, come il PCI in primo luogo, ma anche l’MSI. Sono altresì legati al processo di costruzione dell’Unione europea, ed alla cessione di sovranità dell’Stato italiano rispetto alle istituzioni comunitarie, che ha trovato un momentaneo approdo nel varo della moneta unica, ma che vede un fervente cantiere ancora aperto per quello che riguarda la definizione di una Costituzione Europea, nonché per l’ingresso degli Stati dell’Est nell’Unione.

In questo generale contesto di cambiamento la figura del Segretario Comunale viene posta in discussione perché, nonostante i mille guai e problemi che costantemente ci ripetiamo nelle discussioni sindacali, fa parte dell’elite del funzionariato e della dirigenza amministrativa del paese, ed è una figura di snodo non solo all’interno dell’Ente, tra gli organi politici e gli organi ed uffici burocratici, ma tra l’Ente e l’ordinamento giuridico generale.

E’ per questo che non ci dobbiamo sentire schiacciati dalle proposte e dagli eventi che si susseguono, né dobbiamo farci spaventare dal cambiamento: è l’intero universo mondo delle istituzioni che cambia, non capisco proprio perché noi dovremmo ritenerci immuni.

E’ a questo livello di complessità che si gioca la ridefinizione della figura del Segretario Comunale, ed è su questo che un Sindacato come l’UNSCP si deve misurare, se vuole arrivare a definire anche gli aspetti minuti della funzione sindacale, fino alla singola norma del CCNL, o al singolo emolumento previsto quale trattamento economico.

E’ un livello di complessità che per esempio non vede affatto concorde la dottrina sugli strumenti normativi da utilizzare per disciplinare la figura del Segretario Comunale. Sulla rivista "Quaderni Costituzionali" n.2 del 2002, ad esempio, un contributo di Ferdinando Pinto, docente di Diritto degli Enti locali all’Università Federico II di Napoli, relativo al testo unico degli enti locali dopo la riforma del Titolo V, enuncia con estrema chiarezza la competenza esclusiva delle Regioni in materia di disciplina della figura del Segretario Comunale.

Questo è solo un esempio, poichè vi sono stati già diversi contributi dottrinari sul nuovo assetto delle fonti del diritto: si possono citare le ricerche del Prof. Antonio Ruggeri, docente di diritto costituzionale all’Università di Messina, che sono disponibili sui siti www.associazionedeicostituzionalisti.it, oppure www.federalismi.it di cui la più organica mi sembra "La riforma costituzionale del titolo V e i problemi della sua attuazione, con specifico riguardo alle dinamiche della normazione e dei controlli".

E’ un affascinante capitolo e campo di indagine che apre la riforma del Titolo V, ma dal quale non emergono molti appigli per una competenza statale in materia di disciplina degli uffici e del personale, e quindi, secondo una classica suddivisione di titoli e capi nel recente e nel vecchio Testo Unico degli enti Locali, anche in materia di disciplina del Segretario Comunale.

Non è affatto pacifico pertanto che la disciplina della nostra figura possa rientrare nella competenza della legge statale, ed è in questa difficoltà che ci si dibatte per impostare una proposta coerente.

In diverse occasioni pubbliche, a partire dalla entrata in vigore della legge costituzionale n.3 del 2001, Antonino Saija, Direttore della S.S.P.A.L., aveva avanzato la proposta di inserire la disciplina del segretario Comunale in quella degli organi di governo, riservata sicuramente allo Stato.

Nella relazione di Iudicello, Segretario Vicario dell’UNSCP, se non ho inteso male poiché non c’era il testo a disposizione, si propone invece un aggancio alla disciplina delle funzioni fondamentali, riconoscendo alla figura del Segretario Comunale una "funzione sociale".

Una proposta più compiuta ed elaborata è sicuramente quella contenuta nello schema relativo alle modifiche del TUEL, dovuto al lavoro di un gruppo di studio di Segretari costituito dalle organizzazioni sindacali di categoria. Tale proposta, che apprendo dal Notiziario di Carmelo Carlino, nell’individuare le funzioni fondamentali, enuclea una potestà organizzativa, all’interno della quale si possono sviluppare i principi ai quali devono riferirsi gli Enti nell’esercizio dei loro poteri di organizzazione, e si può inserire la disciplina della figura del Segretario Comunale.

L’indicazione non è ancora sposata appieno dall’Anci, almeno così sembra dai documenti pubblici. E’ stata pubblicata sul sito dell’Anci una proposta di schema di disegno di legge per l’attuazione dell’art.17, c.2, lett.p) in materia di funzioni fondamentali di Comuni e Province e la revisione del Tuel, che comunque non sembra incompatibile con l’elaborazione sopra vista del gruppo di studio. Per esempio quando nell’art.1, comma 3 lett.a), b) e c) della proposta di disegno di legge delega si delineano i criteri per l’esercizio della delega medesima, mi sembra che non sia impossibile inserire la potestà organizzativa e conseguente riferimento alla figura del Segretario Comunale sopra descritta.

E’ evidente che in questo passaggio si gioca l’unitarietà nazionale della figura del segretario comunale, ma non solo. Si gioca, per quello che riguarda il versante sindacale, anche una questione che coinvolge tutti i lavoratori italiani, almeno di quelli che sono ricompresi nel comparto Regioni-Autonomie locali: quella della conformità ai principi fissati dal nuovo Titolo V dei contratti collettivi nazionali, e pertanto sulla possibilità di continuare a stipularli.

Affrontare la nuova fase che si apre significa anche riflettere sulla, pur breve, esperienza della normativa dettata dalla legge 127 del 1997.

Riflettere su questo anche a partire dalla proposta di Iudicello, che è un po’ il nucleo intorno al quale si può ragionare, relativa alla tutela della legalità sostanziale.

Giustamente Iudicello ha fatto riferimento all’art.97, comma 2 del dlgs 267 del 2000, laddove si dice "Il Segretario Comunale svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell’Ente in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti". Anche allora tale funzione venne illustrata come l’erede, nelle intenzioni del legislatore forse anche più pregnante, del parere di legittimità previsto dalla legge 142 del 90 sugli atti degli organi collegiali.

Nei fatti tale previsione si è dimostrata poco incisiva, ed in quei pochi casi nei quali è stata presa in considerazione, si è sostanziata in un parere previsto da Statuti o Regolamenti, che non differiva poi molto dal vecchio parere di legittimità. Non mi risulta, ma questa può essere una mia carenza di approfondimento, che sia stata mai presa in considerazione dalla giurisprudenza, contabile o amministrativa.

E’ proprio intorno a tale disposizione, come ha notato Iudicello, che ruota il concetto di "legalità sostanziale. Non solo, ma intorno ad una evoluzione di tale disposizione a mio avviso può ruotare una proposta di funzione del Segretario non più quale longa manus dello Stato, ma quale garante dell’unitarietà dell’ordinamento giuridico all’interno dell’Ente, con tutte le modifiche e gli adattamenti necessari per incardinare il tutto all’interno del nuovo Testo Unico post-riforma del titolo V.

Ciò ha anche riflessi operativi importanti: qualsiasi attività amministrativa si sostanzia in atti, pareri, procedimenti, comportamenti, che in moltissimi casi impattano con diritti ed interessi legittimi dei cittadini. Ognuno di noi avrà avuto esperienza di Sindaci che si insediano con l’intima convinzione di poter fare un mare di cose, e poi si accorgono che per raggiungere un determinato obiettivo bisogna districarsi nella miriade di norme che ci offre il nostro ordinamento

Il Segretario deve dare la garanzia che l’obiettivo venga raggiunto nel rispetto dell’ordinamento giuridico, non per una astratta esigenza di legalità, ma perché altrimenti si rischia non solo di raggiungere l’obiettivo prefissato, ma anche di creare dei danni al sindaco persona fisica, nonché all’Ente.

In pratica, dopo la fine dei controlli preventivi di legittimità, il nostro ruolo è quello di costruire, o contribuire a costruire, atti, procedimenti, in generale azioni amministrative che resistano al controllo giurisdizionale, o anche al mero sindacato amministrativo da parte di organi di polizia amministrativa che sono in grado di effettuare controlli sull’Ente locale.

Tale controllo è per sua natura successivo, pertanto non viene percepito subito come importante dagli organi politici. Devo dire però, per mia esperienza diretta, che nel momento dello "scampato pericolo", nel caso di sentenze positive per l’ente a causa di atti costruiti correttamente, o nel momento in cui arrivano sentenze sfavorevoli, il ruolo del Segretario Comunale viene focalizzato in maniera molto più corretta da parte degli amministratori.

Credo però, che proprio sulla base dell’esperienza seguita alla 127 del 1997, occorre aprire un ragionamento approfondito sul concetto di legalità sostanziale, sul significato che occorre dare a tale espressione, e sugli istituti giuridici ( poteri, facoltà, atti, procedimenti, sistema di controlli, competenze, ecc.) necessari per conferirgli effettività.

Soccorre in tal senso per una descrizione più compiuta del concetto di legalità sostanziale la proposta del gruppo di studio di Segretari richiamata in precedenza, che nell’articolato aggiunge alle funzioni di collaborazione, ecc. le seguenti disposizioni: "Nell’esplicazione di tali funzioni il Segretario assicura il rispetto dei principi di cui all’art.1 della legge 241/90, adottando le relative misure ed atti organizzativi e provvedimentali. A tal fine il segretario assicura, nel rispetto delle direttive del Sindaco, delle norme dello statuto e dei regolamenti, sovrintende alle funzioni dei dirigenti e ne coordina l’attività"

Il problema è però quello di definire gli istituti che sostanziano tale ruolo, che diano carne e sangue per così dire al concetto di legalità sostanziale.

Reintrodurre la firma del Segretario su tutti i provvedimenti amministrativi? Effettuare controlli a campione, utilizzando in sede locale le disposizioni del dlgs 267 del 2000 sui controlli interni (art.147 e seg.) ?

Queste questioni aprono un grande capitolo, molto sentito non solo dalla nostra categoria, ma da tutti gli operatori degli enti locali, quello dei controlli : interni, esterni sulla gestione, relativi alla revisione economico finanziaria.

Legato a questo, ma in qualche modo frutto invece di uno sviluppo normativo provocato dalla riforma del pubblico impiego è l’altro importante aspetto relativo agli strumenti di valutazione del personale. La situazione attuale è quella data dalle norme contenute in vari provvedimenti: dal dlgs 29 del 1993, nelle sue evoluzioni fino al dlgs 165 del 2001 e da ultimo alla legge 145 del 2002 ai contratti collettivi nazionali del rapporto di lavoro c.d. privatizzato stipulati a far data dal 1995 per il comparto regioni-enti locali (personale dipendente – dirigenti - segretari).

Parliamo, quindi, di tutto un insieme di norme che formano una grande parte nella trasformazione della azione amministrativa della Pubblica Amministrazione locale, e che in massima parte introducono strumenti e metodologie nuove rispetto alla tradizione giuridica precedente.

Anche qui, nel momento in cui si va ad affrontare il nuovo assetto ordinamentale, non ci si può esimere da un bilancio dell’esperienza avuta, e l’opinione che emerge è che tale esperienza non sia stata uniformemente da considerare brillante. Ci sono moltissimi enti in cui tali concetti non hanno minimamente attecchito, soprattutto in quelli di piccole e medie dimensioni.

Non solo, ci sono a mio avviso serissime questioni relative all’attendibilità dei bilanci, che spesso vengono "sistemati" con partite attive inesigibili, senza un’effettivo controllo da parte dei revisori dei conti, che sono un’organo che nell’assetto attuale non garantisce una sufficiente indipendenza dagli organi politici, e spesso neanche la necessaria competenza sulle materie specifiche dell’ente locale. Sono questioni delicate che attengono alla tenuta complessiva dell’assetto della finanza degli enti locali: il pericolo che vedo è quello dello scivolamento nel dissesto di molti enti, soprattutto di medie dimensioni, per una difficoltà oggi evidente nel garantire i principi in tema di formazione del bilancio.

Non so se l’introduzione di istituti di natura penale quali il falso il bilancio possano contribuire a frenare quella che mi sembra una tendenza presente in molti enti. Mi sembra però che la tendenza all’autonomia anche in materia contabile vada accompagnata da strumenti effettivi di controllo, per evitare di ripetere in piccolo le vicende che negli stati Uniti sono esplose con il caso Enron.

L’intervento di Antonio Meola al Consiglio Nazionale è stato molto perspicuo in questo senso.

Si è ragionato durante il Consiglio Nazionale sul binomio managerialità-garanzia della legittimità, che viene poi ad esplicitarsi nell’enucleazione di due funzioni distinte, quali la funzione di direzione generale e le funzioni residue rimaste in capo al Segretario Comunale.

Giustamente si sottolinea la necessità di giungere ad una unificazione delle funzioni in capo al Segretario Comunale, a prescindere dal nomen che tale figura verrà ad assumere. Questo è un obiettivo principe dell’UNSCP, ma anche della SSPAL.

Condivido questo obiettivo, ma credo anche che dovremmo sforzarci di ancorare tali funzioni, che tutt’oggi appaiono magmatiche nella terminologia giuridica e nella prassi concreta, almeno per quello che riguarda le funzioni di direzione generale, ad alcuni istituti giuridici che ci consentano un dialogo con la terminologia del nostro ordinamento.

Questo anche per consentire un aggancio all’elaborazione giurisprudenziale, che indubbiamente ha avuto e dovrà avere anche in futuro un ruolo nella definizione sempre più approfondita della figura.

In questo senso, uno stimolo viene dalla descrizione che ha svolto Iudicello del ruolo del Segretario Comunale in alcuni settori particolarmente complessi, quale quello delle opere pubbliche.

Ci aggiungerei almeno anche il settore dell’urbanistica, altro punctum dolens di molte amministrazioni, soprattutto del centro-sud.

Il ruolo descritto dal Iudicello è quello di coordinatore di un settore di per sé interdisciplinare, che deve partire dalla programmazione, via via fino al certificato di regolare esecuzione dei lavori, e che spesso se non viene svolto dal Segretario manca del tutto negli enti, soprattutto, ma non solo, in quelli piccoli. Per chi ha frequentato il corso Spes, come il sottoscritto, tale problema è stato affrontato con una apposito modulo "il Governo della città e la programmazione degli interventi".

Questo aspetto settoriale però può fornire lo spunto per una definizione generale, interna all’ordinamento giuridico molto più della definizione di direttore generale.

La definizione può essere per esempio quella di promotore dell’azione amministrativa, nel rispetto degli indirizzi degli organi politici, nonché garante della conformità della medesima all’ordinamento giuridico

Ci si può ispirare in tal senso ad una figura molto popolare negli ultimi anni, quella del Pubblico Ministero, che è non solo titolare dell’azione penale, ma anche promotore di giustizia, secondo un’interpretazione piuttosto diffusa in dottrina dell’art. 73 del R.D. n.12 del 30 gennaio 1941, relativo all’ordinamento giudiziario

Capisco che il riferimento può sembrare fuori luogo, visto il carico di significati simbolici che si attribuiscono a tale figura, nonché al settore penale in generale. Però mi serviva per comunicare la possibilità di definire una figura attiva nella vastità di procedimenti, atti e comportamenti che si svolgono all’interno di una pubblica amministrazione locale, senza necessariamente ricorrere a terminologie altre dalla nostra tradizione giuridica, anche se questo non esclude la possibilità in tal senso.

Il riferimento alla Magistratura quale modello di professionalità alta per un ruolo (una professione? un mestiere?) come quello che ci troviamo a ricoprire, un ruolo che, nonostante le trasformazioni in senso manageriale, a mio avviso ha un contenuto principalmente giuridico, mi sembra un valido modello per la costruzione concreta di una figura di Segretario adatta ai tempi nuovi che stiamo affrontando

Tale riferimento può quantomeno farci sentire meno soli quali figure sottoposte a processi di cambiamento. Si parva licet componere magnis, cioè se è possibile paragonare la nostra figura a quella dei Magistrati, non mi pare che anche loro, ed i Pubblici Ministeri in particolare, non siano messi in discussione negli ultimi tempi.

Sullo sfondo, invece, quale modello ideale di una professione di grande fascino, richiamo la citazione iniziale di un personaggio che somiglia molto all’ircocervo che stiamo cercando di definire (consulente – manager - garante della legalità sostanziale), e che non a caso ha avuto un grande ruolo quando i Comuni in Italia sono stati davvero importanti.

Sono così sicuri i Sindaci di poterne fare a meno ?

Segretario Comunale

Titolare della convenzione di segreteria Scandriglia - Orvinio (RI) nonchè Segretario Incaricato nell’Unione dei Comuni dell’Alta Sabina (composta dai Comuni di Casaprota, Orvinio, Poggio Moiano, Pozzaglia Sabina, Scandriglia, Torricella Sabina)