LA RELAZIONE DEL SOTTOSEGRETARIO ALLA FUNZIONE PUBBLICA, LEARCO SAPORITO

Roma, 28 gennaio 2003.

1 - Una premessa al tema del "nuovo" ruolo che il Segretario comunale/Segretario provinciale è chiamato a svolgere nel "nuovo contesto amministrativo" (riforma del Titolo V)

Crediamo che, dopo la riforma voluta dalla legge n. 127/97 e, più recentemente, a seguito delle modifiche al titolo V della Costituzione, sia giunto il tempo per interrogarsi sul futuro del Segretario comunale, del Segretario provinciale.

E lo diciamo mentre qualcuno ha messo in dubbio la sopravvivenza di questa figura professionale, anche se un giornalista ebbe a scrivere che i segretari comunali sono quelli che fanno, in silenzio, l’Italia (1).

Non possiamo non ricordare come il Segretario, fino al 1997, sia stato ritenuto il punto di riferimento dei decisori politici della burocrazia dell'Ente locale. Egli era colui che "doveva" sapere tutto ed era responsabile di tutto; in considerazione di ciò egli godeva arche d una certa autonomia nei confronti degli organi politici.

La legge n. 127/97 ha ridimensionato il ruolo del Segretario.

Infatti, ha limitato le sue funzioni ponendo l'accento su quelle di consulente al servizio dell'Ente. Inoltre essendogli affiancata la figura del direttore generale, si sono creati i presupposti per un certo dualismo, dato che chi è deputato a "gestire" può essere persona diversa da chi è tenuto a conoscere le "regole" per farlo.

Il fatto, poi, che si sia stabilito che la sua nomina rientri nella competenza diretta del decisore politico, ha determinato l'insorgenza di una situazione politico-amministrativa diversa rispetto al passato.

Alla luce della normativa richiamata, la più attenta dottrina ha inteso porre in evidenza le conseguenze di tale sistema:

a) è il decisore politico a nominare, appunto, il Segretario sulla base di una valutazione che si fonda sull'"intuitus personae> ;

b) dato che il Segretario si configura prevalentemente come consulente dell'istituzione locale, la fiducia del Sindaco non dovrebbe scaturire che dalla professionalità e dalla cultura che il candidato possiede (art. 15 del d.P.R. 4 dicembre 1997, n. 465 );

Ma sembra, a tal riguardo, che non sempre il decisore politico sia disponibile ad adottare questo parametro per effettuare la nomina.

E' da sottolineare, poi, il rischio che, a causa del "dualismo Segretario/Direttore generale", venga a mancare, nel contesto organizzativo (che, in ragione delle dimensioni dell'ente può essere più o meno articolato e complesso), un punto di riferimento preciso per i dipendenti; le deleterie conseguenze che il dualismo genera sono facilmente immaginabili.

Una certa quale perplessità (e anche forte, perché mette a repentaglio la stessa obbligatorietà della presenza della figura del Segretario nell'ambito del Comune) è stata espressa dalla dottrina in ordine agli effetti che la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione, può avere su questa figura professionale.

Il fatto che tale legge di riforma costituzionale sembra avere attribuito alle regioni la potestà legislativa in tutte le materie non espressamente riservate alla legislazione dello Stato, ha generato la convinzione che esse potrebbero legiferare in materia.

D'altra parte, è altrettanto noto che, in tema di enti locali, lo Stato avrebbe mantenuto legislazione esclusiva solo per quanto riguarda la materia elettorale, gli organi di governo e le funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane.

Vi sono, quindi, una serie di elementi che meritano attenta considerazione.

Tanto che si è avvertita l'esigenza di muovere i primi passi nel rispetto di una serie di linee-guida:

- sarebbe opportuno procedere alla riscrittura del Testo Unico sull'ordinamento degli enti locali, alla luce dei nuovi principi costituzionali;

- sarebbero da ritenere implicitamente abrogate le parti del suddetto T.U. in contrasto con le specifiche disposizioni innovative della riforma costituzionale.

Dal momento che le disposizioni legislative, che prevedono la presenza della figura del Segretario comunale nel contesto ordinamentale del Comune (o della Provincia), non possono essere considerate norme di principio, si registra un ordinamento dottrinale che pone in dubbio la imperatività della previsione di essa. Non solo: secondo alcuni il Segretario comunale non sarebbe un "organo di governo", per cui la potestà legislativa regionale potrebbe esercitarsi a regolare il suo status.

Sembra giunto, ormai, il tempo per trarre delle riflessioni in ordine alla vicenda giuridico-istituzionale di interesse. E lo si può fare, ormai, perché si è proceduto ad una accurata analisi di più enti di quelli che abbiano sperimentato le diverse soluzioni organizzative.

In tal modo si è in grado di valutare quale delle diverse soluzioni sia più utile e soprattutto se i benefici derivanti dall'introduzione della nuova figura del city manager possano giustificare il maggior costo a carico dei bilanci locali.

Oggi non è più prematuro trarre conclusioni che potrebbero apparire affrettate. Anticipando, qui, le conclusioni del ragionamento svolto, possiamo dire che va assicurata una risposta positiva in ordine alla compatibilità della previsione legislativa che impegna i comuni e le province a dotarsi del segretario con l'autonomia normativa e o organizzativa che è riconosciuta nel 1990 agli enti stessi (articoli 2, comma 4, e 89, comma 1, l.. n. 142).

La conferma viene dall'analisi che si può ormai svolgere intorno alle funzioni di cui il Segretario è titolare.

Si può affermare che nelle funzioni di consulenza giuridico-amministrativa rientrano le funzioni di consulenza e assistenza giuridico-amministrativa che egli deve rendere, in generale, nei confronti degli organi di governo.

Consulenza che tocca la conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto e ai regolamenti, e nel corso delle riunioni degli organi collegiali anche per evitare

che il consiglio e la giunta incorrano in errores in procedendo.

Questa funzione deve essere letta anche con riferimento a quanto previsto dall'articolo 147 dello stesso testo unico, che include fra i controlli interni anche quelli diretti a garantire la legittimità, la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa.

Sempre in questo gruppo rientra la, competenza consultiva del segretario, chiamato a rendere i pareri di regolarità tecnica e contabile sulle proposte di deliberazione nel caso in cui l'ente non abbia, responsabili di servizio.

Riguardo alle funzioni notarili, spetta al segretario curare la verbalizzazione delle riunioni del consiglio della giunta; inoltre egli è tenuto a rogare i contratti nei quali l'ente è parte autenticare scritture private e atti unilaterali da produrre nell'interesse dell'ente.

Comunque, egli è chiamato a svolgere delle funzioni di natura gestionale. Infatti, il segretario sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e ne coordina la loro attività ma solo quando manca il direttore generale; esercita, inoltre, le altre funzioni attribuitegli dallo statuto o dai regolamenti o conferitegli temporaneamente dal sindaco.

E ora, uno sguardo alle funzioni che svolge quando riveste l'incarico di direttore generale. Nel caso in cui 1'ente non si avvalga della figura professionale del direttore generale e il sindaco decida di conferire le relative funzioni al segretario, questi deve attuare gli obiettivi e gli indirizzi fissati dagli organi di governo, sovrintendere alla gestione dell'ente perseguendo livelli di efficacia e di efficienza e, a tal fine, predisporre il piano dettagliato degli obiettivi e la proposta di Peg.

In merito, c'è da chiedersi se questi compiti non vengano svolti da quel Segretario che non è direttore generale.

Ma il quadro delle responsabilità non è completo. Infatti, il segretario, fra l'altro, è titolare di numerosi altri compiti, alcuni previsti dallo stesso testo unico.

Egli è, tra l'altro, destinatario delle segnalazioni sugli squilibri di bilancio, che il responsabile del servizio finanziario è tenuto a effettuare quando riscontra fatti e circostanze che vi incidano (articolo 153, comma 6). Ha l'obbligo di trasmettere il bilancio di previsione all'organo regionale di controllo (articolo 174, comma 3); assume la responsabilità, unitamente al responsabile del servizio finanziario, della rendicontazione nei termini dei contributi straordinari assegnati all'ente da amministrazioni pubbliche (articolo 158, comma 1).

2. Ripercorrere la storia è utile... per evitare il moltiplicarsi di situazioni di precarietà nel rapporto di servizio

Si è fatto cenno al tempo in cui la figura del Segretario comunale (e provinciale) ha formato oggetto di una trasformazione, giuridica e funzionale: ciò è avvenuto con l'entrata in vigore della legge 15 maggio 1997, n. 127.

Non possiamo non ricordare come la nuova normativa, contenuta nell'art. 17, commi 67-86, di tale legge, sia stata il risultato di un intenso e lungo dibattito fra le associazioni di categoria e il mondo delle autonomie. Soprattutto da parte delle organizzazioni rappresentative degli enti locali, dopo le profonde modifiche apportate al sistema autonomistico dall'elezione diretta del Sindaco e del Presidente della Provincia, si è rivendicato un ruolo diverso e decisivo dell'Ente locale nella nomina del Segretario.

Mentre, quindi, con la legge 8 giugno 1990, n. 142, si prefigurava una situazione in cui la futura legge sullo status del Segretario si sarebbe limitata a coordinare, in modo sistematico, le diverse disposizioni concernenti 1a categoria, con la legge n. 127/1997 si è invece affermata la volontà di riscrivere totalmente la relativa disciplina, giungendo, per certi versi, a conclusioni antitetiche rispetto a quelle del legislatore del 1990.

È bene ricordare come tale mutamento dì prospettiva non sia stato improvviso.

Infatti, già nella legge 28 dicembre 1995, n. 549, che pure concerneva misure di razionalizzazione della finanza pubblica e che, quindi, poca attinenza avrebbe dovuto avere con la materia in esame, venivano introdotti, all'art. 1, i commi 84 e 85, che riguardavano, appunto, a figura del Segretario comunale e provinciale.

Con tali disposizioni si sopprimeva 1a previsione di una legge per la disciplina della nomina e della revoca del Segretario e si stabiliva, invece, che la nomina e la revoca sarebbero dovute avvenire d'intesa con il Sindaco e con il Presidente della Provincia.

La portata di tali disposizioni, se attuate, sarebbe stata tale da scardinare immediatamente l'intero sistema.

Un certo tempo, quindi, è trascorso... 'Tempo utile per riflettere. Ma non sembra, alla distanza, che sia servito a innovare.

Siamo tutti ben consapevoli del fatto che la riforma, introdotta con la legge n. 127/1997, ha recepito la richiesta più pressante proveniente dai sindaci, ossia la possibilità di scelta del Segretario.

Tale richiesta, è stata determinata - come già evidenziato - dall'insofferenza verso la situazione giuridica in cui si trovava il Segretario, funzionario statale, che dipendeva funzionalmente dall'Ente ma era amministrato dallo Stato.

Nel quadro di un'ampia revisione del modello organizzativo degli enti locali, la legge n. 127 citata, nei commi da 67 all'86 dell'art.17, ha definito il nuovo status del Segretario comunale e provinciale, sulla base dell'evoluzione subita dall'istituto e in aderenza all'assetto più decisamente autonomistico che il sistema dei poteri locali veniva acquisendo.

Il collegamento del Segretario allo Stato, viene ridotto ad una mera collocazione formale nel contesto dell'apparato o organizzativo statuale “lato sensu”, attenuata e mediata dalla dipendenza organica non più dal Ministero dell'interno, bensì da un ente strumentale.

Una professione, tante funzioni

RUOLO PROFESSIONALE

- è una figura fortemente professionale (articolo 43, comma 3, del d.lgs. 29/1993; ora, art . ... d.lgs. n. 165/200 I )

- egli dipende dall'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali (vigilata dal Ministero dell'interno).

- è obbligatoriamente presente in ogni ente locale (Comuni; Città metropolitana; Provincia…)

FUNZIONI

- funzioni di consulenza giuridico-amministrativa (collaborazione prestata agli organi dell'ente in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto e ai regolamenti; partecipazione con funzioni consultiva, referente e di assistenza alle riunioni del Consiglio e della Giunta; espressione del parere di regolarità tecnica nel caso in cui l'ente non abbia responsabili dei servizi)

- funzioni notarili (cura della verbalizzazione delle riunioni del Consiglio e della Giunta; rogito di tutti i contratti nei quali l'ente è parte e autenticazione delle scritture private e degli atti unilaterali nell'interesse dell'ente)

- funzioni di direttore generale (le funzioni di direttore generale sono esercitate quando attribuite)

- funzioni varie (ricevimento delle segnalazioni sugli eventuali squilibri di bilancio effettuate dal responsabile del servizio finanziario; obbligo di trasmettere il bilancio di previsione all'organo regionale di controllo; responsabilità, collegialmente al responsabile del servizio finanziario, della rendicontazione nei termini dei contributi straordinari assegnati all'ente da amministrazioni pubbliche; esercizio di ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti o conferitagli dal decisore politico di vertice)

NOMINA

da parte del decisore politico monocratico di vertice (sindaco e presidente della Provincia) il segretario dipende funzionalmente dal Capo dell’amministrazione, (sindaco/presidente)

- la nomina ha durata corrispondente a quella del mandato del decisore politico (sindaco o presidente della Provincia che lo ha nominato)

- il segretario cessa automaticamente dall'incarico con la cessazione del mandato del decisore politico (sindaco o presidente della Provincia), continuando a esercitare le funzioni fino alla nomina del nuovo segretario

- la nomina è disposta non prima di 60 giorni e non oltre i 120 giorni dalla data di insediamento del decisore politico (sindaco o presidente della Provincia], decorsi i quali i segretario è confermato

REVOCA

- il segretario pub essere revocato con provvedimento motivato del sindaco o del presidente della Provincia, previa deliberazione della Giunta, per violazione dei doveri di ufficio.

Peraltro, la qualifica di dipendente pubblico (non più di dipendente statale), espressamente conferita al Segretario, e l'iscrizione all'albo professionale sembrano confermare l'intento del legislatore, del resto già in qualche modo emergente dalla legge n. 142/1990, di assicurargli una certa indipendenza professionale.

Per assicurare una certa quale completezza al quadro della normativa di interesse occorre richiamare che, successivamente alla legge n. 127/ 1997, sono stati poi emanati con d.P.R. 4 dicembre 1997 n. 465, il regolamento di attuazione dalla stessa legge previsto, che integra la disciplina legislativa riguardante l'ordinamento della figura in esame, e con d.P.R. 20 ottobre 1998, n. 396, il regolamento sull'organizzazione e funzionamento della Scuola superiore per la formazione e la specializzazione dei segretari comunali e provinciali, anch'esso previsto dalla legge n. 127.

L'ultimo passaggio dell'evoluzione normativa ora richiamata, è, infine, costituito dal d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 recante il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, che ha riordinato e coordinato le disposizioni legislative vigenti in materia, tra le quali anche quelle riguardanti il Segretario comunale e provinciale contenute nella predetta legge n. 127/1997; ora esse sono confluite negli artt. 97-106, costituenti il capo Il del titolo IV, relativo a organizzazione e personale.

La legge (art. 97, comma 4, T.U.) elenca in modo specifico un gruppo di funzioni che costituiscono il nucleo delle funzioni tradizionali della figura del Segretario. E da esse occorre prendere le mosse per verificare se, oggi, continuano ad essere utili, necessarie ad assicurare quell'unità dell'ordinamento che deriva dalla lettura dell'art. 1 della Costituzione.

3. Un "nuovo" ruolo del Segretario comunale oppure la riscoperta di un ruolo "essenziale", in particolare a supporto dei decisori politici dei (piccoli) Comuni?

L'assetto odierno delle autonomie locali (Comuni; Città metropolitane; Province...) non è probabilmente quello definitivo

Troppo numerosi ed evidenti sono gli scompensi che la concreta applicazione della recente normativa ha determinato.

L'individuazione dei principi ispiratori dell'attuale processo di riforma e l'esame degli effetti negativi prodottisi, mediante una panoramica ampia ma nello stesso tempo anche sintetica della situazione attuale, può costituire la base utile all'individuazione dei possibili correttivi da introdurre..

Non c'è alcun dubbio che la legislazione (statale e regionale) antecedente l'entrata in vigore della 1. cost. n. 3/2001 abbia confermato la centralità del Comune e della Provincia nell'organizzazione pubblica, al fine di favorire la realizzazione del principio di sussidiarietà verticale ed orizzontale.

Tali enti, in virtù della loro maggior vicinanza con i cittadini, infatti, sono quelli che si trovano nelle condizioni di coglierne meglio i bisogni e le esigenze e di sollecitarne la partecipazione e l'intervento attivo in ambiti tradizionalmente pubblici

Al contempo, si sono poste le basi per una sostanziale responsabilizzazione delle autonomie locali sotto il profilo economico e finanziario.

La finanza degli enti locali è sempre più basata su entrate proprie, di natura sostanzialmente tributaria, piuttosto che trasferimenti erariali, provenienti cioè dallo Stato.

Quanto più l'ente sarà gestito in modo efficace, efficiente ed economico tante più risorse saranno disponibili per la realizzazione di opere pubbliche e per il perseguimento degli obiettivi prospettati con il programma elettorale.

Gli amministratori locali dovranno, quindi, rispondere di fronte alla collettività che li ha eletti, dei tributi e delle aliquote imposte in rapporto al risultati ottenuti in termini di servizi resi e di prestazioni erogate (accountabiIìty).

Dal 1993 ad oggi ci si è prodigati per pervenire all'abrogazione delle norme che imponevano, con carattere generale, modellì organizzativi predefiniti, assegnando ai singoli enti il compito di predisporre l'organizzazione interna ritenuta maggiormente idonea al perseguimento degli interessi della collettivìtà locale e quindi dei programmi risultanti dal programma elettorale.

La legge si limita a stabilire solamente gli elementi essenziali che debbono caratterizzare tutti gli enti locali, qualunque sia la struttura organizzativa adottata.

Così, ad esempio, tutti gli enti debbono prevedere un Segretario comunale o provinciale, per l'assolvimento dei compiti che la normativa gli assegna. Per il resto, Comuni e Province non rinvengono praticamente altra limitazione che quella derivante dalle proprie disponibilità e capacità finanziarie.

La competenza alla definizione dell'organizzazione dell'ente spetta principalmente alla Giunta comunale, che vi provvede attraverso il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi.

L'assegnazione della competenza alla Giunta, anziché al Consiglio, consente di introdurre nell'organizzazione, in modo rapido ed agevole, gli adeguamenti ed anche le modifiche sostanziali che si ritengano necessarie od opportune.

La struttura organizzativa adottata dall'ente acquisisce quindi il carattere della flessibilità.

Contestualmente si è proceduto alla soppressione pressoché totale dei controlli amministrativi di legittimità sugli enti locali mediante l'abolizione del visto di legittimità del Segretario comunale ed il ridimensionamento della competenza dei Comitati Regionali di Controllo.

Ciò sul presupposto che il riscontro della legittimità sui singoli atti e provvedimenti amministrativi competa all'autorità giudiziaria e non alla struttura burocratica, la quale ha invece il diverso compito di raggiungere in modo legittimo gli obiettivi stabiliti dall’autorità politica dell'ente di appartenenza per il soddisfacimento degli interessi della collettività amministrata.

Tale linea-guida è stata affiancata da un movimento culturale che ha inteso considerare come innovativa l'introduzione del controllo di gestione, dei controlli interni e di altri strumenti di verifica e monitoraggio dell'attività svolta dai dirigenti, mutuandoli dall'esperienza privatistica ed adattandoli alle specificità del contesto pubblico.

La verifica di legittimità degli atti e dei comportamenti adottati non sembra più assumere rilievo autonomo ma si verrebbe a svolgere nel contesto della valutazione dell'attività di perseguimento degli obiettivi assegnati, acquisendo così un significato sostanziale diverso da quello attribuitogli dalla precedente normativa.

Secondo tale orientamento un atto od un comportamento perfettamente legittimo potranno cosi essere valutati negativamente qualora siano stati la causa o la concausa del mancato raggiungimento dell'obiettivo, sempre che il funzionario avesse la possibilità di adottare un diverso atto o comportamento anch'esso perfettamente legittimo ma maggiormente idoneo al raggiungimento dello scopo.

La legittimità degli atti adottati e dei comportamenti tenuti sono, dunque, il presupposto indefettibile per la valutazione positiva dell'operato del dirigente.

Oggi, l'esperienza maturata nel campo ci aiuta, a svolgere qualche riflessione. Chi si pone, oggi, a tutela della garanzia della legittimità dell'azione amministrativa degli enti locali? Soprattutto, a seguito della soppressione delle tipologie di controlli previsti dalla normativa precedente; cosa che è avvenuta con la legge cost., n. 3/2001.

Se il quadro è questo, è non è dei più sereni, si avverte l'esigenza di dichiarare l'obbligatorietà della presenza del Segretario comunale o provinciale presso ciascun ente locale.

La legislazione gli assegna espressamente funzioni generiche ed indeterminate, comportandone, di fatto, il congelamento. Se ne garantisce, in altri termini, la sopravvivenza ma si attribuisce al Sindaco ed al Presidente della Provincia il potere di riservargli una posizione centrale nell'organizzazione dell'ente e nel perseguimento degli obiettivi localmente determinati o di relegarlo ai margini della struttura, privandolo di qualunque compito significativo, con tutta una gamma di soluzioni intermedie rimesse sempre alla volontà del decisore politico.

4. Gli esiti della riforma del ruolo del Segretario comunale sui Comuni di minore entità.

Le dimensioni della grandissima maggioranza dei Comuni italiani sono ridotte o ridottissime.

E' questo un dato di fatto di cui non hanno tenuto conto i Governi che ci hanno preceduto.

La riforma del ruolo del Segretario comunale ha prodotto su tali enti effetti indesiderati particolari, che si assommano di frequente a quelli provocati negli enti di maggiori dimensioni.

Si è potuto constatare che le spese per il personale sono cresciute in modo consistente in conseguenza soprattutto dell'attribuzione delle indennità contrattuali ai dipendenti incaricati delle posizioni organizzative o della responsabilità degli uffici c dei servizi.

Alle maggiori spese, purtroppo, non ha corrisposto una generale ed effettiva conduzione dell'attività secondo principi di imparzialità, legalità, efficacia, efficienza ed economicità.

Ne è invece derivato, quasi esclusivamente, un considerevole aumento della pressione della fiscalità locale. Al fine di assicurare anche negli enti più piccoli l'effettività del principio di separazione tra compiti gestionali e di indirizzo e controllo, la legge ha prescritto l'assegnazione delle funzioni di carattere dirigenziale al personale inquadrato in categoria C o D (corrispondenti alle precedenti VI, VII o VIII qualifiche funzionali).

Ma l'assenza, all'interno dell'ente, di dirigenti non costituisce certo un fatto che valga da solo a conferire ai dipendenti apicali presenti, appartenenti per lo più a categorie medio-basse, le capacità necessarie allo svolgimento delle funzioni proprie della dirigenza, essendo le stesse in relazione all'individuo e non al concreto contesto organizzativo dove questo opera.

L'attribuzione della responsabilità degli uffici e dei servizi, con o senza riconoscimento delle posizioni organizzative, si risolve dunque frequentemente nell'assegnazione delle funzioni proprie della qualifica dirigenziale a personale collocato in categorie anche ulteriormente inferiori a quella immediatamente sottostante, per il tempo determinato dal Sindaco e non stabilito da alcuna norma di legge o contrattuale.

La procedura di reclutamento dagli stessi sostenuta per l'assunzione nell'ente risulta in relazione alla categoria di effettivo inquadramento e quindi all'assolvimento di funzioni di carattere esecutivo od impiegatizio.

Ci si è dimenticati volutamente di un fatto: che il personale incaricato delle posizioni organizzative e della responsabilità degli uffici e dei servizi è spesso in possesso di competenze tecniche modeste e l'inesistente o scarsa preparazione professionale allo svolgimento di funzioni dirigenziali lo rende particolarmente sensibile alle pressioni della parte politica.

Senza contare che frequentemente uno stesso lavoratore è nominato dal Sindaco responsabile di aree o settori assolutamente eterogenei, con nessun altro dipendente assegnato oltre se stesso.

La ristrettezza dei contesti di riferimento, costituiti spesso da qualche centinaio di cittadini, e le scarse risorse a disposizione, rendono praticamente impossibile ogni tentativo di distinzione tra attività di indirizzo e controllo ed attività di carattere gestionale.

L'autorità politica, in aggiunta, non è in grado di esercitare l'attività di indirizzo e di controllo più che per effettiva incapacità, per mantenere un forte potere decisionale in relazione ai casi specifici e concreti.

5. L'albo nazionale dei segretari comunali e provinciali: una separazione "fittizia" dal Ministero dell'interno.

Di peculiare rilievo rispetto al precedente ordinamento è l'istituzione dell'albo nazionale dei segretari comunali e provinciali (art. 98 TU.).

In sostanza si tratta non di un albo professionale, bensì di un ruolo.

Infatti, nella sua corretta accezione l'albo, che è previsto per i liberi professionisti, è destinato a rendere pubblico il possesso dei requisiti di idoneità degli iscritti per l'esercizio dell'attività professionale, mentre, invece, il Segretario comunale, secondo l'attuale ordinamento, non ha con il Comune un rapporto di incarico professionale, ma è in realtà funzionario dipendente dall'Agenzia, cui è appunto affidata, la gestione dell'albo.

Articolato in sezioni regionali, all'albo si accede per concorso.

Ed è bene ricordare che il numero complessivo degli iscritti non possa essere superiore al numero dei comuni e delle province ridotte del numero delle sedi unificate, maggiorato di una percentuale determinata ogni 2 anni dal Consiglio di amministrazione dell'Agenzia prevista dall'art. 102 del TU., in modo da garantire un adeguata opportunità di scelta da parte dei sindaci e dei presidenti di Provincia (art. 98, comma 2).

L'iscrizione all'albo è subordinata al possesso dell'abilitazione conseguita presso la Scuola superiore per la formazione e specializzazione dei dirigenti della pubblica Amministrazione locale, ovvero presso la sezione autonoma della Scuola superiore dell'Amministrazione dell'interno.

Al relativo corso si accede mediante concorso nazionale a cui possono partecipare i laureati in giurisprudenza, scienze politiche ed economia e commercio.

L'albo è articolato secondo la previsione della legge in fasce professionali, in cui i segretari sono iscritti in base alla qualifica ed all'anzianità posseduta.

Per ampliare il bacino di scelta dei sindaci e conservare, quindi, gli equilibri nelle dotazioni organiche delle singole fasce si è previsto, in alcuni casi espressamente disciplinati, il passaggio alla fascia superiore (in presenza dell'idoneità a Segretario generale o dell'anzianità di qualifica di almeno 5 anni).

Inoltre, è stata fatta la scelta di costituire un albo chiuso; non è consentita infatti l'iscrizione a soggetti estranei alla categoria, e solo in fase di prima applicazione è stata prevista la possibilità di iscrizione per i vicesegretari, purché abbiano svolto per almeno 4 anni le relative funzioni.

Sempre nell'ottica di privilegiare il rapporto fiduciario tra Segretario e Sindaco, di consentire la più ampia probabile scelta e di agevolare le possibilità di trasferimento per i segretari, è stato previsto che l'iscrizione nella sezione dell'albo della Regione in cui si presta servizio o in cui si ha la residenza, possa essere contestuale all'inserimento negli elenchi aggiuntivi di altre tre sezioni regionali; la successiva iscrizione è condizionata alla disponibilità del contingente stabilito dal Consiglio di amministrazione ed alla scelta del Sindaco.

Il complesso delle regole che presidiano l'istituzione di un ente strumentale come l'Agenzia, con le sue articolazioni regionali, si dimostra, ormai, congrua?

Oppure, la competenza legislativa esclusiva che la dottrina sembra riconoscere alle Regioni sul tema è tale da poter mettere in crisi l'apparato istituzionale così come è stato architettonicamente definito?

A questo punto c'è da pensare a un nuovo sistema ordinamentale, che faccia riferimento a istituzioni pubbliche di livello statale di più lunga tradizione...

6. Il contesto in cui opera quale professionalità richiede? E con, quali strumenti si può acquisire?

Si è fatto cenno all'atteggiamento culturale di Governi che pensavano di "copiare" modelli gestionali esteri, mentre erano intenti a trasferire al sistema delle periferie pezzi dello Stato. La soppressione dei controlli di legittimità, di carattere formale, non è stata accompagnata dall'introduzione di strumenti idonei a garantire che l'attività amministrativa intesa al perseguimento degli indirizzi e degli obiettivi si svolga nel rispetto sostanziale della normativa nazionale.

I nuclei di valutazione ed i servizi di controllo interno, laddove istituti, non rappresentano un efficace scudo contro comportamenti arbitrari in quanto per lo più composti da individui di fiducia dell'amministrazione, soggetti anch'essi al mancato rinnovo dell'incarico ed alla revoca.

Il compito dei componentì il nucleo consiste molto spesso nel reperire e fornire all'autorità politica gli elementi per giustificare decisioni già assunte...

A fronte della situazione prospettata, il Segretario comunale non ha gli strumenti per svolgere un ruolo che si dimostri un valido correttivo ed una affidabile garanzia per i cittadini ed i dipendenti.

Anche nel caso in cui gli siano conferite le funzioni di Direttore Generale, infatti, tutti i poteri gli derivano dal Sindaco, il quale nello stesso modo in cui li ha conferiti può

anche decidere di toglierli.

La condizione giuridica ed economica del Segretario, così come per i dipendenti, dipende in grandissima parte dalla volontà del capo dell'amministrazione.

La possibilità della non riconferma a seguito del rinnovo dell'amministrazione, ed il conseguente collocamento in disponibilità, influisce pesantemente su qualunque decisione e comportamento, determinando un sostanziale ed indiscutibile allineamento con le posizioni del Sindaco.

Situazioni in tutto analoghe e disciplinate dettagliatamente dalia normativa nazionale, risultano considerate e trattate in modo anche molto differenziato in relazione al Comune nel quale si verificano.

Non esiste alcun meccanismo che possa garantire l'applicazione uniforme, su tutto il territorio nazionale, di una certa, disposizione di legge, neppure qualora l'ordinamento attribuisca ad essa il carattere della tassatività e dell'inderogabilità.

Ciò determina a volte gravi disparità di trattamento ed evidenti violazioni del principio di eguaglianza, con nessun altro rimedio per il cittadino se non il ricorso all'autorità giudiziaria, la quale tuttavia non è in grado di fornire risposte in tempi ragionevoli e non rappresenta quindi un valido rimedio.

Anche gli standard di qualità delle prestazioni rese ai cittadini variano notevolmente in relazione al Comune di residenza, creando sperequazioni che solo occasionalmente trovano corrispondenza in una pressione tributaria differenziata.

La riforma ha fornito agli organi rappresentativi delle collettività locali gli strumenti per perseguire gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti.

Non ha, invece, introdotto i correttivi necessari a consentire che l'autonomia di Comuni e Province si sviluppasse in modo coerente con gli interessi generali, come formalizzati nella normativa statale e regionale.

Lo scollamento esistente tra normativa statale e regionale ed interessi reali della collettività ne ha comportato la diffusa percezione quale fattore di inutile rigidità e di ostacolo alla soddisfazione delle esigenze delle comunità locali.

La svalutazione, assieme alla normativa, ha riguardato anche i soggetti aventi il compito dì assicurarne il rispetto.

La figura del Segretario comunale, sotto questo profilo, ha sofferto e soffre per colpe in gran parte non proprie.

Anziché agire in profondità sulle cause di inadeguatezza della legge, infatti, l'ordinamento ha preferito colpirne, più sbrigativamente, i rappresentanti.

Il federalismo territoriale, basato cioè su Comuni e Province, reca così sin dalla nascita il germe della propria fine.

L'azione degli enti locali deve necessariamente raccordarsi ed armonizzarsi con gli interessi di rilievo più generale.

Gli atti normativi (quali la legge, i decreti, i d.P.R., ecc.), non costituiscono ostacoli da aggirare ma disposizioni da osservare scrupolosamente nel loro significato sostanziale, in quanto espressione di tali interessi.

Sappiamo che la recente riforma degli enti locali è chiaramente ispirata ad un federalismo che si ritiene possa essere a ragione qualificato come territoriale, in quanto fondato sull'azione delle amministrazioni territoriali- a diretto e maggiore contatto con i cittadini, Comuni e Province.

La concreta realizzazione di tale ipotesi federalista richiede quale indefettibile presupposto che esistano solidi ed efficaci strumenti idonei ad assicurare che l'operato delle autonomie locali si svolga nei limiti consentiti dalla legislazione nazionale e regionale.

Occorre garantire che l'interesse locale si realizzi nel rispetto di quello generale, concorrendo anzi al suo soddisfacimento. Ciò costituisce la maggiore e più solida garanzia dell'effettività dei poteri attribuiti e del consolidamento dell'autonomia riconosciuta.

Il Segretario comunale e provinciale ha da sempre costituito la chiave di volta delle amministrazioni locali. I correttivi all'attuale situazione debbono dunque passare per tale figura.

E' opportuno chiarire subito che il ruolo tradizionalmente svolto dal Segretario di garante della legittimità e quindi di soggetto terzo ed imparziale rispetto all'autorità politica dell'ente nel quale svolge la propria attività, è da rivitalizzare.

Gran parte dei Comuni italiani è dì dimensioni piccole o piccolissime, con capacità finanziarie corrispondentemente ridotte o ridottissime.

Si tratta, quindi, di enti privi dei mezzi necessari per far ricorso a risorse umane altamente qualificate diverse dal Segretario comunale.

Anche nel caso in cui tali risorse fossero disponibili inoltre, l'orientamento dell'azione pubblica verso i risultati apprezzati dall'utenza ne comporterebbe il prioritario utilizzo per la soddisfazione degli interessi della collettività amministrata.

Le considerazioni svolte mantengono quindi la propria validità anche nella prospettiva dell'accorpamento degli enti di minori dimensioni.

Il testo unico ha riservato una sorpresa di particolare rilievo per i segretari comunali e provinciali. Nel testo definitivo del provvedimento è scomparso, infatti, il riferimento al ruolo di "funzionario o dirigente pubblico" del segretario contenuto nell'articolo 17, comma 67, della legge 127/1997.

In realtà non si tratta di una novità assoluta.

Già l'atto di indirizzo per la disciplina contrattuale del rapporto di lavoro dei segretari comunali e provinciali rivolto dal Governo all'Aran conteneva la precisa indicazione circa la peculiarità della natura professionale dei segretari comunali e spiegava come fosse indifferente ai fini della loro qualificazione il riferimento contenuto nella legge 127/1997 al ruolo di "funzionario o dirigente".

Lo stesso Consiglio di Stato, nel parere reso sul testo unico, aveva formulato osservazioni sulla qualificazione del segretario comunale come "dirigente o funzionario pubblico", ritenendola superata dalla "privatizzazione (anche) dei segretari comunali e provinciali" e dall'atto di indirizzo adottato dal Presidente del Consiglio dei ministri ai fini della disciplina contrattuale del rapporto di lavoro della categoria.

La nuova formulazione prevista dal testo unico accentua, quindi, la peculiarità della figura dei segretari comunali che, peraltro, è sempre stata una prerogativa di questa categoria anche nell'ordinamento previgente la riforma del 1997.

E' curioso registrare un fatto: che lo status economico dei Segretari comunali/provinciali è notevolmente migliorato; ma la loro responsabilità sembra essersi ridotta...

Anzi lo Stato, creando nuovi apparati, nuove istituzioni ha voluto dire ciò che non aveva avuto la possibilità di dire per quasi cinquanta anni. Ora si tratta di continuare ad innovare, abbattendo i costi e destinando le risorse all'innalzamento della cultura di questi dirigenti.

7. La Scuola di formazione per i segretari comunali e provinciali.

Diventa, quindi, indispensabile un richiamo all'agenzia formativa che è stata istituita nel 1998.

Con lo strumento utilizzato per l'esercizio dei nuovi compiti e funzioni attribuite ai segretari comunali e provinciali e, quindi, per il conseguimento degli obiettivi di efficienza e produttività che da loro si attendono, assumono rilievo la formazione, il perfezionamento e l'aggiornamento professionale.

Con il d.P.R. n. 396/1998 si è emanato il regolamento che disciplina l'organizzazione, il funzionamento e l'ordinamento contabile della Scuola superiore per la formazione e la specializzazione dei dirigenti della pubblica Amministrazione locale e delle scuole regionali ed interregionali.

L'istituzione di una Scuola siffatta trova giustificazione nell'esigenza di provvedere alla formazione professionale anche dei dirigenti ed equiparati degli enti locali, che finora non hanno avuto, diversamente da quelli del comparto ministeri, un organismo istituzionalmente a ciò preposto.

Significativa, in tal senso, è la scelta della denominazione della Scuola stessa, che non reca un riferimento esplicito ai segretari comunali e provinciali, ma con una locuzione generale e onnicomprensiva è finalizzata alla "formazione e specializzazione dei dirigenti della pubblica Amministrazione locale".

In tal anodo, viene efficacemente evidenziata anche la già rimarcata "flessibilità" del nuovo ruolo del Segretario, che risulta inserito in modo inscindibile nell'organizzazione burocratica dei comuni e delle province, postulandone una formazione professionale omogenea con quella del personale dell'Ente in cui è chiamato a svolgere le proprie funzioni.

L'attività della Scuola è stata, poi, improntata in modo da attuare il massimo decentramento nell'attività di aggiornamento e perfezionamento professionale, con la possibilità di istituire anche scuole regionali ed interregionali, in modo da fornire la più ampia autonomia nell'insegnamento di materie che siano più aderenti possibile alle varie realtà locali.

La diversità di attività formativa curata nelle predette scuole trova, comunque, il suo momento unificatore nella programmazione didattica definita dal Comitato tecnico-scientifico della Scuola superiore, alla quale, peraltro, resta riservata la gestione dei corsi di formazione iniziale finalizzati al rilascio dell'abilitazione per l'iscrizione all'albo.

Tali corsi possono essere gestiti direttamente dalla nuova Scuola, ovvero, previa convenzione, con l'apposita Sezione autonoma della Scuola superiore dell'Amministrazione dell'interno (S.S.A.I.), (art. 104, comma 2, TU.). Alla sede centrale della Scuola sono riservati, altresì, - in base all'art. 1, commi 3 e 4, del regolamento - i corsi di specializzazione e le relative prove selettive per il conseguimento della idoneità a Segretario generale.

Quanto all'organizzazione dell'attività formativa il regolamento prevede (art. 4, comma 3) che i direttori delle scuole regionali ed interregionali formulano proposte al Direttore della Scuola "centrale" per la definizione dei piani di studio e dei programmi didattici.

Per lo svolgimento dei corsi di aggiornamento e di perfezionamento dei segretari comunali e provinciali, le scuole regionali ed interregionali possono avvalersi di convenzioni con la Scuola superiore della pubblica Amministrazione, con la S.S.A.I., con le università, con il Formez, nonché con gli altri istituti, enti e società di formazione e di ricerca pubblici e privati che presentino i necessari requisiti di organizzazione e qualificazione professionale.

Quanto ai contenuti dei corsi di aggiornamento e di perfezionamento - oltre a quelli già illustrati con riferimento in generale all'attività formativa della Scuola nel suo complesso - va ricordato che nei relativi programmi dovranno trovare posto le nuove tecniche di gestione manageriale e una conoscenza complessiva delle tecniche di controllo di gestione e di qualità dei servizi pubblici. Proprio a tal fine si prevede " lo scambio di esperienze", a cui prima si è fatto cenno, con esponenti dell'imprenditoria pubblica e privata nazionale, comunitaria e internazionale nonché di pubbliche amministrazioni estere.

Va ricordato, infine, che le sedi regionali ed interregionali potranno occuparsi anche dell'attività di elaborazione di studi e ricerche, con attenzione particolare rivolta alle tematiche relative agli enti locali. Tali sedi potranno, quindi, organizzare seminari e congressi rivolti sia a segretari comunali sia al personale degli enti locali, allo scopo di approfondire e comprendere le varie innovazioni legislative in corso di evoluzione.

Su questi percorsi istituzionali, sulla loro effettiva efficacia occorre meditare. Nell'interesse dei cittadini, del sistema delle imprese.

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(1) Il giornalista Alfredo Ferruzza svolse una indagine sui segretari comunali e provinciali, riportata dal settimanale "Gente" nei nn. 36, 37 e 38 del settembre 1964: la stessa, arricchita da alcune pagine tratte da "Ricordi di un Segretario comunale" , di Giusto Poveroté, e da una parte "storica", si ritrova nel volumetto di Alfredo Ferruzza - Gino Tani Gerardo Coppa, "Gli eroi sconosciuti che fanno in silenzio l'Italia", Noccioli Editore, Firenze , 1966.