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Egregio
collega Segretario nazionale , sono Alberto Provenzano, Segretario
generale della Provincia di Trapani, che |
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Ruolo del segretario comunale a seguito della riforma del titolo V della Costituzione |
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Al Segretario Nazionale dell'Unione dei Segretari comunali e provinciali Egregi colleghi, ho ricevuto l'invito a partecipare alla Assemblea del 9/01/2003 a Roma per dibattere il problema relativo al ruolo del Segretario comunale nel nostro Ordinamento giuridico. Quale Segretario Provinciale di un ente, sul punto di essere collocato a riposo, mi sento in dovere morale di dare il mio contributo per mantenere la categoria e la figura del segretario comunale, in cui ho svolto per quaranta anni tutta la mia attività lavorativa. Ancora perché vedo che si sta avverando, a meno di particolari miracolose svolte di indirizzo politico, il disegno di chi in passato o anche adesso vuole cancellarne la figura ed il ruolo. Se osserviamo il contenuto della legge costituzionale dell'ottobre 2001, n.3 con la modifica del titolo V della Costituzione, possiamo dedurre come ai Comuni e agli altri Enti locali si darà la facoltà di sopprimere la figura. Facoltà che sarà sicuramente esercitata stante l'indirizzo politico dominante come dimostrano le delibere di Castel di Tora e dell'altro comune di Avellino, Lauro. Decisioni che sarebbero state prese a ruota da quasi tutti gli altri Enti se per una interpretazione della legge n. 3/2001, non si fosse bloccata l'applicazione per la espressa necessità di avere una legge attuativa. La legge attuativa sta per essere varata , denominata legge La Loggia, con la delega alla modifica del t.u. 267/2000, che necessariamente spazzerà via questa figura almeno nella forma giuridica attualmente esistente. L'elaborazione necessaria per prevenire un tale esito si deve basare su un ruolo "vero" da assegnare al Segretario comunale nell'ambito delle competenze dell'Ente, che sia funzionale alle necessità operative e non fantomatiche o peggio secondarie e di nessun rilievo, che fatalmente finirebbero, per lo meno per il principio della economicità della azione amministrativa, per spazzarlo dalla scena. Prendiamo punto per punto le funzioni assegnate al Segretario comunale. Sono funzioni gestionali, di assistenza, di consulenza. Le funzioni gestionali vengono svolte più opportunamente dai dirigenti o dai responsabili dei servizi e solo negli enti di piccole o medio piccole dimensioni si possono prevedere in capo al segretario, mentre in tutti gli altri enti è più confacente alla efficienza dei servizi che il segretario non sia investito di funzioni gestionali. Le funzioni di assistenza agli organi e di verbalizzazione delle sedute, sono spesso svolte in modo di gran lunga più operativo da strutture organizzative complesse dotate di strumentazione elettronica che riporta fedelmente gli interventi dei componenti, per cui risponde in modo sollecito e preciso alla richiesta dell' organo politico. In ogni caso costituisce una attività importante si ma marginale rispetto ai contenuti di efficienza ed efficacia della azione amministrativa. La funzione di consulenza si aggiunge ad altra fonte che la legge mette a disposizione dei rappresentati degli enti, quali gli esperti, i collaboratori con contratto a tempo determinato, i consulenti e quanti altri ancora, per cui spesso per la genericità della formazione del segretario il politico tende a non fare uso di detta consulenza se non in modo sporadico, a meno che non abbia un particolare rapporto di fiducia col segretario. Appunto il rapporto di fiducia collega in modo penetrante e pervasivo la figura del segretario al sindaco, con la conseguenza che questo diventa il dominus del rapporto collaborativo condizionando pesantemente l'operato del funzionario. Giustamente, allora, al segretario è stato tolto il potere di esprimere il parere di legittimità sugli atti, limitato per altro esclusivamente agli atti deliberativi degli organi collegiali, in quanto il segretario non ha nel sistema attuale alcun margine di indipendenza e autonomia, dovendosi chiaramente o per accezione tacita, adeguare al pensiero e agli intendimenti politici del sindaco. Condizionamento ancora di più gravante sul rapporto se il sindaco, esercitando un suo potere assegna al segretario le funzioni di direttore dell'ente. In questo modo non si esercita alcun controllo di legittimità sugli atti ed anzi la prassi è esattamente quella di adottare gli atti senza tenere conto della legittimità a meno che non ne discendano chiaramente sanzioni penali, o contabili a carico di chi li adotta; e non sempre perchè se la volontà politica è quella di raggiungere uno scopo, anche se non penalmente rilevante, si adotta l'atto con la responsabilità del dirigente che "obtorto collo" esegue. Però in un moderno Stato-ordinamento la imparzialità e la legittimità degli atti è momento irrinunciabile. (art. 97 della costituzione). Personalmente ritengo che lo spazio giusto del Segretario comunale all'interno dell'ente locale debba essere ricercato nella funzioni di rispetto della legalità. Come del resto era fino a poco tempo fa nell'immaginario collettivo. Questo comporta una serie di aggiustamenti della struttura organizzativa che devono essere pesati e ponderati. A seguito la soppressione dell'art. 130 della costituzione non è ulteriormente pensabile una funzione di controllo preventivo di legittimità per tutte le motivazioni che ne hanno giustificato la cancellazione, nè tanto meno un surrogato che non sarebbe accettato dalla classe politica. Neppure un ripristino del parere preventivo di legittimità in quanto poco efficace e spesso eluso con artifici dal politico. Per altro il nuovo strumento non deve ledere la autonomia gestionale e organizzativa degli enti locali dovendo rientrare, se si vuole dare una giusta funzione, nel concetto di cui all'art. 117 lettera p) della costituzione, cioè di organo essenziale la cui individuazione è riservata allo Stato. L'esercizio della funzione di verifica della legittimità degli atti può essere espletato solo da un organo nominato dallo Stato quale garante della imparzialità e legalità della azione degli organi a rilevanza pubblica, sottraendolo totalmente al controllo diretto o indiretto dell'ente locale per assicurare la imparzialità, nei limiti del sapere e del comportamento umano, in modo da potere garantire sia i cittadini di qualunque colore politico sia gli amministratori di maggioranza e soprattutto di minoranza. Il segretario comunale svolgerà funzioni di tipo notarile mediante assistenza alle sedute degli organi collegiali verbalizzando e certificando gli atti , ed inoltre mediante la rogazione dei contratti. Svolgerà funzioni di controllo per accertare la rispondenza dell'azione amministrativa, nella quale non avrà parte in nessuna fase del procedimento, soltanto se investito del problema mediante istanza del cittadino che si sente leso nei suoi interessi o diritti, o del consigliere di maggioranza o di minoranza. Per esercitare tale funzione in modo imparziale non potrà rilasciare all'amministrazione pareri scritti su una determinata questione scindendo il connubio attualmente esistente tra il sindaco e il segretario comunale. Allo stesso sarà riconosciuto il potere di sospendere per un tempo breve, con provvedimento motivato tutti gli atti adottati dagli organi collegiali o monocratici qualora e solo qualora ne viene investito formalmente dal consiglio o da uno o più componenti il consiglio, o in casi da prevedersi espressamente da cittadini in caso di lesione di interessi o di diritti. Allo stesso sarà conferito il potere di rimettere gli atti al TAR competente per territorio o ad altre autorità giudiziarie per la definitiva pronuncia sulla legittimità della azione amministrativa, senza oneri o con oneri a carico dell'ente locale in caso di soccombenza. Questa azione dovrebbe essere preceduta da un invito-diffida agli organi competenti a revocare l'atto ritenuto illegittimo o ad adottare l'atto omesso. Con l'istituzione della nuova figura verrebbe superato il problema della rinuncia al ricorso al TAR che impedisce a tanti cittadini di potere avere ragione dei loro interessi in quanto gli oneri di difesa sono superiori al vantaggio che avrebbero da un eventuale accoglimento del ricorso. Potrebbe svolgere inoltre le funzioni di conciliatore nelle cause in materia di lavoro instaurate dai dipendenti dell'ente locale. Si realizzerebbe in tale modo realmente la figura del " difensore civico" prevista per la prima volta nel 1990 con la legge 142 che ancora oggi o non risulta istituita o non funzionante perché in effetti non dotata di poteri reali di dissuasione sugli organi gestionali dell'ente. Se si esamina la figura del difensore civico infatti si vede come la legge istitutiva ma anche il 267/2000 l'abbiano lasciata nel limbo, assegnando allo Statuto dell'ente la determinazione delle modalità di nomina e delle funzioni, quasi mai dotata di effettivi poteri dissuasori di una attività illegittima. Il limite della attuale figura del difensore civico sta appunto nella nomina di preminente carattere politico spesso non legata a reali competenze tecnico giuridiche dei nominandi e al mancato trasferimento dei poteri di cui gli organi istituzionali, maggioranza e minoranza non si vogliono privare. La nomina del segretario comunale per le funzioni prioritarie di attività notarile e di verifica di legittimità dovrebbe essere affidata al ministero di grazia e giustizia, con una gestione che potrebbe essere assimilata a quella dei giudici di pace, potendosi profilare sostanzialmente una simmetria operativa tra la competenza in materia civile e quella amministrativa. Personalmente, ritengo che solo con queste nuove e più penetranti funzioni che assicurerebbero un ruolo vero, funzionale, socialmente utile e penetrante della azione amministrativa dell'ente la figura del segretario comunale e provinciale può continuare ad esistere. Questo
nuovo ruolo comporta certamente una capacità tecnico giuridica non
indifferente, che deve essere preceduta da una preparazione professionale
elevata ma qualificante e assolutamente decorosa. |