Fermo amministrativo, sentenza della Corte di Cassazione

1. L'istituto disciplinato dal comma 6 dell'articolo 69 del regio decreto 2440/23 sulla contabilità generale dello Stato, ai sensi del quale una amministrazione dello Stato che abbia a qualsiasi titolo ragioni di credito verso aventi diritto a somme dovute da altre amministrazioni può richiedere la sospensione del pagamento di dette somme, comunemente denominato fermo amministrativo, si configura come uno strumento cautelare provvisorio diretto a legittimare la sospensione temporanea del pagamento di debiti liquidi ed esigibili da parte dello Stato a salvaguardia dell'eventuale compensazione con crediti, anche non attualmente liquidi e esigibili, che la stessa o altre branche dell'amministrazione statale, considerate come organi di una stessa persona giuridica, vantino nel confronti del medesimo soggetto (così Cassazione sezioni unite 7414/98; 423/89; 3611/84; 391/79; 1389/67; Consiglio di Stato 350/98; 1333/96; 375/96; 123/85).
2. L'istituto del fermo amministrativo trova radice in un potere eccezionalmente attribuito alla pubblica amministrazione in considerazione della specifica valenza dell'interesse perseguito, e segnatamente in relazione ad una valutazione di prevalenza delle esigenze erariali rispetto al diritto soggettivo del creditore. A seguito dell'esercizio di detto potere autoritativo, il quale presenta i connotati di un'ampia discrezionalità, la posizione di diritto soggettivo del creditore degrada ad interesse legittimo per tutto il periodo di efficacia del fermo, con riferimento alla esigibilità della prestazione alla scadenza prevista (vedi sul punto, di recente, sezioni unite 1733/02), con la conseguenza che le azioni promosse dal creditore della somma fermata al fine di ottenere l'annullamento del provvedimento in oggetto appartengono alla giurisdizione del giudice amministrativo.
3. L'art. 69, comma 6, del regio decreto 2440/23 sulla contabilità generale dello Stato, che fa esclusivo riferimento ad un'amministrazione dello Stato quale soggetto titolare del potere eccezionale di disporre il c.d. fermo amministrativo, non può considerarsi direttamente applicabile ad amministrazioni diverse, in quanto la traslazione dell'istituto - suscettibile di importare un anomalo affievolimento di diritti di credito dei privati ad opera della stessa amministrazione che è parte del rapporto - al di fuori dell'alveo legislativamente assegnatogli ed il suo inserimento nell'ordinamento contabile di enti diversi dallo Stato potrebbero ammettersi soltanto in presenza di un'espressa normazione (così sezioni unite 7414/98, citata, con riferimento all'ordinamento regionale, vedi altresì Cassazione n. 1673/1983). Sulla base di tali considerazioni, il provvedimento di fermo amministrativo emesso da una amministrazione provinciale ai sensi dell'art. 69, comma 6, del regio decreto n. 2440/1923 risulta ordinato in totale carenza di potere. E poiché, come noto, l'atto amministrativo emanato in assoluta carenza di potere è inidoneo ad affievolire la posizione di diritto soggettivo del privato, ed è quindi suscettibile di disapplicazione da parte del giudice ordinario dinanzi al quale il diritto stesso sia fatto valere (sezioni unite 423/89; 3611/84) le relative controversie appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.


1. FERMO AMMINISTRATIVO - NATURA DELL'ISTITUTO - STRUMENTO CAUTELARE PROVVISORIO
2. FERMO AMMINISTRATIVO - ESERCIZIO DI POTERE AUTORITATIVO DELLA P.A. - AFFIEVOLIMENTO DEL DIRITTO SOGGETTIVO DEL CREDITORE AD INTERESSE LEGITTIMO - AZIONI PROMOSSE DAL CREDITORE DELLA SOMMA FERMATA AI FINI DELL'ANNULLAMENTO DEL PROVVEDIMENTO DI FERMO AMMINISTRATIVO - APPARTENGONO ALLA GIURISDIZIONE DEL G.A.
3. FERMO AMMINISTRATIVO - ART. 69, COMMA 6, REGIO DECRETO N. 2440/1923 - NON PUÒ CONSIDERARSI DIRETTAMENTE APPLICABILE AD AMMINISTRAZIONI DIVERSE DA QUELLE STATALI - FERMO AMMINISTRATIVO DISPOSTO DA UNA AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE - PROVVEDIMENTO EMESSO IN ASSOLUTA CARENZA DI POTERE - CONTROVERSIE - APPARTENGONO ALLA GIURISDIZIONE DEL G.O.

CORTE DI CASSAZIONE, SEZIONI UNITE CIVILI - sentenza 4 novembre 2002, n. 15382

(Omissis)

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

La L. P. s.p.a. otteneva in data 30 gennaio 1996 dal Giudice di pace di Ancona decreto ingiuntivo per lire 3.402.701, oltre interessi, nei confronti della Provincia di Ancona, relativo al pagamento della fornitura di gasolio da riscaldamento di cui alla fattura 3733/95.
L'opposizione dell'Amministrazione provinciale con la quale si prospettava. il compimento di gravi irregolarità nelle forniture effettuate dalla società in esecuzione del contratto di appalto, tali da aver determinato l'adozione di delibera. di rescissione, era. rigettata dallo stesso giudice di pace con sentenza del 6-8 novembre 1996.
Avverso tale pronunzia proponeva appello la parte soccombente, deducendo tra l'altro il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. avendo essa con delibera del 19 marzo 1996 provveduto a disporre, ai sensi dell'articolo 69 del regio decreto 2440/23, il fermo amministrativo dei pagamenti delle fatture emesse dalla L. P. spa dal 30 novembre 1995, e quindi anche di quella posta a base del decreto ingiuntivo, così che il preteso diritto soggettivo della predetta era degradato ad interesse legittimo.
Costituitosi il contraddittorio, con sentenza del 3 febbraio-14 aprile 2000 il tribunale di Ancona, disattesa la richiesta di sospensione del giudizio in attesa della definizione dei giudizi pendenti dinanzi al Tar delle Marche ed al tribunale di Ancona, nei quali si era prospettata l'illegittimità del provvedimento di rescissione e di incameramento della cauzione, nonché del processo penale a carico di G. L., rigettava l'impugnazione, osservando, in relazione alla questione di giurisdizione, che il fermo amministrativo dei pagamenti costituisce misura cautelare a tutela, di posizioni che affluiscono esclusivamente all'Amministrazione statale, e non anche a quella provinciale. Siffatto provvedimento era stato pertanto emesso in carenza di potere in astratto, onde doveva considerarsi tamquam non esset ed inidoneo, in ragione della sua inefficacia, ad affievolire il diritto soggettivo del creditore.
Osservava altresì nel merito che, a prescindere dalla contestata legittimità della rescissíone del contratto operata dall'amministrazione, la società doveva essere pagata per la prestazione in oggetto, avendo essa effettivamente provveduto alla consegna del prodotto e non essendo stato contestato il quantitativo di gas indicato in fattura.
Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione la provincia di Ancona sulla base di quattro motivi illustrati con memoria. Ha resistito con controricorso la L. P. s.p.a.
La causa è stata assegnata a queste sezioni unite, ai sensi degli articoli 374 primo comma Cpc e 142 disp. att. Cpc, per la soluzione della questione di giurisdizione posta nel secondo motivo.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il secondo motivo di ricorso, denunciando violazione degli articoli 37 c.p.c. e 114 Cost., insufficienza ed erroneità della motivazione, si deduce il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, rilevandosi che il provvedimento di fermo amministrativo costituisce misura di autotutela adottabile non solo dalla Stato, ma da tutte le amministrazioni pubbliche, che costituiscono l'ordinamento statuale in senso ampio.
Il motivo è infondato.
Costituisce invero orientamento consolidato di questa Suprema Corte e della giurisprudenza amministrativa che l'istituto disciplinato dal comma 6 dell'articolo 69 del regio decreto 2440/23 sulla contabilità generale dello Stato, ai sensi del quale una amministrazione dello Stato che abbia a qualsiasi titolo ragioni di credito verso aventi diritto a somme dovute da altre amministrazioni può richiedere la sospensione del pagamento di dette somme comunemente denominato fermo amministrativo, si configura come uno strumento cautelare provvisorio diretto a legittimare la sospensione temporanea del pagamento di debiti liquidi ed esigibili da parte dello Stato a salvaguardia dell'eventuale compensazione con crediti, anche non attualmente liquidi e esigibili, che la stessa o altre branche dell'amministrazione statale, considerate come organi di una stessa persona giuridica,, vantino nel confronti del medesimo soggetto (così Cassazione sezioni unite 7414/98; 423/89; 3611/84; 391/79; 1389/67; Consiglio di Stato 350/98; 1333/96; 375/96; 123/85).
Tale istituto, che la Corte costituzionale nella sentenza 67/1972 ha definito, riscontrandone la legittimità costituzionale, come peculiare "misura di autotutela" accordata all'amministrazione dello Stato allo scopo di assicurare la realizzazione dei fini cui è rivolto l'iter amministrativo procedimentale disciplinato da norme preordinate ad assicurare la regolarità contabile e la realizzazione delle entrate dello Stato, e quindi come "strumento necessario alla protezione del pubblico interesse connesso alle esigenze finanziarie dello Stato", trova radice in un potere eccezionalmente attribuito alla pubblica amministrazione in considerazione della specifica valenza dell'interesse perseguito, e segnatamente in relazione ad una valutazione di prevalenza delle esigenze erariali rispetto al diritto soggettivo del creditore.
A seguito dell'esercizio di detto potere autoritativo, il quale presenta i connotati di un'ampia discrezionalità, la posizione di diritto soggettivo del creditore degrada ad interesse legittimo per tutto il periodo di efficacia del fermo, con riferimento alla esigibilità della prestazione alla scadenza prevista (vedi sul punto, di recente, sezioni unite 1733/02), con la conseguenza che le azioni promosse dal creditore della somma fermata al fine di ottenere l'annullamento del provvedimento in oggetto appartengono alla giurisdizione del giudice amministrativo.
Queste sezioni unite hanno peraltro già avuto occasione di rilevare che la disposizione in esame, che fa esclusivo riferimento ad un'amministrazione dello Stato quale soggetto titolare del potere eccezionale in discorso, non può considerarsi direttamente applicabile ad amministrazioni diverse, in quanto la traslazione dell'istituto - suscettibile di importare un anomalo affievolimento di diritti di credito dei privati ad opera della stessa amministrazione che è parte del rapporto - al di fuori dell'alveo legislativamente assegnatogli ed il suo inserimento nell'ordinamento contabile di enti diversi dallo Stato potrebbero ammettersi soltanto in presenza di un'espressa normazione (così sezioni unite 7414/98, citata, con riferimento all'ordinamento regionale, vedi altresì Cassazione 1673/83).
Sulla base di tali considerazioni deve argomentazioni che il provvedimento di fermo amministrativo emesso dalla provincia di Ancona ai sensi dell'articolo 69 del regio decreto 2240/23 è stato ordinato in totale carenza di potere.
E poiché, come è noto, l'atto amministrativo emanato in assoluta carenza di potere è inidoneo ad affievolire la posizione di diritto soggettivo del privato, ed è quindi suscettibile di disapplicazione da parte del giudice ordinario dinanzi al quale il diritto stesso sia fatto valere (sezioni unite 423/89; citata, 3611/84, citata), va dichiarato che la cognizione della lite circa la sussistenza e l'esigibilità del credito posto a fondamento del decreto ingiuntivo opposto appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
Il motivo di ricorso deve essere pertanto rigettato.
Va disposta la trasmissione degli atti al primo presidente per la designazione della sezione che procederà all'esame degli altri motivi.

P.Q.M.

La Corte di cassazione, a sezioni unite, rigetta il secondo motivo di ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario; rimette gli atti al primo presidente per la designazione della sezione in ordine all'esame degli altri motivi.