Le continue modifiche normative degli ultimi anni, rivolte a creare maggiore efficienza e trasparenza alla pubblica amministrazione, perseguono, tra altro, l’obiettivo di improntare l’attività amministrativa al principio di separazione tra politica e gestione e alla logica dei risultati, in correlazione al principio costituzionale di " buon andamento " nelle sue chiare implicazioni economico – aziendali.

Si pensi a tal fine alle seguenti innovazioni che hanno investito le autonomie locali:

• D.lgs 77/95 e successive modifiche ed integrazioni;
• Leggi 127/97 e 191/1998;
• D.lgs 80/98.

Per ultimo, non per ordine di innovazione, si pensi all’ordinamento professionale degli Enti locali, che si annuncia come una vera rivoluzione copernicana del pubblico impiego: ispirato a concetti di flessibilità, incentivazione e responsabilizzazione del personale, costituendo chiaramente l’ultimo pezzo di mosaico all’opera di riforma generale dell’amministrazione locale.

Difatti il nuovo ordinamento professionale per il personale del comparto delle regioni e delle autonomie locali segna un elemento di forte discontinuità con la precedente normativa e fa decadere alcuni istituti desueti quali le qualifiche funzionali, i livelli funzionali e retribuitivi, i vetusti meccanismi concorsuali, orientandosi verso un sistema di valutazione delle professionalità, del livello di formazione e delle risultanze dell’attività amministrativa.

A questo punto, nel contesto di questa idilliaca visione nuova della struttura burocratica dell’ente locale, viene spontaneo porsi almeno un interrogativo:

• Può un ordinamento professionale di un’amministrazione pubblica fondato sul sistema premiante, tipico delle aziende private, garantire la tanta auspicata imparzialità della pubblica amministrazione, addirittura prevista dall’art.97 della Costituzione?

Il problema sopra esposto, pur apparendo espressione di una vecchia logica pubblicistica, purtroppo non risulta in atto pellegrina.

Ciò perché leggendo l’ordinamento sopraddetto e percorrendo a ritroso la normativa che dal D.lgs 29/93 ci porta alla L.127/97 prima ed al D.lgs 80/98 successivamente, ci fa chiaramente comprendere come fondamentale per le autonomie locali risulti, oggi, essere la programmazione, nonché la correlativa valutazione dei risultati o degli scostamenti rilevati durante la gestione.

Da tale panoramica sembra, quindi, logico che se l’ente locale non provveda con tempestività a creare adeguati strumenti di valutazione imparziale della dirigenza e dell’apparato burocratico nel suo complesso, si creerà un legame così forte tra potere politico ed attività gestionale, che la separazione tra attività di indirizzo e di gestione costituirà il mezzo per permettere al potere politico di influire anche sulle scelte gestionali, senza diretta e propria responsabilità visto che in conclusione l’atto dovrà adottarlo il dirigente in capo a cui spettano le funzioni in oggetto.

D’altronde nel nuovo ordinamento il sistema valutativo coinvolge oltre ai responsabili dei servizi anche qualsiasi dipendente dell’ente che voglia legittimamente progredire economicamente all’interno della categoria di appartenenza (art.5 – 6 ordinamento professionale).

Chiaramente l’unico strumento che possa dare adeguata funzionalità ed imparzialità al sistema delle carriere nonché all’istituto della logica del risultato, è da ricercare nella costituzione di adeguati nuclei di valutazione o di controllo interno.

In verità il nuovo ordinamento professionale prevede esplicitamente la costituzione di adeguate metodologie di valutazione delle prestazioni e dei risultati dei dipendenti

( art.5) e addirittura l’art.9, del più volte citato ordinamento, subordina la disciplina del conferimento degli incarichi relativi all’area delle posizioni organizzative, alla istituzione e attivazione dei servizi di controllo interno o dei nuclei di valutazione.

Quindi inderogabile e fondamentale per l’Ente locale, così come lo è la separazione tra attività di indirizzo e di controllo, risulta l’istituzione di nuclei di valutazione che rendano tale separazione efficiente, efficace e prioritariamente renda la pubblica amministrazione imparziale.

1. Il nucleo di valutazione: riferimenti normativi ed esemplificazioni operative.

Il primo riferimento esplicito al tema del controllo negli ultimi anni è stato introdotto dalla L.142/90 che, all’art.57, relativo alla revisione, apriva per gli enti locali la possibilità del controllo interno, ove l’aggettivo " interno " è chiaramente posto per differenziare tale controllo dalle forme classiche di controllo esterno.

Successivamente è intervenuto il decreto legislativo n.29/93, con tutte le sue integrazioni e modificazioni, che, oltre a ribadire, in via generale il principio della gestione degli obiettivi, dispone l’istituzione dei Nuclei di valutazione o Servizi di controllo interno, aventi il compito di verificare la realizzazione degli obiettivi, la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche, l’imparzialità ed il buon andamento dell’azione amministrativa.

Con il D.lgs 29/93, si reintroduce, praticamente, la distinzione tra controllore e controllato e la funzione ispettiva dell’organo, tipica degli schemi tradizionali, modificando questi ultimi, per l’aggiunta di una materia nuova ed ulteriore di controllo: l’aspetto economico - organizzativo.

Successivamente viene introdotto nel nuovo ordinamento finanziario previsto dal D.lgs 77/95 all’art.39 il controllo di gestione, prevedendo nella fattispecie che si svolga secondo le modalità previste dall’art.20 del D.lgs 29/93.

Premesso ciò risulta, a questo punto, fondamentale puntualizzare alcuni parametri essenziali a cui qualsiasi regolamento, che disciplini il nucleo di valutazione debba ispirarsi, ciò al fine di rendere veramente funzionale e prioritariamente imparziale tale valutazione.

Tali elementi riguardano:

• La posizione di autonomia;
• La disponibilità di personale;
• La composizione ed i riferimenti esterni;
• La dettagliata indicazione delle competenze dell’organismo con la precisazione della collocazione del servizio nello schema organizzativo dell’Ente.

Questo quadro di fondo, chiaramente destinato ad essere completato con un proprio disegno da parte di ciascuna amministrazione, si configura comunque come l’essenziale impostazione a cui devono ispirarsi le varie amministrazioni nello sviluppo del regolamento istitutivo del proprio organismo di valutazione interna.

E’ opportuno, comunque, precisare che tre sono fondamentalmente le funzioni che, indipendentemente dalla normativa, le organizzazioni possono prevedere al proprio interno:

• Controllo di gestione (sistema unitario rivolto a sopportare l’attività decisionale attraverso la misurazione delle performance dell’organizzazione, al fine di migliorarne l’efficienza e l’efficacia);
• Internal / external auditing (in sintesi di revisione);
• Attività ispettiva (funzione di controllo attivo che si esplica sull’attività del personale con opportuni interventi rivolti a verificare l’assolvimento dei compiti, l’utilizzo delle risorse e il risultato conseguente).

Con tali attività il nucleo di valutazione deve confrontarsi al fine di evitare sovrapposizioni o equivoci.

Relativamente a queste definizioni si può osservare che gli enti hanno intrapreso strade diverse.

In determinati casi sono stati allestiti nuclei composti da personale interno o uffici di controllo da dipendenti dell’amministrazione.

In altri casi si è preferito procedere alla costituzione di entrambi al fine di articolare meglio le attività di controllo e valutazione.

Comunque, a prescindere delle metodologie utilizzate, risulta fondamentale, a parere di che scrive, costituire nuclei indipendenti ed autonomi dall’apparato burocratico e politico dell’ente.

Risulta necessario che il regolamento preveda la composizione maggioritaria di personale specializzato e prioritariamente proveniente da altre amministrazioni, prevedendo la presenza del Segretario o direttore dell’ente, che la presieda, in qualità di vertice burocratico dell’Ente.

Senza dubbio alla corretta creazione del nucleo devono, chiaramente, affiancarsi opportuni criteri di valutazione, che in primo luogo devono evitare tecniche analitiche ed eccessivamente quantificatorie, per proiettarsi verso strumenti di valutazione facilmente comprensibili.

E’ necessario affiancare ai tradizionali sistemi di valutazione oggettiva, elementi che misurino adeguatamente l’aspetto qualitativo della valutazione.

Il nucleo di valutazione dovrà prestare molta attenzione ai diversi momenti nei quali può estrinsecarsi l’attività dell’ente, e precisamente:

• La fase dell’acquisizione dei fattori produttivi (input);
• La fase dello svolgimento dell’attività;
• I risultati dell’attività (output);
• La conseguenza che i risultati ottenuti producono in relazione agli obiettivi.

1. Bozza di regolamento del nucleo di valutazione.

Ai sensi dell’art.20 del D.lgs n.29/93 è istituito il nucleo di valutazione.

Esso svolge le proprie funzioni in condizione di perfetta autonomia e risponde direttamente agli organi di direzione politica dell’ente.

Il nucleo svolge le seguenti funzioni:

1. Verifica la corrispondenza dei risultati dell’attività amministrativa alle prescrizioni e agli obiettivi stabiliti negli atti di indirizzo del sindaco e dagli altri organi di governo;
2. Verifica l’imparzialità e il buon andamento della pubblica amministrazione, l’efficienza, l’efficacia, l’economicità e la corretta gestione delle risorse pubbliche;
3. Stabilisce periodicamente e preventivamente, i parametri del controllo sull’attività amministrativa, nonché le metodologie permanenti di valutazione dei Dirigenti e dei dipendenti in genere, in concertazione con gli organi politici e la parte sindacale.
4. Svolge il controllo di gestione sull’attività amministrativa, individuando le cause di mancato raggiungimento degli obiettivi, proponendo agli organi politici ed ai dirigenti, i possibili rimedi (N.B. da stralciare nel caso si decida di separare il controllo di gestione dal nucleo di valutazione. Nella fattispecie si può stabilire che " il nucleo si avvale del servizio di controllo della gestione ").

Il nucleo, nell’espletamento dei propri compiti, ha accesso ai documenti amministrativi e può richiedere informazioni alla struttura dell’ente.

Il nucleo di valutazione riferisce trimestralmente sull’attività svolta al Sindaco e alla conferenza dei capi – area.

Il nucleo di valutazione svolge la propria attività nei locali messi a disposizione dal Sindaco, e può avvalersi del personale e dei mezzi messi a disposizione dal segretario comunale o Direttore generale.

Art.2 Valutazione dei risultati delle strutture e dei dirigenti.

La valutazione delle prestazioni e dei risultati della struttura burocratica avviene attraverso l’indicazione di parametri e criteri oggettivi e qualitativi.

Tali parametri dovranno essere individuati entro il 30.01 di ciascun anno da parte dei nuclei di valutazione, nel rispetto di quanto previsto all’art.1 lett. c) del presente regolamento, e dovranno, contestualmente, essere resi pubblici alla struttura di riferimento.

La valutazione dei responsabili dell’attività gestionale o dirigenti, avverrà nel rispetto dei criteri stabiliti nel comma precedente, e dovrà essere accompagnata da un relazione del Sindaco dell’Ente, in merito all’attività svolta da ciascun dirigente oggetto di valutazione.

Per la valutazione dei dipendenti subordinati al responsabile gestionale si dovranno acquisire le relazioni dei dirigenti dell’area di riferimento, nelle quali sono evidenziati i contenuti del piano di lavoro, articolato per progetti, le difficoltà riscontrate nel realizzarlo in relazione, altresì, delle risorse disponibili, l’effettivo raggiungimento dell’obiettivo.

In ciascuna fattispecie l’esito della valutazione verrà formalizzata entro il 31.01 dell’anno successivo a quello di riferimento, a cura del Presidente del nucleo, agli interessati., con le metodologie previste dal nucleo e comunque tali da garantire trasparenza e verifica del contraddittorio.

Nei successivi 15 giorni dalla comunicazione dell’esito, il dipendente può controdedurre per iscritto.

L’inosservanza delle direttive politiche o del Segretario, ovvero il risultato negativo annuale del nucleo può determinare la revoca dell’incarico gestionale, previe controdeduzioni degli interessati.

Nella fattispecie l’interessato verrà assegnato in posizione di staff o in un compito di minore rilevanza per un periodo massimo di un anno.

Successivamente il dirigente verrà riassegnato alla direzione di una struttura o gli vengono affidate specifiche responsabilità organizzative.

Le valutazioni di ciascun dipendente sono raccolte nel fascicolo personale degli interessati.

Art.3 Composizione e nomina.

Il nucleo di valutazione è formato da tre membri:

1. Segretario comunale dell’Ente / Direttore generale che la presiede;
2. N.1 esperto in discipline giuridiche ed economiche scelto tra i Dirigenti d’aziende private con almeno n.30 dipendenti operanti in ruoli amministrativi o contabili;
3. N.1 Segretario comunale o Capo settore, in servizio presso Enti locali, di qualifica non inferiore all’VIII, area amministrativa o contabile.

La nomina dei componenti spetta alla giunta, con votazione a scrutinio segreto.

Per la nomina valgono le stesse limitazioni e incompatibilità previste per la nomina nel collegio di revisione, tranne per quanto concerne il numero degli incarichi e per quanto stabilito all’art.4 del presente regolamento.

Art.4 Compensi.

Ai componenti del nucleo spetta un’indennità annua, che verrà stabilità dalla giunta al momento della nomina, il cui importo comunque non potrà superare il 50% di quella prevista per i componenti del collegio di revisione.

Spetta per i componenti non residenti il rimborso delle spese di trasferta.

Art.5 Durata in carica.

Il nucleo dura in carica tre anni, la nomina dei componenti esterni non risulta rinnovabile.

Art.6 Decadenza e revoca.

I componenti del nucleo decadono per cause naturali o per il verificarsi di una delle fattispecie d’incompatibilità previste dall’art.2 del presente regolamento.

Decadono, inoltre, dalla carica quei componenti che per n.6 volte consecutive si assentino dal partecipare alle riunioni.

In ogni caso, entro giorni 30, la giunta dovrà provvedere alla sostituzione.

1. Conclusioni.

Aver creato un buon nucleo di valutazione e l’aver individuato serie metodologie di verifica chiaramente è il primo passo verso una moderna, efficiente ed imparziale pubblica amministrazione.

Ciò prioritariamente con il nuovo ordinamento professionale degli enti locali, dove, come più volte menzionato, la gestione delle risorse umane s’impernia su istituti tipicamente privatistici, come la flessibilità e l’incentivazione.

Quello che le amministrazioni locali, e in particolare noi operatori, devono comprendere e che, in questo contesto, non aver istituito nuclei di valutazione oltre che vanificare l’essenza della riforma delle autonomie locali, almeno sotto l’aspetto del pubblico impiego, a parere i chi scrive, farà sprofondare gli enti in una situazione di ingovernabilità delle progressioni economiche e di carriera, che saranno chiaramente ispirati non alla reale professionalità, bensì a logiche clientelari e comunque palesemente non imparziali.

Ritengo che tutta l’impalcatura della riforma del personale degli enti locali, espressione di una rinvicita storica, non debba effettivamente fallire e principalmente non può costituire strumento di ingerenza del potere politico sulle scelte di tipo gestionale.

La progressione verticale ed orizzontale, nonché il maggiore o minore trattamento economico devono essere ancorati a reali ed oggettive qualità professionali, a capacità d’intervento alle diverse situazioni ambientali, a fattori che premiano la qualità del lavoro svolto al servizio di tutta la comunità locale e che principalmente siano svincolati da qualsiasi altro fattore di diversa natura.