L' informatizzazione dell'azione amministrativa quale mezzo di comunicazione istituzionale
di Piero Amorosia Segretario del Comune di Camastra
Una delle principali novità introdotte dal panorama normativo degli ultimi anni è data dall’emergere di una sempre più spiccata tendenza all’informatizzazione dell’azione amministrativa, quale passo necessario per garantire snellezza, produttività e trasparenza dell’operato dei pubblici poteri.
L’informatizzazione dei procedimenti amministrativi e la forma elettronica degli atti sono stati oggetto di approfondite analisi già alla metà degli anni ‘ 80, per i riflessi dell’utilizzo del computer sulla trasparenza dell’attività amministrativa.
Un passo decisivo in questa direzione è stato compiuto con l’emanazione del D.Lgs. 29/93, che all’art. 11 prevede l’istituzione di un meccanismo di informatizzazione dei pubblici uffici, e del D.Lgs. 39/93, che, all’art. 4, ha dato vita all’Autorità per l’informatica nella P.A. ( AIPA ), quale organismo collegiale operante presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, con il compito di promuovere, coordinare, pianificare e controllare lo sviluppo e la gestione dei sistemi informativi automatizzati all’interno delle amministrazioni pubbliche.
L’informatizzazione ha interessato non solo l’organizzazione, ma anche l’attività della P.A.
Sotto questo profilo, viene in rilievo il c.d. atto amministrativo elettronico, e cioè l’atto predisposto e/o emanato attraverso un sistema informatico.
La forma elettronica pone rilevanti problemi in merito alla validità e rilevanza giuridica dei relativi atti, problemi ai quali l’art. 15 della L. 59/97 ha dato soluzione, affermando che " gli atti, dati e documenti formati dalla P.A. e dai privati con strumenti informatici e telematici, i contratti stipulati nelle medesime forme, nonché la loro archiviazione e trasmissione con strumenti informatici, sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge ", purchè conformi ad un regolamento recante i criteri e le modalità, approvato con D.P.R. n° 513/1997.
Peraltro, è da segnalare come con DPCM 8.2.1999 sono state fissate le regole tecniche necessarie per rendere operativa l’intera disciplina, per ciò che concerne la formazione, trasmissione, conservazione, duplicazione e riproduzione dei documenti informatici.
A questo punto della trattazione, prima di addentrarci all’interno del cuore del tema prospettato ( la rete civica ) risulta di utilità sistematica affrontare la tematica relativa ai riflessi del processo di informatizzazione della P.A. sull’attività amministrativa dei Comuni, nonché la nuova realtà tecnologica che si pone innanzi al cittadino.
Il processo di informatizzazione della P.A. ha apportato sostanzialmente due benefici: da un lato, ha facilitato la diffusione della cultura organizzativa del soggetto pubblico, dall’altro, ha consentito il superamento di modelli relazionali vetusti.
L’evoluzione del quadro normativo ha portato allo sviluppo di un contesto di riferimento in cui l’informatica si configura come componente essenziale dell’assetto organizzativo del Comune.
Il processo di informatizzazione, quindi, deve essere in grado di consentire sistemi informativi di settore, banche dati interne all’Amministrazione, reti locali e relazioni con le reti esterne ( Internet ), informatizzazione del flusso documentale prodotto e transitante nell’Ente locale ( protocollo generale ), nonché della formazione e gestione dell’archivio.
Rispetto a simili processi di sviluppo, assume particolare importanza il dettato normativo di cui al DPR n° 513/1997 ( c.d. " Regolamento sui documenti informatici " ), in base al quale il trattamento dell’atto in via informatica costituisce la regola prevalente da seguire da parte degli operatori pubblici.
Con tale normativa, hanno trovato ingresso, per la prima volta, nel nostro ordinamento, termini come " documento informatico ", " firma digitale ", " chiavi asimmetriche ", " chiave biometrica", ecc.., tutte definite all’art. 1.
A questa innovazione, a dir poco, epocale, ha fatto seguito l’emanazione dell’art.2, IV° c, L.191/98 ( c.d. Bassanini ter ) che, sostituendo l’art.2 comma 10 della L. 127/97 ( c.d. Bassanini bis ), ha stabilito che, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministero dell’Interno, di concerto con il Ministero per la Funzione Pubblica, sono individuate le caratteristiche e le modalità per il rilascio della carta di identità e del documento di riconoscimento elettronico.
In ottemperanza a tale previsione, è stato emanato il D.P.C.M. 22/10/99, n. 437, disciplinante le caratteristiche, il contenuto, le modalità di rilascio e la valenza della carta di identità elettronica e del documento di riconoscimento elettronico.
Peraltro, la stessa legge ha stabilito che gli atti, dati, documenti formati dalla P.A. e dai privati con strumenti informatici o telematici, i contratti stipulati nelle medesime forme nonché la loro archiviazione e trasmissione con strumenti informatici sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge.
Risulta di tutta evidenza come, in questo nuovo contesto, l’Ente Locale possa ottimizzare l’erogazione dei propri servizi a favore della collettività.
Difatti, l’AIPA ha inteso riservare all’Ente Locale un ruolo di notevole importanza all’interno del progetto relativo alla creazione di una Rete Unitaria della P.A..
Ciò consente al Comune di fungere da sportello, da punto polifunzionale di erogazione di servizi a carattere informativo a favore dei concittadini.
In tal modo, sarà possibile rispondere positivamente alla sempre crescente domanda di integrazione dei servizi da parte degli utenti, potranno essere alimentati i processi innovativi già avviati, quali il collegamento col sistema bancario per il pagamento di tributi e servizi e la distribuzione di servizi tramite internet.
Il tutto, nell’ottica del già avviato procedimento di decentramento amministrativo, quale presupposto fondamentale per un’ amministrazione snella, efficiente ed economica.
Gli obiettivi fondamentali, verso cui tende all’intero processo di informatizzazione della P.A., possono essere identificati nella necessità di garantire una maggiore efficienza ed economicità dell’azione amministrativa e nella volontà di operare un avvicinamento dei cittadini al pubblico potere, onde eliminare quelle fratture da sempre esistenti.
Sotto questo profilo uno degli esperimenti più rilevanti è quello rappresentato dalle Reti Civiche, quale sistema informativo telematico, di livello locale o provinciale, a cui possono partecipare attivamente, sia come informatori che come fruitori, tutti i soggetti presenti nell’area interessata: enti, istituzioni, sindacati, associazioni, imprese, cittadini.
Difatti, quello della informazione al cittadino, dell’interazione tra Ente Locale e contesto socio-economico, è stato il primo ambito operativo a suscitare un concreto interesse dei comuni per la c.d. telematica territoriale.
In particolare, può dirsi che in Italia l’uso di Internet nella Pubblica Amministrazione locale ha avuto un’evoluzione che ha visto, sin dagli inizi, l’assenza totale di forme di coordinamento a livello centrale: ogni Ente ha, di volta in volta, deciso autonomamente se e come erogare i propri servizi.
Questo status è ancora più evidente se si pensa alle diverse denominazioni che assumono i siti web comunali: rete civica, piazza telematica, città digitale, città virtuale, servizio telematico pubblico.
A parte la definizione di " rete civica ", a cui si è già accennato, comunemente si intende, col termine " città digitale ", un sinonimo di sito web di un’area urbana, definendosi sito web comunale quell’insieme di servizi telematici utilizzati dall’amministrazione comunale come strumento di gestione urbana, di informazione e di comunicazione ai cittadini. Le città digitali sono siti internet contenenti informazioni relative ad una certa realtà territoriale e non nascono necessariamente dall’iniziativa della P.A.: spesso l’intervento principale riguarda il cablaggio della città.
Vari soggetti, e a titolo diverso, si occupano del monitoraggio di queste realtà; tra esse ricordiamo: RUR (Rete Urbana delle Rappresentanze ), la Città Invisibile, Etnoteam, ancitel.
Proprio Ancitel ha registrato, nella propria banca dati, ben 1724 siti web comunali, a riprova del progressivo espandersi del fenomeno.
Più in generale, può dirsi che le Reti Civiche rappresentino un mezzo di informazione comunitaria, un mezzo di comunicazione mediato elettronicamente fornito alla comunità locale.
L’obiettivo è, sicuramente quello di garantire una maggiore partecipazione dei cittadini alle scelte operate dagli amministratori, nonché un controllo sulla loro esecuzione.
A tal proposito, suole distinguersi tra " city nets ", che consistono in pagine web contenenti informazioni di tipo turistico commerciale, o relative a servizi di pubblico interesse, e " community networks ", e cioè Reti civiche che intendono privilegiare la comunicazione tra cittadini e P.A..
Sotto quest’ultimo profilo la Rete civica può essere considerata come un luogo virtuale, punto di incontro tra comune e cittadino, realtà economiche locali e gli altri attori sociali ed istituzionali insistenti sul territorio.
Tenendo in debito conto che la rete " Internet " non impone confini fisici al comunicare, appare di tutta evidenza quali siano le potenzialità di interazione globalizzanti associate a questo tipo di strumento comunicativo, che si presta pertanto a travalicare gli ambiti territoriali delle singole municipalità.
L’avvicinamento tra amministratori e privati cittadini, potrà avvenire, quindi, attraverso questo enorme veicolo di informazioni dai generi più svariati: composizione degli organi di governo locale, bandi di concorso, Statuti, servizi socio-assistenziali.
Il sito assurgerebbe, così, a strumento principe nella gestione della città. L’idea guida è quella dell’utilizzo delle tecnologie come strumenti di supporto alle decisioni ( per servizi che vanno dalla raccolta di iscrizioni on-line all’asilo nido, all’informatizzazione del P.R.G., alla gestione automatica delle procedure legata all’attività dello Sportello Unico, ecc..).
Peraltro, il problema della scarsa diffusione di Internet potrebbe essere superato operando una vasta campagna volta alla creazione di postazioni pubbliche ( Biblioteche, U.R.P., Centri Sociali ) dove gli utenti possano collegarsi alla Rete civica gratuitamente o ad un prezzo politico.
Come detto, l’utilizzo di tali nuovi strumenti può senz’altro garantire una migliore organizzazione dei servizi e delle attività dell’Ente.
I servizi che l’Ente può erogare attraverso Internet e le Reti civiche possono essere divisi in servizi meramente informativi, servizi di comunicazione e servizi transnazionali.
Con i servizi informativi, il cittadino accede ad una banca dati, contenente, ad esempio, i verbali degli organi collegiali, gli orari ferroviari o degli autobus, o di apertura e chiusura dei musei e della biblioteca, e quant’altro possa ruotare attorno alla municipalità.
Con i servizi comunicazionali, invece, si attua un tipo di intervento bidirezionale: il cittadino, cioè, si rivolge al responsabile di un ufficio, ricevendo una risposta personalizzata.
In tal modo, sarà possibile chiedere pareri ad esperti, fruire di servizi socio-assistenziali, accedere alle biblioteche elettroniche, o, ancora, operare teleacquisti.
Con i servizi trasnazionali, infine, l’utente avrà la possibilità di collegarsi con reti di archivi di PP.AA. connesse in rete, con particolare giovamento per le piccole e medie imprese in ordine, ad esempio, agli adempimenti contributivi.
La realizzazione di una Rete Civica deve, quindi, essere articolata su quattro punti basilari:
Tali informazioni potranno sortire l’effetto di stimolare gli operatori economici ad investire sul territorio comunale.
Per realizzare tutto ciò, però, il comune deve osservare certi presupposti, e precisamente: deve essere un buon utente dei servizi Internet, e, quindi, conoscere adeguatamente la relativa tecnologia; deve essere dotato di una buona infrastruttura tecnologica per consentire l’agevole circolazione dell’informazione; il sito deve essere il risultato di una consapevolezza condivisa sia a livello politico che dirigenziale; analizzare il fabbisogno dei servizi in riferimento alla tipologia ed alle esigenze della cittadinanza; affidare la gestione del sito ad uffici come l’URP, che abitualmente intrattengono rapporti con il cittadino, rilevandone le relative necessità; deve eventualmente scegliere un partner esterno qualora il Comune non abbia le capacità tecnologiche per sviluppare e gestire il sito; e, ancora i servizi e le informazioni fornite dovranno essere facilmente individuabili, accessibili e comprensibili; deve effettuare una adeguata campagna promozionale del sito, rendendolo conoscibile a tutti attraverso una vera e propria azione di marketing; deve, infine operare un periodico monitoraggio sull’efficacia ed efficienza del sito, apportando, ove dovute, le necessarie correzioni.
Per la realizzazione di tali obiettivi, i Comuni aderenti, nel rispetto della propria autonomia organizzativa dovranno necessariamente affidare all’Ufficio Relazioni con il Pubblico il coordinamento delle attività degli uffici in materia di semplificazione ed innovazione organizzativa.
Occorrerà promuovere, a tal fine:
Intranet non sarebbe altro che un modo di veicolare le informazioni interne all’amministrazione pubblica locale o interna ad una rete di PP.AA.. Difatti, solo la trasparenza e la circolarità interna delle notizie e delle informazioni sono in grado di assicurare e garantire un buon livello di comunicazioni esterne.
Le reti civiche ed i collegamenti Internet affascinano sempre più gli Amministratori locali, quasi per svecchiare e modernizzare la macchina Amm.va anche sotto la spinta acceleratrice della riforma Bassanini, e del Ministero dell’Interno, quello decisamente più attivo per l’uso delle nuove tecnologie da parte dei Comuni.
L’utilizzo delle reti civiche ed Internet è sconfinato. La creazione di una Banca dati diventa uno strumento straordinario di trasparenza e controllo da parte del cittadino, che può verificare come operi il proprio Comune e come, in concreto, viene speso il pubblico denaro.
Ciò si ripercuote positivamente anche sullo sviluppo locale: come già detto, la diffusione capillare di dati notizie ed informazioni riguardanti il proprio Comune può fungere da stimolo per gli operatori economici ad investire sul territorio, anche e soprattutto, attraverso l’utilizzo via Intenet del proprio Sportello Unico.
Potranno, inoltre, essere avviati gli acquisti on-line, l’e-commerce, e, quindi, il c.d. commercio elettronico, con notevole risparmio di tempi e procedure.
Queste forme di commercio elettronico, attuate grazie alla collaborazione di aziende private riguardano i settori più svariati, dai libri alle componenti hadware. Tutto ciò, ovviamente, con specifiche garanzie a tutela del consumatore.
Più precisamente considerando le attività produttive ( le imprese, gli artigiani, eccetera ), questi soggetti potranno già avere un proprio sito: occorrerà, quindi, attivare un link verso di loro offrendo loro uno spazio all’interno del proprio sito.
Creare cultura Internet, significa anche aprire le imprese al commercio elettronico; ciò potrebbe permettere al Comune di porsi effettivamente in una posizione di promotore delle attività del territorio, valorizzando, ad esempio, le risorse turistiche presenti, le strutture ricettive, le attività culturali e, comunque, fornendo on-line quei servizi amministrativi che consentano al cittadino, di fare dalla propria abitazione ciò che normalmente richiede di recarsi fisicamente al Comune.
Al fine di rendere effettivi siffatti principi, i mezzi principali messi a disposizione dei cittadini dalle Reti Civiche, sono fondamentalmente due: i forum e la posta elettronica.
I forum possono essere considerati come delle piazze virtuali, dedicate a specifici argomenti di discussione nell’ambito delle quali i cittadini possono operare un confronto su argomenti di pubblico interesse (trasporti, viabilità urbana, eccetera). Da tali confronti, un’Amministrazione responsabile saprà evincere quelle che sono le esigenze dei cittadini, e fronteggiarle.
La Posta Elettronica, invece, consente agli utenti di dialogare in maniera snella ed economica con gli uffici comunali, segnalando eventuali disfunzioni o problemi. E’ un modo, questo, per deburocratizzare i rapporti tra P.A. e cittadini.
In Italia, i primi due progetti di Rete Civica sono stati effettuati dalle Città di Bologna e Milano, e rappresentano ancora oggi le due realtà di maggior rilievo.
Con la realizzazione della Rete Civica si vuole giungere ad un’alfabetizzazione informatica dei cittadini, più che mai necessaria ora che le forme di comunicazione telematica stanno diventando un fenomeno di massa.
Si assiste, dunque, ad una forma di comunicazione bidirezionale tra Amministrazione e cittadini, ove questi possano accedere alle informazioni sui servizi Comunali, nonché dialogare con gli Amministratori grazie alla posta elettronica.
Oltre alla bidirezionalità della comunicazione, è possibile parlare di "circolarità" della medesima, grazie alla possibilità per gli utenti di comunicare tra loro su temi specifici tramite i "news group".
In queste prime esperienze italiane, si sono registrate, tuttavia, delle difficoltà operative, derivanti da:
La Rete non ha carattere commerciale, e dunque è assicurato il diritto di ciascuno ad accedere esclusivamente alle informazioni ricercate, senza vedere la propria casella elettronica invasa da messaggi pubblicitari.
Sarà possibile, inoltre, indirizzare eventuali offerte di prodotti o servizi, gratuiti o a pagamento, in una specifica sezione a ciò dedicata o in apposite Aree di discussione.
In esse, tuttavia, dovrà essere peresente un moderatore (come ha già fatto la Rete Civica di Milano), con il compito fondamentale di assicurare che non vi siano infrazioni alla legge, che non vi siano messaggi prettamente privati, non leciti o con linguaggio osceno, ingiurioso e offensivo. Lo scopo non è quello di censurare o limitare la libertà degli utenti, bensì quello di fornire un servizio di educazione alla comunicazione telematica.
In definitiva, può dirsi che, affinché si possa parlare di Rete Civica, non è sufficiente aprire un sito web riportante alcune pagine di informazione sulla Città, ma occorre promuovere e favorire la comunicazione, la cooperazione, lo scambio e l’erogazione di servizi tra i cittadini, associazioni, enti pubblici ed aziende, in quanto facenti tutti parte della comunità locale e, al contempo, aprire la comunità locale alla comunicazione via rete con il resto del mondo.
Occorre, pertanto, massimizzare le tre dimensioni di cui si compone la Rete Civica: il Servizio Telematico Pubblico, la Rete dei Cittadini, la Città in Vetrina.
Il Servizio Telematico Pubblico è una rete orientata all’ erogazione di servizi pubblici da parte dell’Ente Pubblico promotore.
Si propone non tanto di migliorare la comunicazione tra la P.A. ed i cittadini, quanto piuttosto di aumentare l’efficienza con la quale la P.A. eroga i propri servizi e svolge i propri compiti.
Il cittadino viene considerato unicamente nella sua veste di utente del servizio, e la sua interazione col soggetto pubblico si pone come fattore essenziale per una crescita dello sviluppo sociale.
La Rete dei Cittadini ha, invece, lo scopo di facilitare la comunicazione tra le componenti della comunità, permettendo ad ognuna di esse di avere spazio ed opportunità di espressione.
Viene realizzata grazie all’apporto dei cittadini che forniscano i contenuti, decidano gli argomenti, ne delineano la struttura, propongano e realizzano nuovi servizi, partecipano alla gestione della rete. Si realizza, dunque, un’approccio attivo all’informazione.
La Città in Vetrina, infine,ha lo scopo di fornire informazioni di tipo turistico, commerciale o relative a servizi di pubblico interesse.
Le "reti vetrina " si differenziano tra loro a seconda che vogliano sviluppare la vocazione turistica della città rivolgendosi quindi soprattutto ad utenti esterni alla comunità ovvero vogliano essere di supporto alle aziende ed al commercio locale, rivolgendosi quindi ad utenti locali.
Si è rilevato essenziale, nella realizzazione di tale progetti, ormai non tanto più futuristici ma quanto mai attuali, la partecipazione di sponsor privati al fine di superare quei problemi o difficoltà a cui poc’anzi si è accennato.
La collaborazione tra Rete e aziende private ha determinato la pubblicizzazione di strategie ed indirizzi e la parziale copertura dei costi di gestione.
E’, peraltro, possibile che le associazioni senza fini di lucro ed altre PP.AA. inseriscano pagine web contenenti informazioni di pubblica utilità, previa sottoscrizione di un protocollo di intesa, con la eventuale previsione di un compenso a favore dell’Ente promotore della Rete Civica, con ciò contribuendo ulteriormente ad abbattere i costi gestionali.
Può dirsi, in definitiva, come la tecnologia Internet ha evidenziato il ruolo di centralità e di governo locale proprio del Comune, in un’ottica di crescita economico-sociale della collettività e, al contempo di trasparenza dell’azione Amministrativa.
Con questa impostazione sarà possibile produrre il miglioramento dell’efficienza, spingere verso un modello di lavoro cooperativo, ottenere la burocratizzazione e la semplificazione del lavoro Amministrativo, puntare alla condivisione degli archivi e delle informazioni, e ridurre le barriere informative al fine anche di neutralizzare le distanze fisiche.
Sotto questo profilo, assume rilievo la c:d. Rete Unitaria della P.A. a cui si è accennato in precedenza.
La Rete Unitaria è un’importante progetto intersettoriale finalizzato a garantire che qualsiasi utente operante su un sistema ad essa connesso possa accedere, se autorizzato, ai dati ed alle applicazioni presenti su un qualsiasi altro strumento connesso, con la garanzia di adeguate misure di sicurezza.
La Rete consentirà, in concreto, di collegare tra loro postazioni informatiche in modo da poter svolgere tutte le operazioni che richiedano lo scambio o la condivisione di informazioni.
In tal modo, si potranno ottenere risultati significativi sull’efficienza della P.A., sui costi organizzativi dei servizi e sulla qualità dei servizi a cittadini e imprese.
La diffusione della Rete Unitaria si pone, quindi, quale nuovo mezzo di telecomunicazione atto a veicolare la realtà Comunale, idoneo, peraltro, a sostituire i costi attualmente sostenuti dall’Ente per le telecomunicazioni con quelli presumibilmente inferiori per effetto di economie di scala.
I risparmi che si potranno così ottenere sui costi di servizi di trasporto, unitamente a quelli derivanti dalla possibilità di utilizzare tecnologie più evolute ed efficienti, consentiranno di ampliare notevolmente la gamma e la qualità dei servizi disponibili, senza sostanziali costi aggiuntivi rispetto alla spesa attuale.
La Rete non si limiterà ad interconnettere la P.A. Centrale, ma consentirà di raccordare anche le reti delle amministrazioni locali. Gli Enti locali, potranno, infatti, richiedere di collegarsi alla Rete, singolarmente o tramite soggetti aggreganti.
Nella Rete Unitaria, gli Enti Locali svolgono un ruolo fondamentale, sia come fornitore di informazioni e servizi ai cittadini sia come attori di processi di cooperazione che coinvolgono sistemi applicativi delle amministrazioni centrali e locali.
La L. 59/1997 ha individuato per le amministrazioni locali, coerentemente con i principi di autonomia che la caratterizzano, la facoltà, e non l’obbligatorietà, del collegamento con la Rete Unitaria, prevedendo per tale facoltà una pluralità di opportunità: interconnessione diretta, interconnessione tramite reti territoriali locali, interconnessione tramite reti di categoria.
Sulla base di tali indirizzi, la Conferenza Stato-Regioni ha votato un documento che considera obiettivo strategico di rilevanza nazionale lo sviluppo di reti telematiche a livello regionale, alle quali si colleghi il sistema della P.A. locale e la loro interconnessione con la Rete Unitaria, quale passo decisivo per migliorare l’efficienza e la qualità dei servizi, semplificare le procedure amministrative, garantire l’operosità delle politiche di decentramento, e contribuire allo sviluppo economico locale nel contesto dei processi innovativi, che caratterizzano la società dell’informazione.
Può dirsi, in conclusione, che, sia che si tratti di Reti Civiche, sia che si tratti di Rete Unitaria, gli esperimenti fin qui condotti presentano moltissimi aspetti positivi, non fosse altro che per il fatto che tali iniziative solidificano quel senso di appartenenza alla comunità locale, necessario per lo sviluppo di una vera e propria mentalità civica, della quale si sente indubbiamente bisogno.
Dr. Pietro Amorosia