PON Sicurezza per lo
sviluppo: una sfida da vincere insieme
1.1.
Il
contesto del Sud
La sicurezza attiene a
quell’ordine di fattori sociali destinati, per loro intrinseca natura, a
determinare effetti che vanno ben oltre l’ambito specifico di competenza,
imprimendo un impatto diretto al complesso di valori e percezioni che una
comunità civile tende ad edificare intorno a se stessa.
L’importanza rivestita da
tale tematica nel nostro Paese è testimoniata dal risalto conferitole
dalla pubblica opinione:
il 55,3% degli italiani individua nella “criminalità” la principale
preoccupazione e detta percentuale sale fino all’80,7% in talune aree
delle regioni obiettivo 1.
Oltre che
nei consueti indici di criminalità, la percezione di insicurezza trova
origine in altri indicatori di (in)vivibilità del territorio: forte
presenza di tossicodipendenza, spaccio diffuso, teppismo giovanile,
prostituzione. Il complesso di tali elementi crea una grave distonia nel
rapporto cittadinanza/territorio, incidendo grandemente anche sul quadro
generale sia civile che economico.
In una
analisi del contesto socioeconomico finalizzata alla individuazione e
gerarchizzazione dei bisogni, la sicurezza riveste pertanto un ruolo
primario in particolare nelle regioni del meridione italiano, tutte
interessate al fenomeno sia pure con valenze e sensibilità non omogenee.
La situazione attuale è
facilmente monitorabile e in qualche misura quantificabile attraverso gli
ordinari indicatori di contesto rappresentati dagli indici di delittuosità
e dagli altri indicatori di disagio sociale.
I delitti
denunciati all’Autorità giudiziaria dalla Polizia di Stato, dall’Arma dei
Carabinieri e dal Corpo della Guardia Di Finanza sono passati da 1.406.214
dell’anno 1986 ai 2.326.170 del 1997, con un incremento di quasi il 66% .
Tale incremento, pur distribuito su tutto il territorio nazionale, è stato
particolarmente significativo in alcune aree del Mezzogiorno e in
particolare in Campania (+ 13% nel solo 1997).
Non può
certamente apparire occasionale la constatazione che il persistere o il
moltiplicarsi di fenomeni di criminalità si manifesti, per le regioni del
Meridione italiano, come una sorta di effetto a latere di una stagnazione
economica di tale persistenza da aver assunto, in taluni segmenti
territoriali, i connotati della cronicità. Pur senza dimostrare un chiaro
nesso di causa-effetto, l’inquinamento del tessuto sociale da fenomeni di
criminalità, specialmente di criminalità organizzata, determina
congiunture sfavorevoli nel complesso della mappa degli indicatori
economici di molti dei territori in argomento: bassi i livelli di
produzione e di lavoro, apparentemente inattivati i meccanismi di crescita
diffusa del reddito.
1.2.
I punti di debolezza
Come è stato autorevolmente
sottolineato[2],
“all’indomani della nascita dell’Unione economica e monetaria, le regioni
del Mezzogiorno presentano i tratti di un’economia in bilico, tra
il rischio di un impoverimento indotto dallo spostamento di risorse verso
aree più competitive e l’occasione di un balzo dello sviluppo, con il
deciso rafforzamento delle tendenze di crescita già visibili in alcune
aree e distretti[3].
Agli occhi di chi opera in settori di primaria valenza sociale quali la
Giustizia e la Sicurezza, quella meridionale sembra in verità una intera
società in bilico, vacillante tra l’eventualità di essere soffocata da
antichi e nuovi malesseri che ne determinino la definitiva
marginalizzazione e la possibilità di inserire il proprio enorme
potenziale di intelligenze nella costruzione di un articolato sociale
basato su principi di efficacia e legittimità. Una società pertanto in
mezzo al guado che tuttavia conserva intatta la forza e l’opportunità di
guadagnare la riva dello sviluppo e della legalità.
I due aspetti sono così
connessi che, come non è agevole indicare una prospettiva di sviluppo
economico senza effettuare un contestuale riferimento a criteri di
legalità (quali, ad esempio, il libero e pieno accesso al lavoro, il
contrasto al disagio e alla devianza sociale o la piena garanzia del
rispetto delle obbligazioni sottoscritte), non è egualmente facile
eseguire una compiuta disamina del quadro complessivo dell’ordine e
sicurezza pubblica in un’area specifica senza collegarla a indicatori
macroeconomici (l’occupazione, il lavoro sommerso, il reddito medio
procapite). E’ con riguardo pertanto anche a questi e analoghi indicatori
che sarà necessario formulare una analisi delle disparità delle Regioni di
cui all’obiettivo 1 con particolare riguardo ai punti di forza e di
debolezza che emergono con intensità nel confuso agitarsi di talune
tipiche contraddizioni.
I numerosi
elementi di debolezza del quadro socioeconomico del Mezzogiorno italiano
sono connessi alle note disarmonie che sono state riscontrate nelle
politiche di coesione nel nostro Paese dall’Unità al secondo dopoguerra.
Tra queste è possibile indicare:
·
Una Pubblica Amministrazione non sempre efficiente,
ritenuta talvolta di scarso supporto per le esigenze della popolazione.
·
L’insufficienza nella rete dei trasporti, che ha
reso ancor più acuta la marginalizzazione geografica di molti territori.
·
L’assenza di infrastrutture in grado di canalizzare
lo sviluppo agricolo e industriale (acquedotti, aree portuali attrezzate,
ecc.).
·
La mancanza di servizi di base ed innovativi per le
aziende, anche a causa di una densità relativamente bassa di imprese.
·
La difficoltà di accedere al credito, anche per i
tassi di interesse superiori rispetto a quelli del restante Paese.
·
La scarsa disponibilità di aree industriali
attrezzate, con le connesse deficienze strutturali delle reti idriche ed
elettriche.
·
La presenza di una capillare criminalità
organizzata che ha imposto, in molte regioni, la propria violenza
estorsiva e parassitaria.
Termometro fedele di queste
ed altre gravi debolezze strutturali è stato il fenomeno emigrativo che si
è sviluppato lungo un secolo di storia con destinazione verso il nord
industrializzato e verso l’Europa e il Nord America. Sembrava un fenomeno
archiviato in un meridione che ormai da qualche tempo è perfino divenuto
luogo di accoglienza per migliaia di profughi ed immigrati entrati in
Italia; invece, poco meno di centomila meridionali, l’anno scorso, hanno
abbandonato le loro regioni di origine e si sono trasferiti altrove a
cercare lavoro. Un valore quasi doppio di quello riscontrato a inizio
decennio (53mila) e più che triplicato rispetto alla metà degli anni
ottanta (27mila). Appare ancor più significativo il fatto che, nonostante
questo esodo abbia chiara motivazione occupazionale, il numero dei
disoccupati nel Sud sia aumentato dal 22,2% del 1997 al 22,8% dell’anno
scorso[4].
Non meno importante, nella
analisi sia pur necessariamente sommaria che è possibile svolgere in
questa sede, è il punto di debolezza rappresentato nel quadro contestuale
dalla mancata emersione del lavoro sommerso. Il valore del sommerso
italiano viene infatti stimato dall’Unione Europea tra il 25% e il 35% del
PIL, con percentuali ancora più gravi per quanto concerne il Mezzogiorno,
contro un sommerso medio delle economie europee dell’ordine del 15%. Le
connessioni tra sicurezza pubblica e contrasto del lavoro sommerso saranno
affrontate successivamente, ma è sicuramente già utile sottolineare in
quale misura il rispetto diffuso delle norme fiscali, delle regole
contrattuali e della normativa a tutela dei lavoratori gioverebbe alla
diffusione di una legalità di “sistema” che, come sarà di seguito
approfondito, rappresenta uno degli obiettivi specifici del profilo
sicurezza per quanto concerne la programmazione in esame.
Segnalato
elemento di debolezza contestuale, con forti implicazioni anche
nell’ambito della sicurezza, è rappresentato dalla non sempre adeguata
efficienza della macchina burocratica.
A fronte, infatti, di una sempre più avvertita esigenza di monitoraggio e
di controllo delle attività economiche soggette al grave rischio di
inquinamento da capitali di origine criminosa e dalla necessità,
altrettanto rilevante, di garantire la trasparenza nell’espletamento dei
pubblici appalti, si pone la priorità, più volte indicata dal mondo
dell’imprenditoria come condizione necessaria di sviluppo, di abbattere il
costo degli adempimenti e dei ritardi burocratici, che frenano l'economia
del nostro Paese. In tale direzione va, come noto, la legge Bassanini che
ha costituito un quadro normativo in grado di garantire importanti
semplificazioni burocratiche sulle singole procedure e la creazione di
“sportelli unici” per le imprese a livello locale.
1.3.
I punti di forza
Tra gli
indicatori in grado di fornire l’esatta misura della vivacità di un
sistema economico, individuandone i contesti territoriali maggiormente
trainanti e significativi, viene sovente utilizzato l’andamento delle
esportazioni. In tale quadro, l’analisi svolta dall’annuale Rapporto ISTAT
nei confronti delle imprese unilocalizzate nel Mezzogiorno, sulla base di
un semplice indicatore di competitività definito dal rapporto esportazioni
su addetti, ha individuato almeno tre tipologie di sistemi locali.
I sistemi
locali consolidati, come Isernia, Solofra, Lanciano, Nocera inferiore,
Casoli, Castellammare di Stabia, Tricase, Lucera, Venafro, che presentano
livelli di competitività superiori alla media nazionale e che possono
confrontarsi in condizioni non svantaggiose sul mercato nazionale ed
internazionale;
I sistemi
locali emergenti, quali Torre Annunziata, Battipaglia, Atri, Caserta,
Matera e molti altri, che presentano livelli di competitività superiori
alla media del Mezzogiorno ma inferiori alla media nazionale: essi si
caratterizzano per la presenza di un tessuto produttivo di imprese
unilocalizzate dinamico che riesce a collocare parte della propria
produzione sul mercato estero.
I restanti
sistemi locali che nel Mezzogiorno presentano livelli di competitività
modesti, anche se in taluni casi (Avezzano, Marsala) con valori ormai
prossimi alla media delle Regioni obiettivo 1.
Risulta
pertanto confermato quanto enunciato nel Rapporto interinale per il
settore prioritario “sicurezza” quando si ribadiva che il Sud dell’Italia
“ non è privo di tradizioni e risorse produttive (basti pensare, ad
esempio, al settore turistico e alberghiero, alla conservazione e
commercializzazione industriale di prodotti ortofrutticoli, al settore
florovivaistico, alle produzioni vitivinicole, per restare solo
nell’ambito di già esistenti e consolidati microsistemi territoriali) e
sussistono tutte le condizioni altrove ritenute sufficienti per avviare
una politica di incentivazione di nuovi investimenti; tuttavia
l’attivazione di nuove ulteriori potenzialità necessita che venga
affrontato il nodo di taluni fabbisogni propedeutici (…) con un programma
di intervento diretto non solo al consolidamento e all’allargamento della
base produttiva bensì alla creazione di condizioni per una riduzione
strutturale, e non contingente ed emergenziale, delle primarie motivazioni
del mancato sviluppo.”
In effetti, esistono
numerose specificità nell’economia meridionale rispetto alla media
nazionale: il peso dell’agricoltura e del terziario, in termini sia di
prodotto sia di occupazione, risulta elevato, mentre l’industria, che pur
fornisce complessivamente un contributo modesto, presenta comunque molti
casi di evidente distrettualizzazione, come quelli precedentemente
esemplificati. Si può anche sottolineare una buona incidenza occupazionale
nel settore delle costruzioni (l’8,7 per cento delle unità di lavoro a
fronte del 7,2 per cento della media nazionale) e enormi margini di
miglioramento nel settore turistico, dove nel 1996 il Mezzogiorno
assorbiva solo il 19% del flusso complessivo diretto in Italia, che
scendeva perfino al solo 13% se si aveva riguardo al turismo straniero.
Tutto ciò
non contrasta con le non positive note sul Mezzogiorno espresse in
esordio. E’ nel Mezzogiorno infatti che si concentra quel grave spreco di
risorse umane che risponde ai nomi di disoccupazione, occupazione
sommersa, disagio sociale. Tuttavia non esiste una sola tipologia di
Mezzogiorno ma una articolata pluralità di contesti territoriali: ci sono,
come si è più volte riferito, aree del Sud che hanno ridotto fortemente il
divario rispetto al centro-nord e che possono avere un effetto trainante
per far cogliere il desiderato versante alla economia meridionale in
bilico.
Non è
difficile far emergere differenze tra aree e province del Sud tenendo
conto, in luogo di fattori strettamente economici, di indicatori di
attività criminale.
Potremo pertanto distinguere[6]
in:
Province
a forte condizionamento criminoso o a grave rischio: Agrigento,
Caltanissetta, Caserta, Catanzaro, Cosenza, Crotone, Enna, Foggia, Lecce,
Messina, Reggio Calabria, Ragusa, Salerno, Trapani, Vibo Valentia. Si
tratta di capoluoghi di dimensioni medie o medio-piccole, caratterizzate
da una intensa attività criminosa in rapporto alla popolazione residente
oppure dall’incrementarsi di fenomeni aventi carattere prodromico
(estorsioni, attentati dinamitardi, usura) Molte di queste province fanno
inoltre registrare un’elevata mortalità e natalità di imprese, che, in
considerazione della debolezza strutturale del locale sistema economico,
appare come un probabile sintomo del tentativo di penetrazione
nell’economia legale da parte della criminalità organizzata. Tale
fenomenologia delinquenziale è talvolta tradizionalmente presente
(Agrigento, Caltanissetta, Caserta, Trapani, Reggio Calabria) altre volte
(Lecce, Foggia) di recente insediamento, altre ancora ad uno stadio grave
ma recuperabile (Messina, Cosenza), in tutte l’andamento della
delittuosità è connessa al mancato sviluppo economico e accompagnato da
situazioni di disagio sociale e di non adeguata acculturazione.
Città e
metropoli caratterizzate da evidenti segni di degrado:
Bari, Brindisi, Cagliari, Napoli, Palermo, Siracusa e Taranto. Si tratta
di centri di dimensioni grandi o medio grandi, col peculiare connotato di
una forte presenza di criminalità diffusa e di delinquenza minorile, anche
se in qualche caso (Napoli, Palermo) riferibile al presidio e controllo
del territorio operato dalla criminalità organizzata. La maggior parte di
queste province manifestano fenomeni di deindustrializzazione; si tratta
infatti di aree che un tempo presentavano significativi apparati
industriali oggi in via di smantellamento. Questo dato è causa di un forte
disagio sociale. Il contrasto alla criminalità deve, in queste città,
essere inquadrato in una più ampia strategia di riqualificazione e
recupero imprenditoriale onde impedire che l’ulteriore degrado del tessuto
economico e l’intensificarsi delle problematiche occupazionali possa
fungere da moltiplicatore nella già diffusa “cultura dell’illegalità”.
Città e provincie in
espansione o con grandi potenzialità di sviluppo economico: Avellino,
Benevento, Campobasso, Isernia, Nuoro, Oristano, Potenza, Sassari. Si
tratta di piccoli o medi centri urbani, caratterizzati da discreti o buoni
livelli occupazionali, livelli di reddito superiori a quelli medi del
Meridione, significativa crescita economica, discreta presenza di imprese
di servizi. Sono contesti non particolarmente afflitti da fenomeni di
macrocriminalità (in taluni casi praticamente inesistente, in altri, come
nel caso delle provincie campane, molto sotto la media regionale) sui
quali bisogna semmai operare per consolidare la sensibilità alla legalità
e allo sviluppo socioculturale, contrastare l’incremento della criminalità
diffusa e accompagnare il considerevole potenziale di crescita economica.
1.4.
Le opportunità presenti
Paradossalmente le Regioni
del Sud d’Italia, essendo quelle dove di massima si presenta maggiore la
distanza tra scenari positivi e quelli negativi, sono - nonostante ciò,
anzi proprio per questo motivo - i territori dove, in termini di strategia
di sviluppo e di crescita economica e occupazionale, ci si può attendere
il più alto rendimento.
Non mancano
infatti le opportunità per estendere a tutti i territori meridionali
progetti capaci di ricollocare capitali, stimolare il lavoro
specializzato, sfruttare adeguatamente le risorse presenti e talvolta tali
opportunità possono perfino trovare origine in fattori ritenuti critici:
lo stesso sopirsi del cospicuo flusso di trasferimenti pubblici che, in
passato, aveva sostenuto i consumi del Mezzogiorno, può divenire, ad
esempio, incentivo a riconvertire intelligenze e professionalità in
precedenza dedicate prevalentemente ad una attività di mediazione tra
risorse e istanze.
Ma perché
tutto ciò si realizzi non è sufficiente solo un imponente sforzo di
investimento, occorrono condizioni di fiducia nelle istituzioni, di
stabilità sociale ed economica, di ordine e sicurezza pubblica.
Tale
obiettivo sarà infatti raggiunto solo se, come è stato autorevolmente
ribadito dal Presidente Carlo Azeglio Ciampi,
saremo in grado di “investire nella costruzione di quel capitale
sociale indispensabile allo sviluppo, e cioè la sicurezza del territorio,
una più intensa attività di formazione, una amministrazione efficace della
giustizia,(…) relazioni di fiducia all’interno delle comunità locali, fra
imprenditori, fra capitale e lavoro, fra attori privati e pubblici, fra
amministrazioni pubbliche diverse”
Sicurezza.
Giustizia. Formazione. Collaborazione e Sensibilizzazione. Queste
direttive impongono un grande impegno sia di analisi sia operativo. Esse
non esauriscono l’ampio ventaglio di opportunità di crescita e sviluppo
che si offre al Mezzogiorno d’Italia ma ne rappresentano una significativa
e determinante componente. Il presente P.O. va nella direzione indicata.
1.5.
La minaccia criminale
Pur ritenendo, in linea di
massima, anche allo scopo di evitare il perpetuarsi di luoghi comuni e
pregiudizi sulla questione del difficile sviluppo del Sud, che la presenza
della criminalità organizzata non può e non deve assumere il ruolo di
spiegazione polivalente e di alibi onnicomprensivo, è tuttavia
necessario ribadire che la criminalità (non solo quella organizzata) è
certamente una concreta e formidabile minaccia per ogni forma di crescita
economica e civile.
Come è stato altrove
lumeggiato,
l’impatto negativo della criminalità sull’economia legale col suo effetto
depressivo e distorsivo sugli investimenti produttivi è infatti ormai un
dato difficilmente controvertibile. Gli esperti concordano sul fatto – si
può leggere in un recentissimo rapporto
– che tra le varie tipologie di attività illecite che hanno un impatto
negativo sull’economia vi sia, in primo luogo, l’attività estorsiva,
seguita dall’usura, dal traffico e spaccio di droga e dalle rapine.
L’usura è una relativa novità, per molte organizzazioni mafiose. Solo di
recente infatti elementi, anche di spicco, si dedicano a questa attività
che può anche connettersi ad operazioni di lavaggio di capitali sporchi.
Per quanto concerne le forme esplicite di controllo criminale
sull’economia, esse si estendono a gran parte del sottosistema economico
legale che spesso, peraltro, esercita funzioni di copertura. Il settore
più coinvolto è sicuramente quello delle opere pubbliche, anche se in
grado molto minore rispetto al passato a causa della recente politica
nazionale di rigore. L’intreccio economia - criminalità organizzata
coinvolge anche altri settori produttivi, quali il commercio, l’edilizia e
il credito.
Tali
considerazioni ci permettono di interpretare in modo corretto
l’interazione che corre tra economia e criminalità organizzata nel
Meridione, ove quest’ultima deve essere considerata una concausa e non un
effetto della situazione di sottosviluppo economico. Come è stato posto in
rilievo da un economista
studioso di problemi della criminalità, è stata la criminalità
organizzata, anche grazie alla sua collusione sistematica con taluni ceti
imprenditoriali e politici, a contribuire a determinare in passato una
configurazione economica di importanti parti del Mezzogiorno di
sostanziale dipendenza da appalti pubblici.
Non vi è
alcun dubbio sul fatto che la presenza del crimine organizzato agisca da
deterrente allo sviluppo economico e sociale, in particolare limitando le
iniziative imprenditoriali, inibendo la formazione di una classe dirigente
locale e scoraggiando gli investimenti. Essa, anche per le Regioni
attualmente non interessate o interessate solo marginalmente al fenomeno,
rappresenta una esiziale minaccia, un rischio gravissimo da prevenire per
non vanificare l’ingente sforzo già operato o che l’intero Paese si
accinge a produrre.
Il sondaggio è stato reso pubblico dall’ISTAT, “Rapporto annuale sulla
situazione del Paese nel 1998.
“Orientamenti per il programma di sviluppo del Mezzogiorno”, DPS, Roma,
30 aprile 1999.
Come nota il Prof. F. BARBAGALLO in “ Problemi dello sviluppo e ceto
politico nel Mezzogiorno di Fine Novecento” in Strutture e metodi del
consenso nell’Italia Repubblicana, Pisa 1995, “ …il Mezzogiorno
rappresenta una opportunità e un vincolo per l’economia italiana. Esso è
senz’altro un vincolo e un peso non più sostenibile nelle condizioni
attuali del bilancio statale se continuerà ad assorbire risorse per
sostenere i suoi traballanti equilibri economici e quel sistema politico
e criminale che su di essi si è sviluppato. Ma potrà rappresentare una
rilevante opportunità di sviluppo per un’economia e un’industria
italiane che non affidino le proprie sorti a fuggevoli vantaggi
congiunturali, come quelli offerti dalla svalutazione della lira, o ad
improbabili rincorse sul terreno dei costi di lavoro nei mercati e nei
prodotti tradizionali.
Fonte ISTAT, Rapporto cit.
Tra le politiche settoriali che compongono la “politica di missione” per
il Mezzogiorno, messa in evidenza dai documenti della Nuova
programmazione per lo sviluppo delle regioni meridionali, un ruolo
importante rivestono le “azioni volte ad accelerare l’attuazione delle
riforme dell’amministrazione pubblica – a tutti i livelli di settore e
territoriali – ed il miglioramento della sua efficienza: in particolare
con il rafforzamento tecnico delle strutture, anche attraverso linee e
azioni specifiche di assistenza tecnica dotate di adeguate risorse
finanziarie, nonché attraverso interventi di informatizzazione e di
integrazione con il Sistema Statistico Nazionale, con la
razionalizzazione degli assetti organizzativi, con la semplificazione
delle procedure, con la riqualificazione delle risorse umane con la
crescente responsabilizzazione della dirigenza, con l’individuazione di
meccanismi di promozione e con l’attuazione della contrattazione tali da
assicurare condizioni remunerative dei dipendenti pubblici più
propriamente legate al merito.” Ministero del Tesoro, Bilancio e
Programmazione Economica, Orientamenti per il Programma di Sviluppo del
Mezzogiorno, 1999.
La seguente tripartizione è stata parzialmente mutuata dall’ottima
analisi Censis “L’intreccio tra sviluppo e criminalità nelle province
meridionali”.
C.A. CIAMPI “ Esposizione economico-finanziaria ed esposizione relativa
al bilancio di previsione” discorso alla Camera dei Deputati del 1
ottobre 1998.
Programma Operativo “Sicurezza per lo Sviluppo del Mezzogiorno d’Italia”
pag. 11.
Fondazione Caesar ”Sicurezza e Legalità per un nuovo ciclo di sviluppo
nel Mezzogiorno”, Catania, 29 giugno 1999.
Centorrino,
Economia
assistita da mafia.
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