Nell’adunanza del 4 luglio 2001 composta dai seguenti magistrati:

PRESIDENTE: dott. Rosario Elio BALDANZA

CONSIGLIERI: dott. Mario GIAQUINTO, dott. Antonio FERRARA, dott. Giuseppe COGLIANDRO, dott. Angelo BUSCEMA, dott. Gaetano D’AURIA, dott. Carlo CHIAPPINELLI, dott. Simonetta ROSA, dott. Vincenzo GAMBARDELLA, dott. Antonio SCUDIERI, dott. Maurizio PALA, dott. Mario NISPI LANDI relatore, dott. Giovanni MARROCCO

 

I° REFERENDARIO: dott. Vincenzo PALOMBA

REFERENDARIO: dott. Quirino LORELLI relatore

VISTO l’art. 47 del d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165, (già art. 51 del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 nel testo sostituito dall’art. 4 del d.lgs. 4 novembre 1997, n. 396) che attribuisce alla Corte dei Conti la funzione di certificare l’attendibilità dei costi dei contratti collettivi nazionali di lavoro, quantificati dall’agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni, e la loro compatibilità con gli strumenti di programmazione e di bilancio;

VISTO l’art. 49 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165;

VISTA l’ipotesi di accordo sottoscritta in data 1 giugno 2001, relativa al contratto del personale del comparto delle Regioni e autonomie locali per il biennio economico 2000-2001 pervenuto alla Segreteria delle Sezioni Riunite in sede di controllo in data 20 giugno 2001;

VISTA la comunicazione, in data 28 giugno 2001, con la quale sono state convocate le Sezioni riunite di questa Corte in sede di controllo per il giorno 4 luglio 2001;

UDITI, in data 2 luglio 2001 gli esperti designati dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri in concerto con il Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione economica, ai sensi dell’art. 47, comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001;

VISTO il rapporto del Nucleo Tecnico;

UDITI i relatori, Cons. Mario Nispi Landi e Ref. Quirino Lorelli;

deliberano

ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 47, commi 4, 5, 6 e 7, del d.lgs. n. 165 del 2001, certificazione non positiva dell’ipotesi di accordo in epigrafe;

dispongono

la trasmissione della presente deliberazione, di cui costituisce parte integrante il rapporto di certificazione, all’ARAN, alla Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento della funzione pubblica e al Comitato di settore competente.

1. L'ipotesi di accordo in epigrafe concernente la disciplina del trattamento economico per il biennio 2000/2001, applicabile al personale appartenente al comparto Regioni ed autonomie locali, è stata stipulata il 1° giugno 2001 cioè praticamente al termine del biennio economico di riferimento. Gli atti trasmessi alla Corte evidenziano difficoltà nei rapporti con le controparti sindacali nonché la necessità di successive integrazioni e modifiche agli atti di indirizzo del Comitato di settore, da sottoporre al necessario concerto con il Ministero della Funzione pubblica.

Il primo atto di indirizzo, risalente al 9/11/1999 prevedeva la possibilità di concedere aumenti salariali contenuti nella misura massima del 2,5% per il biennio, secondo le previsioni di incremento del tasso di inflazione programmata contenute nei documenti di programmazione all'epoca vigenti. Si è, poi, preso atto delle previsioni più aggiornate contenute nel nuovo DPEF. Successivamente, per uniformità con gli altri comparti, si è addivenuti alla scelta di anticipare il parziale recupero dei differenziale inflattivo e, infine, attesa la perdurante difficoltà nel concludere un accordo, l'ultimo atto di indirizzo del 10 maggio 2001 contiene un esplicito riferimento agli accordi già conclusi per il comparto Ministeri e parastato, cioè la possibilità per ciascun ente di destinare ulteriori risorse al fondo unico di amministrazione, e consentire quindi più ampi margini di manovra per la contrattazione integrativa.

Queste SS.RR., pur considerando le difficoltà di cui sopra, ribadiscono tuttavia la necessità di una tempestiva stipula degli accordi collettivi, al fine di evitare l'insorgere di eventuali conflittualità, e soprattutto di consentire una ordinata distribuzione degli aumenti retributivi evitando di concentrare la corresponsione degli incrementi a carico di un unico esercizio finanziario, per un sostanziale rispetto del principio di annualità del bilancio e per evitare tensioni sull'andamento dell'inflazione, conseguenza della corresponsione in un'unica soluzione di emolumenti arretrati.

2. Nella scheda tecnica allegata all'ipotesi di accordo trasmessa, l'Aran descrive ampiamente il quadro finanziario e macroeconomico di riferimento per una più approfondita valutazione delle compatibilità. L'eccessiva enfasi che viene data al positivo andamento del Pil nell'ultimo periodo può, peraltro, essere in parte fuorviante, laddove il dato è pur sempre congiunturale, mentre gli aumenti salariali vengono consolidati. Inoltre, occorrerebbe tener conto degli effetti che sul prodotto interno lordo derivano dagli incrementi stipendiali corrisposti ai dipendenti pubblici, atteso che in contabilità nazionale il valore dei servizi resi dalle pubbliche amministrazioni viene riportato al costo dei fattori.

3. La quantificazione del personale destinatario dell'ipotesi di accordo risulta effettuata sulla base delle prime elaborazioni fornite dalla Ragioneria generale relative al conto annuale per il 1999, documento sufficientemente attendibile e riferito ad un periodo temporale vicino all'inizio della decorrenza dei benefici economici derivanti dalla ipotesi di accordo.

Dai dati elaborati dalla Ragioneria l'Aran ha altresì ricostruito l'addensamento del personale nei livelli all'epoca esistenti, indispensabile per valutare gli effetti derivanti dall'attuazione del nuovo ordinamento professionale introdotto con il contratto normativo riferibile al quadriennio 1999-2001. La retribuzione di riferimento è stata calcolata combinando i dati dei diversi conti annuali con il disposto dei contratti collettivi successivamente stipulati e tenendo conto dell'effetto di trascinamento derivante dalla ritardata attuazione del contratto relativo al precedente biennio. Inconveniente, quest'ultimo, che dovrebbe, per il futuro, essere evitato, in quanto sembra ormai consolidata la tendenza a far coincidere i diversi scaglioni di aumento con l'inizio di ciascun anno solare.

4. L'ipotesi di accordo all'esame prevede incrementi nella retribuzione fissa scaglionati in due tranches, la conferma di istituti economici, in precedenza disciplinati con fonti normative e non negoziali, una serie di norme di raccordo e chiarimento soprattutto in materia organizzativa, atteso che il nuovo Testo Unico sugli Enti Locali (D.lgs n.267/2000) contiene, su taluni punti, una normativa parzialmente difforme dal contratto normativo applicabile al personale del comparto, stipulato poco prima.

Viene altresì ridisegnata la disciplina delle fonti di alimentazione del fondo unico di amministrazione previsto presso ciascun Ente. In particolare, in attuazione di quanto disposto dall'art. 16 del citato CCNL stipulato il 1/4/1999, viene definita una griglia di indicatori al fine di consentire, in caso di risultati economico finanziari e gestionali positivi, di destinare ulteriori risorse, senza alcun limite prefissato, alla contrattazione decentrata.

5. Gli incrementi nella retribuzione fissa sono stati calcolati in modo tale da consentire la concessione al personale appartenente al livello di massimo addensamento (il VI), di un aumento in valori assoluti pari a quanto corrisposto per la media di analoghe posizioni nel comparto Stato e parastato. Ciò ha comportato l'impiego di una percentuale maggiore delle risorse disponibili. In pratica il solo incremento della retribuzione fissa è già superiore, in percentuale, al tasso di inflazione programmato per il biennio. Dalle ultime elaborazioni effettuate dall'ARAN il predetto incremento è quantificato infatti in una misura di poco superiore al 3,20%.

Si tratta di una precisa scelta negoziale che ha quale conseguenza quella di sottrarre risorse alla contrattazione integrativa e, quindi, al salario accessorio, che per espressa ammissione riportata nella scheda tecnica, dovrebbe subire una rivalutazione minima.

Come chiarito dagli esperti, ascoltati nella riunione del 2 luglio 2001, non appare estranea alla suddetta scelta la considerazione di pervenire ad una omogeneità di trattamento fra i diversi comparti, almeno per quanto attiene alla dinamica degli incrementi retributivi, al fine, anche, di minimizzare le difficoltà connesse con l'imminente passaggio di personale dal settore statale al comparto in questione, quale conseguenza necessaria dell'avvenuto trasferimento di funzioni alle Regioni ed agli Enti locali in attuazione delle recenti leggi di riforma delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato.

Peraltro in relazione al suddetto trasferimento, non si può non rilevare che l'atto di indirizzo del Comitato di settore risalente all'8/2/2001, prevedeva la conservazione del miglior trattamento goduto dagli interessati quale assegno personale non riassorbibile, laddove, viceversa, l'art.28 della ipotesi di accordo all'esame, attua invece la differente scelta di conglobare il predetto differenziale nella retribuzione individuale di anzianità. Né, precise indicazioni in relazione a tale diversa scelta, sono inequivocabilmente rinvenibili nei successivi atti di indirizzo, peraltro non chiarissimi sul punto.

6. L'articolo 4 dell'ipotesi di accordo prevede una nuova disciplina dei sistemi di alimentazione del fondo unico presso ciascun ente. In particolare il comma 1 prevede la possibilità di un incremento pari all'1,1% del monte salari riferibile al 1999. E' inoltre previsto, così come in numerosi altri accordi, l'automatico versamento al fondo della RIA e degli altri assegni "ad personam" goduti dal personale appartenete al comparto, al momento della cessazione dal servizio degli interessati. Su tale aspetto queste Sezioni non possono che confermare i dubbi e le perplessità già evidenziate nelle delibere di certificazione riguardanti altri accordi collettivi che prevedevano tale istituto.

Con il citato articolo viene altresì modificata la previsione contenuta nel comma 1 lettera d) dell'articolo 15 dei vigente CCNL dell'1.4.1999 e vengono infine confermate le risorse aggiuntive già versate al fondo unico prima dell'entrata in vigore dell'ipotesi di accordo all'esame.

A fronte di una disciplina, che vede incrementi abbastanza contenuti delle risorse da destinare alla contrattazione integrativa, vengono, peraltro, posti a carico del fondo unico gli oneri derivanti da una serie di istituti economici introdotti dall'ipotesi di accordo, primo fra tutti l'incremento dell'indennità in favore del personale educativo e docente scolastico transitato nei ruoli del comparto.

L'ARAN, nella scheda tecnica, afferma la sostenibilità dei predetti oneri, in quanto le risorse del fondo dovrebbero rappresentare un limite alla stessa concessione dei benefici. In realtà in molti casi si tratta di veri e propri diritti soggettivi riconosciuti agli interessati.

Né a riguardo si possono condividere le considerazioni contenute nella scheda tecnica dove, in sostanza, per giustificare la compatibilità dell'incremento dell'indennità da ultimo citata si fa riferimento non già alla dinamica delle fonti di alimentazione del fondo, difficilmente ricostruibile per ciascun ente, quanto piuttosto alla percentuale media degli oneri già a carico del fondo stesso (corresponsione di un trattamento accessorio pari a 17,5% del monte salari).

7. Complessivamente, secondo la ricostruzione dell'Aran, gli oneri direttamente connessi con l’attuazione dell'ipotesi di accordo in esame, cioè gli incrementi nella retribuzione fissa e in quella accessoria, dovrebbero rappresentare una percentuale di circa il 4,3% della massa salariale, cifra pari alla somma del tasso di inflazione programmata per il biennio (2,9%), quale risultante dall'ultimo documento di programmazione economica e finanziaria, con la percentuale di riconoscimento del differenziale inflattivo (0,32%), nonché con l'ulteriore quota pari all' 1,1% da destinare alla contrattazione integrativa. Incrementi dunque in linea con quanto stabilito nell'ultimo atto di indirizzo del comitato di settore.

8. In relazione alla predetta quantificazione dei costi contrattuali, osserva questa Corte che, l'incremento della massa salariale, pari al 4,3%, cioè, superiore di un punto e mezzo percentuale al tasso di inflazione programmata, non può essere di per se considerato sotto l'aspetto economico-finanziario compatibile, per il solo fatto di essere in linea con analoghi benefici concessi al personale di comparti diversi.

La compatibilità del predetto incremento andrebbe, infatti, valutata, alla luce di precise indicazioni circa l'andamento del bilancio dei diversi enti appartenenti al comparto.

Il Comitato di settore, in altre parole, nell'attuale assetto istituzionale, non può limitarsi a fornire generiche direttive di adeguamento ad accordi già stipulati, demandando poi la sostenibilità degli oneri ai bilanci dei singoli enti, ma deve assumersi il compito di fornire precise assicurazioni circa la sostenibilità degli oneri stessi.

Mentre infatti per il settore statale, preso a riferimento dall'ipotesi di accordo in esame, il legislatore, si è fatto carico di individuare precise risorse da destinare ai rinnovi contrattuali, per i settori diversi dallo Stato, ove si voglia percorrere la strada di una sostanziale omologazione, occorre supportare tale scelta, con una precisa assunzione di responsabilità, basata su un'analisi il più possibile attendibile dell'andamento di bilanci dei principali enti del settore nel periodo all'esame.

Le considerazioni effettuate dall'ARAN nell'ultima parte della scheda tecnica, pur apprezzabili, riguardano infatti la ricostruzione di un probabile scenario alla luce del quale valutare gli effetti economici degli incrementi contrattuali, mentre nessun elemento viene fornito alla Corte per valutare l'impatto della maggior spesa di personale sui bilanci e sulla gestione finanziaria degli enti ai quali il personale appartiene.

Ravvisa pertanto questa Corte la necessità di una integrazione della documentazione trasmessa, con particolare riferimento a precise e responsabili assicurazioni di compatibilità degli oneri da parte del comitato di settore ai fini di avere i necessari elementi di valutazione.

Come innanzi detto, infatti, nel caso in cui un accordo di comparto contenga oneri superiori al tasso di inflazione programmata, una certificazione positiva non può che, di volta in volta, avere quale presupposto precisi riferimenti economico-finanziari concernenti la particolarità di ciascun specifico comparto. Va quindi ribadita la insufficienza di considerazioni basate esclusivamente sulla necessità di addivenire ad una omologazione di trattamenti, in contrasto con i fondamentali principi di autonomia e responsabilità alla base del nuovo sistema di contrattazione collettiva per gli enti diversi dallo Stato.

9. Oltre agli oneri quantificati nel riepilogo della scheda tecnica e, derivanti direttamente dall'entrata in vigore dell'ipotesi di accordo in oggetto, l'art. 5, prevede, in attuazione dell'articolo 16 del CCNL dell'1.4.99 che ciascun ente possa integrare le risorse da destinare alla contrattazione decentrata, senza un limite prefissato, purché sia in grado di dimostrare il possesso di una serie di requisiti di corretto andamento gestionale. Nelle tabelle 1-4 allegate all'ipotesi di accordo, vengono individuati degli indicatori economico finanziari, con successivo rinvio alla contrattazione decentrata per stabilire un valore minimo degli stessi che consenta di considerare ciascun ente "virtuoso' con possibilità quindi di procedere alla predetta integrazione.

Su tale previsione contrattuale, questa Corte esprime forti perplessità, dal momento che viene introdotto un meccanismo di crescita della spesa di personale incerto ed imprevedibile che, nell'ovvia mancanza di una preventiva quantificazione non consente alcuna certificazione di compatibilità.

Ove tale previsione fosse attuata infatti il monte salari potrebbe subire un incremento ben superiore al 4,3%, percentuale già superiore, come detto, al tasso di inflazione programmata e, in relazione alla quale, nel presente rapporto sono stati già sollevati dubbi in merito alla compatibilità.

Del resto, l'articolo 16, del contratto normativo, al quale le parti intendono dare attuazione, prevedeva, la fissazione, in contrattazione nazionale non già di semplici indicatori (cioè in sostanza di formule astratte) ma di precisi parametri di riferimento, per consentire l'integrazione delle risorse. Inoltre la possibilità di utilizzare le disponibilità del fondo unico di amministrazione per attivare percorsi di formazione professionale era subordinata al vincolo di rispettare il cosiddetto criterio del costo medio, vincolo che il testo dell'art. 5 viene inopinatamente a rimuovere.

La fissazione di indicatori e parametri per ritenere un ente virtuoso, è una materia estremamente complessa e delicata, che presuppone univoci e chiari indirizzi da parte del comitato di settore, opportuni approfondimenti metodologici, uniformità di applicazione per tutti gli enti appartenenti al comparto, necessario coordinamento con altri parametri di "virtuosità" quali quelli fissati nei documenti di programmazione e nel patto di stabilità.

Non sembra pertanto a questa Corte opportuno che tale complessa attività venga demandata alla contrattazione decentrata, e affidando, per la parte pubblica, agli amministratori di ciascun singolo ente, compresi quelli di minore dimensioni. E' evidente, in tal caso, il rischio della creazione di una disciplina non omogenea, non sufficientemente approfondita, in grado di determinare una crescita non controllata e non controllabile della spesa di personale a fronte di congiunturali fenomeni di buon andamento gestionale, 'autocertificato' sulla base di parametri non adeguatamente approfonditi.

Inoltre, l'abbandono del limite del costo medio per l'attuazione dei percorsi formativi, senza l'elaborazione di un diverso criterio, comunque limitativo, viene a creare un meccanismo, che altera e snatura la funzione istituzionale del fondo unico, di garantire il miglioramento dell'efficienza e dell'efficacia dei servizi.

La possibilità di uno slittamento verso l'alto del personale, a ruolo aperto, si pone in contrasto con la fondamentale esigenza di una programmazione della spesa complessiva derogando al principio della necessaria predeterminazione del fabbisogno.

Il criterio del costo medio infatti rappresenta il necessario bilanciamento fra le esigenze del personale ad avere riconosciuta la possibilità di un percorso di carriera, la necessità di un contenimento della spesa e di garantire a ciascun ente una organizzazione razionale, non essendo consentita l'attivazione di percorsi qualificativi in presenza di un organico che già abbia un notevole addensamento del personale nelle qualifiche più alte.

Il nuovo istituto introdotto dall'art. 5, non consente più alcun controllo alla dinamica della spesa per il personale, né sotto il profilo dell'incremento della stessa, né sotto quello della distribuzione delle risorse fra crescita della retribuzione fissa e salario accessorio, considerato che in sostanza ciascun ente in sede di contrattazione integrativa potrebbe, dopo aver autocertificato la propria virtuosità, distribuire risorse illimitate al fondo unico, senza alcun ulteriore vincolo di destinazione e non avendo strumenti per opporsi alle richieste delle controparti sindacali.

E, del resto, anche nell'ipotesi di una ragionevole certezza sulla bontà dei parametri individuati, l'incremento per la spesa di personale e, in particolare, l'eventuale aumento della retribuzione fissa, dovrebbero pur sempre avvenire nel rispetto dei parametri macroeconomici, primo fra tutti quello del tasso di inflazione programmata fissato in via generale ed inderogabile a livello nazionale, per tutti i dipendenti pubblici nei principali documenti di programmazione.

Si rimette alle valutazioni dell'ARAN l'assunzione delle opportune iniziative per tener conto delle considerazioni sopra esposte, con particolare riferimento a quelle riguardanti l'art. 5 dell'ipotesi di accordo.