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Archivio selezionato : Sentenze Civili


Documento n. 3 di 13

SANZIONI AMMINISTRATIVE Sanzioni

Sanzioni amministrative - Sanzioni - Competenza e giurisdizione - Contestazioni sul merito della pretesa sanzionatoria - Estremi - Giurisdizione ordinaria - Sussistenza - Competenza e procedimento - Regole in materia di opposizione ai provvedimenti sanzionatori (art. 22 e 23 legge n. 689 del 1981) - Applicabilità - Contestazioni integranti opposizioni all'esecuzione e agli atti esecutivi - Estremi - Competenza e rito previsti dal codice di procedura civile - Applicabilità - Fattispecie.

Note brevi

Cassazione civile, SEZIONI UNITE, 13 luglio 2000, n. 491

REPUBBLICA ITALIANA
In nome del popolo italiano


LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Romano PANZARANI - Primo Presidente f.f. -
Dott. Francesco AMIRANTE - Presidente di sezione -
Dott. Rafaele CORONA - Consigliere -
Dott. Francesco CRISTARELLA ORESTANO - Consigliere -
Dott. Paolo VITTORIA - Consigliere -
Dott. Antonino ELEFANTE - Consigliere -
Dott. Roberto PREDEN - Consigliere -
Dott. Francesco SABATINI - Consigliere -
Dott. Michele VARRONE - Rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso proposto da:
RIZZO FILOMENA, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA R. ZANDONAI
41, presso lo studio dell'avvocato GIANCARLO AMICI, che la
rappresenta e difende unitamente all'avvocato CESARINA RAVAROTTO,
giusta delega a margine del ricorso;
- ricorrente -
contro
COMUNE DI PADOVA, in persona del Sindaco pro-tempore, elettivamente
domiciliato in ROMA, VIA DEL VIMINALE 43, presso lo studio
dell'avvocato FABIO LORENZONI, che lo rappresenta e difende
unitamente agli avvocati FERDINANDO SICHEL, CARLO DE SIMONI, CHIARA
LAVERDA, giusta delega in calce al controricorso;
- controricorrente
nonché contro
CASSA DI RISPARMIO DI PADOVA E ROVIGO S.P.A., QUALE CONCESSIONARIA
DEL SERVIZIO RISCOSSIONE TRIBUTI DEL COMUNE DI PADOVA, elettivamente
domiciliata in ROMA, VIA DEL VIMINALE 43, presso lo studio
dell'avvocato FABIO LORENZONI, che la rappresenta e difende, giusta
delega a margine del controricorso;
- controricorrente -
avverso la sentenza n. 384-97 del Pretore di PADOVA, depositata il
27-06-97;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
16-03-00 dal Consigliere Dott. Michele VARRONE;
uditi gli avvocati Giancarlo AMICI, per la ricorrente, Fabio
LORENZONI, per i controricorrenti;
udito il P.M. in persona dell'Avvocato Generale Dott. Giovanni LO
CASCIO che ha concluso per l'accoglimento per quanto di ragione.

Fatto

Con ricorso depositato il 16-12-96 FILOMENA RIZZO conveniva davanti al Pretore di Padova il SERVIZIO RISCOSSIONI TRIBUTI DI PADOVA E ROVIGO ed il COMUNE DI PADOVA, esponendo che il 20-11-96 le erano state notificate due cartelle esattoriali (nn. 532.526.593 e 532.526.695) nonché sei avvisi di mora (nn. 530.340.390, 530.340.492, 516.632.496, 516.632.599, 518.093.294 e 516.632.394), del complessivo importo di L. 3.831.379, per il recupero delle sanzioni pecuniarie e maggiorazioni per 21 violazioni del Codice della Strada. Lamentando la nullità della notifica delle cartelle, la nullità degli avvisi di mora, l'omessa notifica delle contravvenzioni, l'inesistenza o l'omessa notifica delle ordinanze-ingiunzioni, la prescrizione degli illeciti e la decadenza del diritto di riscossione ex art. 17 d.P.R. n. 602 del 1973, la RIZZO proponeva opposizione avverso i provvedimenti di cui sopra, chiedendone l'annullamento.
I convenuti si costituivano contestando in toto le avverse doglianze ed, in particolare, il Concessionario eccepiva il suo difetto di legittimazione passiva nonché la indeducibilità dei pretesi vizi della procedura di riscossione davanti al giudice ordinario (cfr. artt. 53 e 54 d.P.R. 602-1973 cit.).
Con sentenza 21 luglio 1998 l'adito Pretore dichiarava inammissibile l'opposizione, condannando l'opponente alla rifusione delle spese a favore di ambedue le parti convenute. Affermava tale Giudice che l'ammissibilità dell'opposizione avverso cartelle esattoriali od avvisi di mora per contestare la legittimità dell'esercizio del potere sanzionatorio, non attribuiva tuttavia al Pretore il potere di sindacare le modalità di svolgimento del procedimento amministrativo dell'esecuzione esattoriale, con conseguente insindacabilità, in quella sede, delle eccezioni circa la nullità dei provvedimenti impugnati o delle relative notifiche e la decadenza del diritto di riscossione, mentre le altre censure erano infondate.
Per la cassazione di detta sentenza ha proposto ricorso la RIZZO, affidandolo a quattro motivi, illustrati anche con memoria. Hanno resistito le altre parti intimate con separati controricorsi ed il Concessionario ha depositato anche memoria. Il ricorso, già assegnato alla III Sezione Civile per l'udienza del 2-7-99, è stato rimesso, con ordinanza in pari data, al Primo Presidente per l'eventuale assegnazione alle S.U., ravvisando l'esistenza di una questione di giurisdizione e richiamando una precedente ordinanza di rimessione del 4-6-99.

Diritto

Con il primo motivo la ricorrente, denunciando la violazione e la falsa applicazione degli artt. 203 e 205 C.d.S., 22 e 23 L. n. 689 del 1981, in relazione all'art. 360 n. 3 c.p.c., si duole che l'adito Pretore abbia escluso l'ammissibilità della procedura speciale di cui gli artt. 22 e 23 cit. nell'ipotesi in cui si censurino vizi afferenti alle modalità di formazione della cartella esattoriale (come, ad esempio, il mancato rispetto del termine di cui all'art. 17 d.P.R. n. 602 del 1973).
Con il secondo mezzo la RIZZO, denunciando un'ulteriore violazione e falsa applicazione degli artt. 22 e 23 L. n. 689 del 1981, come richiamati dall'art. 205, 3 co., C.d.S., nonché la contraddittorietà della motivazione su punti decisivi della controversia, in relazione all'art. 360 nn. 3 e 5 c.p.c., lamenta che il Pretore abbia dichiarato inammissibile il ricorso, ritenendosi carente di giurisdizione sui motivi di opposizione attinenti alla regolarità del procedimento di riscossione.
Con il terzo motivo la ricorrente, denunciando la violazione e la falsa applicazione degli artt. 27 L. n. 689 del 1981 e 17 d.P.R. n. 602 del 1973 nonché il vizio della motivazione su altro punto decisivo della controversia (in relazione all'art. 360 nn. 3 e 5 c.p.c.), lamenta che sia stata dichiarata inammissibile la censura avverso la non riconosciuta applicabilità dell'art. 17 cit., laddove prescrive che le imposte devono essere iscritte a ruolo entro il 31 dicembre dell'anno successivo a quello in cui l'accertamento è divenuto definitivo.
Con l'ultimo mezzo, la RIZZO, denunciando la violazione e la falsa applicazione degli artt. 91 c.p.c., 3 r.d. n. 1611 del 1933 e 23 L. n. 689 del 1981, lamenta di essere stata condannata al pagamento delle spese processuali secondo i criteri ordinari (comprensive, cioè, degli onorari di avvocato e dei diritti di procuratore), benché le Amministrazioni si fossero costituite a mezzo di propri funzionari (con conseguente spettanza delle sole spese vive).
Il ricorso, da esaminare nella sua globalità, deve essere accolto per quanto di ragione. Va premesso che il Pretore padovano, adito con la speciale opposizione di cui agli artt. 22 e 23 L. n. 689 del 1981, proposta avverso cartelle di pagamento ed avvisi di mora per il pagamento di sanzioni pecuniarie conseguenti a violazioni del codice stradale, sulla base di sei motivi di censura (e, precisamente: 1) nullità della notifica delle cartelle; 2) nullità degli avvisi di mora; 3) omessa notifica delle contravvenzioni; 4) inesistenza od omessa notifica delle ordinanze-ingiunzioni; 5) prescrizione degli illeciti amministrativi; 6) decadenza dal diritto di riscossione ex art. 17 cit.) ha dichiarato inammissibile l'opposizione pur esaminando, nella motivazione, le singole censure e ritenendole infondate.
Ora siffatta declaratoria è stata giustificata con il rilievo che in materia di sanzioni amministrative "... alla luce dei principi di cui alla L. 20 marzo 1865 n. 2248 all. E e delle norme di cui agli artt. 39, 53 e 54 d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602, alle quali ultime è dato fare riferimento in questa sede per effetto del richiamo operatone dall'art. 27 della L. n. 689-81, il Pretore non acquisisce il potere di sindacare le modalità di svolgimento del procedimento amministrativo dell'esecuzione esattoriale...".
Nel ricorso per cassazione, la RIZZO ha invece sostenuto la "competenza del Pretore" in ordine alla violazione delle norme in materia di riscossione delle imposte, precisando che detta "competenza" comprende "... sia le questioni relative alla regolarità formale del verbale di contestazione, sia quelle relative alla sussistenza o meno dell'infrazione, sia infine quelle attinenti al diritto di riscuotere da parte dell'Ente accertatore, comprese le questioni inerenti ad eventuali decadenze..."; e che in conclusione tale Giudice "... è competente sempre e per qualsiasi motivo in materia di impugnazione avverso sanzioni amministrative per violazioni al C.d.S...."; e, conseguentemente, rilevando l'esistenza di una questione attinente alla giurisdizione, l'esame della causa è stato rimesso alle S.U. che risultano investite della risoluzione della questione di giurisdizione riassumibile nel quesito se il giudice ordinario abbia il potere di sindacare il procedimento amministrativo per la riscossione, con le forme esattoriali, di crediti non tributari e, in particolare, dei crediti per sanzione amministrativa per violazioni al Codice della Strada.
Orbene, la questione di giurisdizione è stata già risolta dalle Sezioni Unite con la sentenza 16 novembre 1999 n. 780 affermando che "la tutela avverso gli atti esecutivi dell'esattore e, quindi, contro la cartella esattoriale o l'avviso di mora, emessi per la riscossione di somme relative a sanzioni amministrative inflitte per violazioni di norme sulla circolazione stradale iscritte a ruolo, dei quali si denuncino difetti relativi alla regolarità formale degli atti medesimi, può e deve essere fatta valere con ricorso all'Autorità Giudiziaria Ordinaria". A tale soluzione le S.U. sono pervenute muovendo dalle pronunce della Corte Costituzionale (soprattutto sent. 6 settembre 1995 n. 437; 26 febbraio 1998, n. 26) sul potere di sospensione della riscossione da parte del giudice ordinario, ritenendo che "il riconoscimento di tale potere di sospensione in sede di interpretazione adeguatrice prescinda totalmente dai mezzi di tutela accordati in tema di riscossione delle imposte non pagate ritualmente (artt. 53 e 54 d.P.R. 602 del 1973) e che, quindi, il rinvio previsto dall'art. 27 L. n. 689 del 1981 "alle norme previste per la esazione delle imposte dirette" anche per la riscossione delle sanzioni amministrative pecuniarie (disposizione alla quale rimanda l'art. 206 del nuovo codice stradale) deve intendersi limitato ai mezzi a disposizione dell'Autorità interessata alla riscossione, con esclusione di quei limiti di tutela giurisdizionale dettati esclusivamente per la riscossione di somme a titolo di tributo (artt. 53 e 54 d.P.R. cit.: potere di sospensione devoluto esclusivamente all'Intendente di Finanza ed inammissibilità delle opposizioni regolate dagli artt. da 615 a 618 c.p.c.)".
Si è così sviluppato ed approfondito un iter interpretativo attraverso il quale è stata progressivamente affermata l'ammissibilità del ricorso al giudice ordinario avverso la cartella esattoriale o l'avviso di mora allorquando sia viziato il procedimento di formazione del titolo esecutivo (Cass. sez. un. 10 gennaio 1992, n. 190; Cass. sez. un. 23 novembre 1995, n. 12107), sia mancata la preventiva notificazione del provvedimento sanzionatorio (Cass., 26 agosto 1996, n. 7830; Cass., 11 febbraio 1999, n. 1149;
Cass., 14 giugno 1999, n. 5852; Cass. 30 agosto 1999, n. 9138), manchi il provvedimento sanzionatorio (Cass., 2 settembre 1997, n. 8380; Cass., 12 giugno 1999, n. 5801) o la cartella esattoriale sia priva delle indicazioni necessarie a stabilire se sia stata emessa un ordinanza-ingiunzione e sia stata ritualmente notificata (Cass. sez. un. 14 dicembre 1998, n. 12544), si facciano valere fatti sopravvenuti alla formazione del titolo quali morte, pagamento, prescrizione (Cass., 6 marzo 1999, n. 1641; Cass., 16 novembre 1999, n. 12685), di modo che, allo stato attuale dell'evoluzione della giurisprudenza di questa Corte, si può affermare che rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la cognizione: della pretesa sanzionatoria (sia prima che dopo la formazione del titolo esecutivo per vizi della fase precedente), dei fatti sopravvenuti alla rituale formazione del titolo esecutivo e dei vizi di forma del procedimento di esecuzione esattoriale. Restavano da risolvere soltanto due questioni: a) se la competenza a conoscere delle opposizioni instaurate a seguito di notifica di cartella esattoriale o avviso di mora per far valere fatti sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo dovesse determinarsi secondo il criterio del valore o della materia (sul punto vi è stata rimessione alle Sezioni Unite essendo insorto un contrasto tra la Sezione Prima e la Sezione Terza); b) se l'opposizione per far valere fatti sopravvenuti e l'opposizione agli atti esecutivi dovessero essere trattate con il rito speciale di cui agli articoli 22 e 23 della L. n. 689 del 1981, ovvero con il rito ordinario.
Orbene, pronunciando in questa stessa udienza sui ricorsi n. 11507 e 11508-97, le Sezioni Unite hanno ulteriormente risolto le suddette questioni riaffermando l'ammissibilità, davanti al giudice ordinario, delle opposizioni all'esecuzione ed agli atti esecutivi ex artt. 615 e 617 c.p.c. avverso la cartella esattoriale o l'avviso di mora, secondo la competenza ed il rito previsti dal codice di procedura civile e, per quanto riguarda l'opposizione all'esecuzione di cui al 1 comma dell'art. 615 cit. (prima dell'inizio dell'esecuzione per far valere fatti estintivi intervenuti successivamente alla formazione del titolo esecutivo, quali la prescrizione) riconoscendo la competenza per materia del Pretore (ovviamente prima dell'abolizione di tale organo giurisdizionale).
Applicando gli esposti principi al caso di specie, va innanzi tutto rilevato che il Pretore si è erroneamente ritenuto carente di giurisdizione, dichiarando inammissibile il ricorso in toto; va pertanto cassata la sentenza impugnata, con conseguente dichiarazione della giurisdizione del giudice ordinario e della competenza, attualmente, del Tribunale.
Peraltro, sempre in applicazione dei principi esposti, deve altresì rilevarsi che delle sei censure prospettate in sede di ricorso, solo quelle contraddistinte con i nn. 3 e 4 (omessa notifica delle contravvenzioni ed inesistenza od omessa notifica delle ordinanze-ingiunzioni) potevano dedursi con la speciale opposizione di cui agli artt. 22 e 23 L. 689-81 cit., mentre la n. 5 (prescrizione) andava dedotta in sede di opposizione all'esecuzione ex art. 615, 1 co., c.p.c. e le rimanenti (nn. 1, 2 e 6: nullità della notifica delle cartelle, nullità degli avvisi di mora, decadenza dal diritto di riscossione) integravano opposizione agli atti esecutivi. Orbene, con riguardo a queste ultime tre ipotesi, le opposizioni vanno dichiarate inammissibili, non per la ragione ravvisata dal Pretore, ma perché tardive, in quanto proposte oltre il termine di 5 giorni di cui al l'art. 617 c.p.c. (notifica delle cartelle e degli avvisi di mora del 20-11-96, deposito del ricorso il 16-12-96); trattasi, com'è noto, di decadenza processuale che dev'essere rilevata d'ufficio in ogni stato e grado del giudizio e, quindi, anche in sede di legittimità poiché, riguardando l'ordinato svolgimento del processo, è sottratta alla disponibilità delle parti (Cass. 8 marzo 1980 n. 1544 explurimis).
Riguardo, invece, alle altre censure, il Pretore le ha dichiarate infondate, di tal che potrebbe dubitarsi che esse siano state oggetto di una pronuncia di rigetto; ma la perentorietà del dispositivo ("dichiara inammissibile l'opposizione come sopra proposta da RIZZO FILOMENA" e, quindi, l'opposizione nella sua totalità) induce a ritenere le argomentazioni di rigetto non già come integrative del dispositivo ma come mere considerazioni, irrilevanti ai fini decisionali ed inidonee a pregiudicare il merito della controversia.
Resta naturalmente assorbito l'ultimo motivo di gravame, che riguarda la liquidazione delle spese del giudizio di opposizione.
Concludendo, il ricorso va accolto per quanto di ragione, con dichiarazione della giurisdizione dell'AGO, cassazione della sentenza impugnata e rinvio della causa al Giudice competente, che provvederà ad un nuovo esame alla luce dei principi e dei rilievi esposti, oltre a pronunciare sulle spese del giudizio di legittimità.
Il giudice di rinvio va individuato nel Tribunale di Padova quale giudice unico di primo grado, a cui sono state trasferite le competenze del Pretore, che è rimasto in attività per le sole cause previste dall'art. 133 del d.lgs. 19 febbraio 1998 n. 51. Irrilevante è, invece, il d. lgs. 30 dicembre 1999 n. 507, che, nell'art. 98, ha attribuito al giudice di pace la competenza per il giudizio di opposizione ex art. 22 della legge n. 689-81 (anche quando è stata applicata una sanzione non pecuniaria se la violazione è prevista dal codice stradale), poiché questa disposizione processuale non ha efficacia retroattiva e quindi non si applica ai giudizi di opposizione instaurati prima della sua entrata in vigore. Nel d.lgs. n. 597-99, invero, non sono contenute disposizioni transitorie per le violazioni diverse da quelle depenalizzate dalla stessa legge, onde occorre fare applicazione della norma generale posta dall'art. 5 c.p.c. (la competenza si determina con riguardo alla legge vigente al momento della proposizione della domanda), la quale invece è derogata dalle disposizioni transitorie della normativa sul giudice unico (artt. 132-136 d.lgs. n. 51-98) coerenti con la soppressione dell'ufficio del Pretore e con il trasferimento delle relative competenze al tribunale (art. 1 dello stesso testo normativo).

P.Q.M

La Corte accoglie il ricorso per quanto di ragione, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e la competenza del Tribunale di Padova; cassa la sentenza impugnata e rinvia anche per le spese del giudizio di cassazione al suddetto Tribunale.
Così deciso in Roma, il 16 marzo 2000, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte Suprema di Cassazione.



Nota Redazionale

- In senso conforme cfr. Cass. 13 luglio 2000 n. 489-S.U.

Codice procedura civile art. 5
Codice procedura civile art. 91
Codice procedura civile art. 615
Codice procedura civile art. 616
Codice procedura civile art. 617
Codice procedura civile art. 618
LS 30 aprile 1992 n. 285 art. 203 d.lg.
LS 30 aprile 1992 n. 285 art. 205 d.lg.
LS 30 aprile 1992 n. 285 art. 206 d.lg.
LS 19 febbraio 1998 n. 51 art. 1 d.lg.
LS 19 febbraio 1998 n. 51 art. 132 d.lg.
LS 19 febbraio 1998 n. 51 art. 133 d.lg.
LS 19 febbraio 1998 n. 51 art. 136 d.lg.
LS 30 dicembre 1999 n. 507 art. 98 d.lg.
LS 29 settembre 1973 n. 602 art. 17 d.P.R.
LS 29 settembre 1973 n. 602 art. 39 d.P.R.
LS 29 settembre 1973 n. 602 art. 53 d.P.R.
LS 29 settembre 1973 n. 602 art. 54 d.P.R.
LS 20 marzo 1865 n. 2248 l.
LS 24 novembre 1981 n. 689 art. 22 l.
LS 24 novembre 1981 n. 689 art. 23 l.
LS 24 novembre 1981 n. 689 art. 27 l.
LS 30 ottobre 1933 n. 1611 art. 3 r.d.